الدعوى الإدارية: (الوسيلة) القانونية في تحريك واستعمال القضاء المختص في نطاق مجموعة القواعد القانونية الشكلية والإجرائية للمطالبة بحق أو حماية حق نتيجة الإعتداء على هذا الحق بفعل الأعمال الإدارية غير المشروعة والضارة بإزالتها وإصلاح الأضرار الناجمة عنها) (1) ، أما الدعوى المدنية فقد عرفت بأنها: (الوسيلة القانونية التي يلجأ بمقتضاها صاحب الحق إلى السلطة القضائية لحماية حقه) (2)، ونلاحظ أنه لا يوجد إختلاف بين الدعوى الإدارية والدعوى المدنية، إذ كلتا الدعوتين وسيلة قانونية قضائية لحماية الحق عن طريق لجوء المتضرر إلى القضاء.
وغني عن البيان فإن قواعد القانون الخاص تختلف في طبيعتها عن قواعد القانون العام، إذ إن قواعد القانون المدني وضعت لتحكم منازعات القانون الخاص، ولا تطبق على منازعات القانون العام، إلا إذا ورد نص خاص يقضي بذلك فعند عدم وجوده لا يلتزم القاضي الإداري بتطبيق القواعد المدنية، وإنما له الحرية في ابتكار الحلول المناسبة للمنازعات الإدارية التي تنشأ بين الأفراد والإدارة (3) ، وعليه فلا تُعَدّ إجراءات الدعوى الإدارية إستثناء من قانون المرافعات المدنية وإنما هي قواعد اصيلة تتفق مع طبيعة القانون الإداري وقائمة على ضرورة الحفاظ على سير المرفق العام بإنتظام واضطراد (4) ، وإن القاضي الإداري في بعض الأحيان ليس ملزماً بالرجوع إلى قانون المرافعات المدنية بل عليه أن يستمد القاعدة القانونية التي يتبعها من الواقعة الإدارية المعروضة أمامة في حالة عدم وجود قواعد إجراءات الدعوى الإدارية (5).
والسؤال الذي يُثار هنا هو كيفية تطبيق النص الموجود في قانون المرافعات المدنية من قبل القاضي الإداري على المسألة المعروضة أمامة في حالة عدم وجود تعارض بين هذا النص وبين طبيعة الدعوى الإدارية؟
وللإجابة عن هذا السؤال إختلفت آراء الفقهاء في تحديد المعيار الذي يصنف الدعاوى إلى إدارية ودعاوى مدنية، فمنهم من صنفها وفقاً لمعيار ( السلطة العامة، أي إن الإدارة إذا قامت بأعمالها وفقاً لسلطتها الآمرة والناهية وتعلو إرادتها على إرادة الأفراد العاديين فتندرج المنازعات الناشئة عن هذه الأعمال ضمن اختصاص القضاء الإداري، أما إذا ظهرت أعمالها بمظهر الفرد العادي المتجرد من السلطة الامرة والناهية فإنها تعامل معاملة الأفراد وتكون المنازعات الناشئة عن هذه الأعمال من إختصاص القضاء العادي (6).
أما الإتجاه الآخر من الفقهاء فقد صنف الدعوى بأنها إدارية وفقاً لمعيار ( المرفق العام ذلك أن المنازعات التي تتعلق بتنظيم وتسيير المرفق العام تندرج تحت اختصاص القضاء الإداري سواء أكان تصرف الإدارة عن طريق العقد أم اتباع وسائل السلطة العامة السابقة الذكر (7) ، وذهب الإتجاه الثالث من الفقهاء إلى تصنيف الدعاوى الإدارية وتمييزها عن الدعوى المدنية تصنيفاً أكثر دقة وحداثة وهذا ما نرجحة نظراً للتمييز الدقيق الذي تناولة هذا الإتجاه بين الدعوتين والذي نبينه كالآتي:
أولاً من حيث التنظيم القضائي
تمتاز الدعاوى المعروضة أمام قضاء مجلس الدولة بطبيعة تنظيمية خاصة تختلف عن طبيعة الدعوى المدنية المعروضة أمام القضاء العادي، وأدى هذا الإختلاف إلى ظهور إجراءات إدارية رسخت مبدأ استقلالها في تطبيقها على المنازعات الإدارية، وعلى هذا الأساس قضت المحكمة الإدارية العليا في مصر بأنه إذا كان إستقلال كلاً من قواعد الإجراءات الإدارية والإجراءات المدنية يرجع سببه إلى نصوص تشريعية، فإن الخلاف الحقيقي بينهما يرجع إلى اختلاف المحكمة التي تنظرها، فضلاً عن تباين منازعات القانون العام والقانون الخاص ذلك لأن منازعات القانون الخاص مرجعها خصومة شخصية وإن منازعات القانون العام ترجع إلى خصومة تعود إلى مخالفة قاعدة قانونية ومبدأ سيادة القانون" (8) .
وإذا كانت الطبيعة الإجرائية الإدارية قد فرضت إتباع إجراءات خاصة تساير طبيعة وذاتية الدعوى المعروضة أمامها على عكس ما هو عليه في النظام المدني، إلا أن الإشكالية الأساسية هي أن النظام القضائي الإداري نظام حديث النشأة وغير مقنن إذا ما قورن بالنظام القضائي المدني، إذ لا يوجد في مصر والعراق تقنين كامل أو حتى جزئي ينظم الإجراءات الإدارية أمام القضاء الإداري ونحن نأمل من المشرعين المصري والعراقي بإصدار قانون إجرائي خاص ينظم الدعاوى والمرافعات الإدارية أمام قضاء مجلس الدولة.
ويختلف التنظيم القضائي الذي ينظر في الدعوى الإدارية بأنه محدد بجهة القضاء الإداري المتمثل بمجلس الدولة في الدول التي تأخذ بنظام القضاء المزدوج ومنها مصر والعراق ويختلف في تشكيلة عن تشكيل محاكم القضاء العادي في طبيعة الاشخاص العاملين فيه وفي درجات التقاضي (9).
وأهم ما يميز القضاء الإداري في مصر هو وجود هيئة مفوضي الدولة أو مفوضي الحكومة التي تتولى تحضير الدعوى قبل سير المرافعة، أما في العراق فلا توجد مثل هذه الهيئات التي يتمتع بها القضاء المصري، إذ يتمتع القضاء الإداري في العراق بوجود محكمتي القضاء الإداري وقضاء الموظفين في تشكيلات مجلس الدولة القضائية فضلاً عن المحكمة الإدارية العليا (10).
ثانياً من حيث مصادر القاعدة القانونية
إذا كان التشريع المكتوب ومنه الدستور ونص القانون هو مصدر القاعدة القانونية المدنية التي تنظم إجراءات التقاضي أمام المحاكم المدنية والتي تكون من صنع المشرع وحده (11)، فإن التشريع ليس وحده مصدراً قانونياً لقواعد المرافعات الإدارية إذ إنّ المشرعين المصري والعراقي لم يصيغا قواعد هذه المرافعات بصورة متكاملة ومستقلة على غرار باقي التشريعات، إذ أوردا بعض الإجراءات في قانون مجلس الدولة وأحالا البعض الآخر منها إلى قانون المرافعات المدنية لسد النقص فيها على أن تتلاءم وطبيعة الدعوى الإدارية ولا تتعارض مع أحكام قانون مجلس الدولة، فضلاً عن اللوائح والقرارات الإدارية التي تضمنت إجراءات التقاضي أمام قضاء مجلس الدولة(12)، وتختلف المصادر القانونية التي يستند عليها القاضي الإداري تبعاً لإختلاف الدعوى المعروضة أمامة ومنها:
1 - نص القانون
يعتبر القانون هو المصدر الأول لإجراءات وقواعد المرافعة الإدارية وتتمثل كما مر ذكره في نصوص قانون مجلس الدولة في مصر والعراق، فقد نص قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 على أنه : " تطبق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون وتطبق أحكام قانون المرافعات المدنية والتجارية رقم (13) لسنة 1986 المعدل فيما لم يرد فيه نص، ذلك إلى أن يصدر قانون بالإجراءات الخاصة بالقسم القضائي(13).
أما في العراق فقد أحال قانون مجلس الدولة رقم (65) لسنة 1969 المعدل جميع الدعاوى التي ينظرها القضاء الإداري إلى قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969 المعدل، وقانون الإثبات رقم (107) لسنة 1979 المعدل، وقانون الرسوم العدلية رقم (114) لسنة 1981 المعدل (14) ، كذلك فقد أحال قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل جميع المسائل الإجرائية التي تنظرها محكمة قضاء الموظفين إلى قانون أصول المحاكمات الجزائية رقم (23) لسنة 1971 المعدل (15) ، من نص المادة أعلاه نلاحظ أن الدعوى الإدارية في العراق لا تتمتع بقانون مستقل ينظم إجراءاتها أمام القضاء العراقي وهذه دعوى إلى المشرع العراقي إلى قيامه بإصدار قانون مستقل عن القوانين المذكورة اعلاه ينظم إجراءات الدعوى الإدارية وجعله سنداً للقاضي الإداري بدلاً من استناده إلى قوانين اخرى.
2- المبادئ العامة للقانون
إن المبادئ العامة لإجراءات التقاضي يستخلصها القاضي الإداري لسد النقص التشريعي وتُعد قواعد غير مكتوبة إلا أن المحاكم الإدارية تطبقها على المنازعات الإدارية المعروضة أمامها، وقد عرفها الفقيه الفرنسي جاوديت بانها : ( قواعد قضائية تتمتع بقوة تشريعية تتعلق بالحق في الدعوى وبالخصومة والقضاء ، ويجب أن تلتزم بها جميع جهات القضاء )(16).
وتعد المبادئ العامة للإجراءات الإدارية مبادئ عامة لقانون المرافعات الإدارية في حال نشوئه وتطبق في مجال المرافعات الإدارية إلى أن تصبح راسخة وقوية بحيث تكفل التوازن والمساواة بين أطراف الدعوى وتعد هذه المبادئ من أهم مصادر المرافعات الإدارية على أن تطبق بشرطين:
أ- عدم استبعادها بنص صريح.
ب عدم تعارضها مع طبيعة وتنظيم جهات القضاء الإداري (17) .
ونرى إن المبادئ العامة للإجراءات الإدارية تنشأ من خلال تطبيق المبادئ العامة في قانون المرافعات المدنية من قبل القاضي الإداري بعد ملاءمتها مع طبيعة الدعوى الإدارية المعروضة أمامة.
3- احكام القضاء الإداري
حظيت الإجراءات بإهتمام القضاء لما لها من اهمية كبيرة في تنظيم سير المرفق العام وتسيير العمل القضائي الإداري، فقد وجدت الإجراءات الإدارية المنهل الخصب في أحكام القضاء الإداري والمتمثل في خلق القاعدة القانونية في القانون الإداري بصورة عامة والقاعدة الإجرائية في قانون المرافعات الإدارية بصورة خاصة، ويعزى ذلك إلى الدور الإنشائي للقاضي الإداري في ابتداع القاعدة الإجرائية المنظمة للترافع والى استقلال الإجراءات الإدارية عن الإجراءات المدنية (18)، وقد أكدت هذا الدور المحكمة الإدارية العليا في مصر في بعض أحكامها (19) فضلاً عن محكمة قضاء الموظفين في العراق (20).
ويقوم القاضي في كل حالة لا توجد فيها نصوص أو مبادئ عامة بوضع الحل المناسب الذي يطبق فيما يعرض عليه من منازعات وتنشأ الأحكام القضائية من تكرار النظر في هذه الدعوى التي لم تصدر بشأنها احكاماً تفصيلية ونصوص قانونية (21)، وتستقل قواعد الإجراءات الإدارية عن قواعد الإجراءات المدنية لأسباب عدة وهي(22):
أ- إن الدولة في وضع ممتاز بالنسبة للأفراد فلا يمكن تجاهل هذا الوضع بالنسبة اليها في المحاكمة.
ب- إن العلاقة القائمة بين الإدارة والأفراد تختلف كلياً عن علاقة الأفراد فيما بينهم، فالإدارة تختص بسير وإدارة المرافق العامة وتخضع إلى قواعد خاصة مستمدة من ضرورات المرافق العامة ومقتضياتها.
ت- لا يجوز تحليف الإدارة اليمين عند تعذر الإثبات، فمبدأ استقلال الإجراءات الإدارية هو مبدأ ثابت أعلنه مجلس الدولة الفرنسي ثم لجأ إلى وضع عدد من القواعد الإجرائية التي استوحى أصولها من المبادئ القانونية العامة.
ثالثاً :من حيث الإجراءات الإدارية
تختلف الإجراءات الإدارية المتبعة أمام القضاء الإداري عنها المتبعة أمام القضاء العادي من حيث:
1 - طبيعة الدعوى المعروضة أمام القضاء
إن الدعوى الإدارية تغلب على طبيعتها الصفة الموضوعية والتي تتصل بالمراكز القانونية التي أنشأها المشرع للأفراد (23) ، ويعكس موضوع الدعوى الإدارية طبيعة العلاقة الإدارية وما ينجم عن نشاط الإدارة من اتخاذ القرارات المنظمة لسير المرفق العام ومدى تأثر الأفراد بهذا النشاط (24).
2- طبيعة مركز أطراف الدعوى الإدارية
إن الدعوى المدنية يتمتع أطرافها في الغالب بمركز قانوني متساو، أما الدعوى الإدارية فإن أحد اطرافها هي الإدارة وهي تتمتع بإمتيازات السلطة العامة وتحوز كافة أدلة الدعوى، فضلاً عن أن مركزها في الدعوى هي المدعى عليه وهو مركز مريح إذ يقع عبء الإثبات على المدعي (25)، والإدارة في الدعوى الإدارية ينقصها التحمس الذي يكون عند المدعي لذا فإن القاضي الإداري يستلزم بأن يقوم بدور فعال لإعادة التوازن بين الخصوم(26).
3- طبيعة الغاية من التقاضي
إن الغاية من التقاضي أمام المحاكم المدنية هو اقامة العدل بين أطراف الدعوى، إذ يستطيع كل صاحب حق أن يتوصل على حقه مع التعويض عن الأضرار التي لحقت به بينما يستهدف التقاضي أمام المحاكم الإدارية حماية مبدأ المشروعية وضمان حسن سير المرافق العامة بإنتظام واضطراد ومنع الإنحراف بالسلطة(27).
والملاحظ من خلال التمييز بين الدعوى الإدارية والمدنية مدى سلطة القاضي الإداري على إجراءات الترافع، إذ تختلف الوقائع الإدارية المعروضة عليه تبعاً لإختلاف نشاط الإدارة من وزارة إلى أخرى مما ينشأ عنه قواعد إجرائية مختلفة للنظر في جميع المنازعات المعروضة أمامه، ومن هنا ومن خلال ما تقدم ذكره نرى أن الدعوى الإدارية تتمتع بإستقلالية تامة عن الدعوى المدنية حتى وإن أحال قانون مجلس الدولة إجراءات الترافع فيها إلى قانون المرافعات المدنية فهذا لا يمنع القاضي الإداري من خلق قواعد إجرائية تنظم الترافع أمام المحاكم الإدارية نظراً لذاتية الوقائع التي ينظر بها ، فضلاً عن إختلاف أطراف الدعوى الإدارية عن أطراف الدعوى المدنية.
___________
1- د. عمار عوابدي: النظرية العامة للمنازعات الإدارية عالم الكتب، القاهرة، 1988، ص230.
2- مجد وليد عطا المناصرة: إدارة الدعوى المدنية وتطبيقاتها العملية وفقاً لأحكام القانون الأردني، رسالة ماجستير، كلية الحقوق، جامعة الشرق الأوسط، الأردن، 2012، ص22.
3- عبد الناصر عبد الله ابو سمهدانة اجراءات الخصومة الإدارية - دراسة تحليلية تطبيقية في ضوء اراء الفقه والقضاء، ط1، المركز القومي للإصدارات القانونية، مصر، 2014، ص 25.
4- د. محمود خلف الجبوري: القضاء الإداري، ط 1 ، مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1998، ص115.
5- بلند احمد رسول آغا خصوصية قواعد الإجراءات في الدعوى الإدارية وضمان تنفيذ احكامها - دراسة تحليلية مقارنة، أطروحة دكتوراه، كلية القانون، جامعة السليمانية، 2021 ، ص37.
6- علي خطار شنطاوي: موسوعة القضاء الإداري، ط3، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 2011، ص 220.
7- شاكر بن علي بن عبد الرحمن الشهري الدعوى الإدارية معناها خصائصها - انواعها، بحث مجلة العدل وزارة العدل، المملكة العربية السعودية، ع 47، 2009، ص 128.
8- قرار المحكمة الإدارية العليا في مصر الصادر في 1963/11/23. نقلاً عن جيهان محمد ابراهيم جادو: الإجراءات الإدارية للطعن الأحكام القضائية الإدارية دراسة مقارنة، دار الكتاب القانوني، الجزائر، 2009، ص 21-22.
9- د. مصطفى كمال وصفي أصول إجراءات القضاء الإداري، ط 2 ، عالم الكتب للنشر، القاهرة، 1978، ص 22.
10- د. عواد حسین پاسين العبيدي ص 108
11- جیهان محمد ابراهیم جادو الاجراءات الادارية للطعن في الاحكام القضائية الادارية – دراسة مقارنة دار الكتاب القانوني الجزائر 2009 ص 50 وما بعدها.
12- د. اسلام إحسان نظرية البطلان في المرافعات الإدارية منشأة المعارف الاسكندرية، 2015، ص 51
13- المادة (3) من قانون مجلس الدولة المصري رقم 47 لسنة 1972 النافذ.
14- المادة ( حادي عشر ) من قانون مجلس الدولة العراقي رقم 65 لسنة 1969 المعدل.
15- المادة (15/ خامساً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم 14 لسنة 1991 المعدل.
16- د. عبد الرؤوف هاشم بسيوني المرافعات الإدارية إجراءات رفع الدعوى الإدارية ،وتحضيرها، ط 1 ، دار الفكر الجامعي، الاسكندرية، 2017، ص 91
17- عبد الرؤوف هاشم بسيوني المرافعات الإدارية إجراءات رفع الدعوى الإدارية ،وتحضيرها، ط 1 ، دار الفكر الجامعي، الاسكندرية، 2017 ص 92
18- د. جيهان محمد ابراهیم جادو مصدر سابق، ص 60.
19- قرار المحكمة الإدارية العليا في مصر رقم (1063 لسنة 9ق في 1963/11/23). نقلاً عن د. عبد الرؤوف هاشم بسيوني: مصدر سابق، ص 95.
20- قرار محكمة قضاء الموظفين في مجلس الدولة العراقي رقم (4563 / قضاء موظفين / 2021 في (2021/12/19). والقرار رقم (822/قضاء موظفين/2023 في 2023/6/1) قرارات غير منشورة متاحة على الشبكة الدولية للإنترنت : https://2u.pw/4Qsasmo ، تاريخ آخر زيارة 2023/9/5
21- د. عبد الرؤوف هاشم بسيوني المصدر السابق، ص 94-96.
22- بلند احمد رسول آغا خصوصية قواعد الإجراءات في الدعوى الإدارية وضمان تنفيذ احكامها - دراسة تحليلية مقارنة، أطروحة دكتوراه، كلية القانون، جامعة السليمانية، 2021 ، ص 37-38.
23- اسماعيل ابراهيم البديوي: الحكم القضائي في الدعوى الإدارية، ط1، دار الفكر الجامعي، الاسكندرية، 2012، ، ص 40.
24- ماهر عباس ذيبان الشمري وسائل الإثبات في الدعوى الإدارية رسالة ماجستير، كلية الحقوق جامعة النهرين، 2015، ص 22-23.
25- د. احمد كمال الدين موسى: نظرية الإثبات في القانون الإداري، مؤسسة دار مطابع الشعب القاهرة، 1977، ص 90.
26- د. محمود حلمي مصطفى: القضاء الإداري قضاء الإلغاء القضاء الكامل - اجراءات التقاضي، ط1، دار الاتحاد العربي للطباعة، مصر، 1974، ص 363.
27- د . اسماعيل ابراهيم البديوي: الحكم القضائي في الدعوى الإدارية، ط1، دار الفكر الجامعي، الاسكندرية، 2012، ص 43