الأصل انه ينبغي على الإدارة الالتزام بالقواعد القانونية في كل الأوقات والاحوال وفقا لمبدا المشروعية، ولكن هذا المفهوم وان كان صالحا في الأوقات والظروف الطبيعية، الا انه يبدو صعب التطبيق في أوقات الازمات او الاضطرابات او في أحوال الخطر، اذ يترتب على تقييد الإدارة خلالها – بالمفهوم المطلق للمشروعية – تعريض سلامة الدولة لمخاطر شديدة تعصف بوجودها وقد تؤدي الى انهيارها وبكل ما حرص مبدا المشروعية – ذاته – على المحافظة عليه. ذلك ان القوانين والتنظيم اللائحي انما وضعت لكي تطبق في الظروف العادية، وعليه فان الدولة تملك الخروج على القواعد القانونية في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية التي تتطلب السرعة والحزم في التصرف، ففي مثل هذه الحالة او الظروف لابد ان توسع الإدارة من اختصاصات عمالها حتى وان خرجت هذه الاختصاصات الجديدة عن الضوابط المقررة في القوانين القائمة، او بعبارة أخرى كان لابد ان يتوسع الإدارة من اختصاصات عمالها حتى وان خرجت هذه الاختصاصات الجديدة عن الضوابط المقررة في القوانين القائمة، او بعبارة أخرى كان لابد ان يتوسع مبدا المشروعية ليشمل هذه الحالة او الظرف الاستثنائي وبالشكل الذي يمكن الإدارة من التصرف بقدر من الحرة ومنحها بعض السلطات الخاصة على النحو الذي وان كان يتعارض مع قواعد المشروعية الاستثنائية، ذلك ان سلامة الشعب والدولة هي القانون الأعلى الذي يجب ان يسمو على جميع القوانين الوضعية. ونظرا لخطورة السلطات التي تتمتع بها الإدارة في ظل حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية، لما يترتب عليها من مساس بحقوق الافراد وحرياتهم، فقد استقر القضاء الفرنسي على تطلب شروط معينة يجب ان تتوافر حتى تمارس الإدارة هذه السلطات الخطيرة. ومن جهة أخرى فان الإدارة، وهي بصدد ممارستها للسلطات المذكورة، لا تكون بمنجاة من الرقابة لضمان التأكد من تحقيق الهدف الذي منحت لاجله هذه السلطات. ولذلك سنتناول هاتين المسالتين بشئ من التفصيل في المطلبين الاتيين:

المطلب الأول

شروط تطبيق احكام الضرورة او الظروف الاستثنائية

لتطبيق احكام نظرية الضرورة او الظروف الاستثنائية يشترط توافر الشروط الاتية:

1- وجود خطر يهدد سلامة الدولة، كان تتعرض البلاد لخطر داهم بسبب غزو خارجي او اضطرابات داخلية تخل بالامن اخلالا شديدا او بسبب حدوث فيضان او انتشار وباء ونحو ذلك ويشترط بالخطر ان يكون جسيما وان يخرج – على الأقل – عن اطار المخاطر المتوقعة او المعتادة في حياة الدولة.

ويشترط كذلك ان يكون الخطر حالا او محدقا بمعنى ان لا يكون مستقبلا او انه قد وقع وانتهاء فالخطر الحال هو الذي يكون على وشك الوقوع او الذي يكون قد بدا فعلا ولم ينته بعد.

كما ان الخطر يجب ان يكون حقيقيا، فالخطر الوهمي الذي ينشا في ذهن او تصور الإدارة لوحدها، دون ان يكون مبني على أسباب معقولة، لا ينتج اثره في اعمال احكام نظرية الضرورة او الظروف الاستثنائية(1).

2- استحالة مواجهة الظروف الاستثنائية باتباع احكام وإجراءات القواعد القانونية القائمة والمقررة للظروف العادية(2). فيجب ان تكون الإدارة مضطرة والى التصرف بشكل استثنائي، وان تكون الاجراءات التي تتخذها هي ما تستدعيها الضرورة القصوى، فاذا وجدت وسيلة قانونية او دستورية لمواجهة المخاطر التي تهدد سالمة الدولة فيجب اللجوء اليها اما اذا كانت الاحكام والإجراءات القانونية القائمة عاجزة عن مواجهة تلك المخاطر يصبح اللجوء الى تطبيق نظرية الضرورة او الظروف الاستثنائية ام لا بد منه.

3- تناسب الاجراء المتخذ مع حالة الضرورة او الظرف الاستثنائي، فيجب ان تكون الإجراءات الاستثنائية التي تتخذها الإدارة بقدر ما تتطلبه الضرورة وفي حدود ما تقتضيه فحسب، فلا يجوز للإدارة ان تتجاوز ذلك وتستاثر بالسلطة او تتعسف في استعمالها، اذ لا يجب ان يضحى بمصالح الافراد – وان كان ذلك في سبيل المصلحة العامة – الا بقدر ما تقتضيه الضرورة، فعلى الإدارة ان تراعي الحرص والحضر وتختار انسب الوسائل واقلها ضررا بالافراد للوصول الى تحقيق الهدف المطلوب المتمثل في المحافظة على سلامة الدولة بمواجهة الظروف الاستثنائية التي تهددها وإعادة الأوضاع الى طبيعتها الاعتيادية.

4- انتهاء سلطة الإدارة الاستثنائية بانتهاء الضرورة او الظرف الاستثنائي، اذ يقتصر اثر الظرف الاستثنائي على الفترة الزمنية التي يقوم فيها ذلك الظرف فلا يمتد الى ما بعد انتهائها، فزوال الضرورة او الرف الاستثنائي يوجب على الإدارة اتباع قواعد المشروعية العادية، فالسلطة الاستثنائية للإدارة مقترنة بالظرف الاستثنائي وتدور معه وجودا وعدما.

عدة، أهمها:

1- تملك الإدارة الخروج على احكام القوانين العادية التي تلتزم بالخضوع لها، واحترام قواعدها في الظروف العادية فتستطيع ان توقف تطبيقها وان تعدلها وان تلغيها عن طريق أنظمة او لوائح الضرورة او بواسطة القرارات التي لها قوة القانون، وما تصدره بهذا الشأن يعد مشروعا.

2- لكن اعمال نظرية الضرورة او الظروف الاستثنائية لا يؤدي الى النتيجة السابقة – أي مشروعية اعمال الإدارة التي كانت تعد غير مشروعة لو انها صدرت في ظروف عادية – الا بالقدر الذي تتطلبه الضرورة او الظروف الاستثنائية، فاذا ثبت ان الإدارة كانت تستطيع بصدد تصرف او اجراء معين ان تتبع احكام القوانين العادية ولم تفعل، كان هذا التصرف او الاجراء باطلا.

المطلب الثاني

رقابة القضاء الإداري على اعمال الإدارة في

الظروف الاستثنائية

ان اعمال الإدارة في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية لا تكون بمنجاة من الرقابة نظرا للسلطات الاستثنائية الواسعة التي تتمتع بها في ظل هذه الظروف، ولضمان التأكد من تحقيق الهدف الذي منحت الإدارة لاجله تلك السلطات. وعلى الرغم من أهمية الرقابة التي يمارسها البرلمان عادة بسبب الوسائل والقدرات التشريعية التي تملكها الإدارة في تلك الظروف، كلوائح الضرورة القرارات التي لها قوة القانون، التي بوساطتها تستاثر الإدارة بالوظيفة التشريعية المقررة أصلا للبرلمان، الا ان الرقابة القضائية ورقابة القضاء الإداري تحديدا تظل اكثر الرقابات فعالية وابعدها اثرا باعتبار ان ما تصدره الإدارة من اعمال قانونية في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية لا يخرج عن كونه قرارات إدارية وان اتسع نطاق اثرها. وتنصب رقابة القضاء الإداري – أولا – على عنصر السبب أي التحقق من وجود حالة الضرورة او الظرف الاستثنائي والتاكد من صحة الحالة الواقعية التي دفعت الإدارة الى استعمال سلطاتها الاستثنائية. كما تنصب الرقابة على التحقق من مبدا التناسب بين الاجراء المتخذ والظرف الاستثنائي. وانتهى قضاء مجلس الدولة الفرنسي الى مراقبة عنصر الملاءمة في تصرف الإدارة ومدى تناسبه من حيث الشدة مع الظروف الاستثنائية، وبعكسه يلغى القرار الصادر عن الإدارة. كما تنصب رقابة القضاء الإداري على عنصر الغاية في الإجراءات والقرارات الصادرة الظروف الاستثنائية، وفي هذا الصدد يلاحظ انه لا يكفي ان تكون الغاية هنا مجرد تحقيق مصلحة عامة بمعنى ان الإجراءات والقرارات الصادرة في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية تخضع لمبدا تخصيص الأهداف أي بقصد مواجهة الخطر القائم، فيراقب القضاء الإداري مدى وجود هذا الهدف الخاص في اعمال الإدارة الاستثنائية. ونلخص مما تقدم الى ان الإدارة لا تخرج عن نطاق المشروعية في ظل حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية، وانما تظل خاضعة للقيود التي رسمها المشرع وللضوابط التي حددها القضاء بما يؤكد ان مبدا المشروعية مبدا قائم في جميع الظروف سواء العادية منها او الاستثنائية، غاية الامر ان نطاق المشروعية، في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية، يتسع ليشمل القواعد والإجراءات الاستثنائية المقررة لمواجهة هذه الحالة او تلك الظروف. كما ان الإدارة لا تنتفي مسؤوليتها عن الاضرار الناجمة جراء مباشرتها لسلطاتها الاستثنائية، لكن أساس المسؤولية الإدارية يتغير بشانها، حيث تستند المسؤولية في هذه الحالة – او الظروف – على أساس المخاطر او تحمل التبعة لعدم جواز اقامتها على أساس الخطا، لان القرار المشروع لا يمكن الغاؤه كما لا يجوز ان المسؤولية عنه تتقرر على أساس الخطا. ولا ادل على صحة ما تقدم ان القانون الوضعي في كل من فرنسا ومصر، قد تكفل بتنظيم حالة الضرورة والظروف الاستثنائية تنظيما تشريعيا. ففي فرنسا فقد تولت عدة تشريعات تنظيم الضرورة والظروف الاستثنائية من أهمها قانون الاحكام العرفية الصادر في 9 أغسطس (اب) سنة 1849 المعدل، وقانون حالة الاستعجال الصادر في 3 ابريل (نيسان) سنة 1955 المعدل، الذي وضع لمواجهة الظروف الاستثنائية الناشئة عن الاضطرابات في الجزائر(3).وفي مصر فقد تولت عدة تشريعات تنظيم حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية، منها، نظام لوائح الضرورة الذي نصت عليه المادة (41) من الدستور المصري لسنة 1923 وكذلك جميع الدساتير المتعاقبة، ونظام الاحكام العرفية الصادر سنة 1923 وتعديلاته والذي محله أخيرا القانون رقم (162) لسنة 1958 مستبدلا عبارة (الاحكام العرفية) بعبارة (حالة الطوارئ)(4). وفي العراق، فقد وردت نظرية الظروف الاستثنائية لأول مرة في القانون الأساسي لسنة 1925، ثم تولى قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965 – بتعديلاته الكثيرة – تنظيم حالة الطوارئ، فضلا عن قوانين أخرى(5). وتنظم حالة الطوارئ الان بالامر التشريعي رقم (1) لسنة 2004 المسمى امر الدفاع عن السلامة الوطنية والصادر بموجب قانون إدارة الدولة العراقية(6).

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

1- وقد قضت محكمة تمييز العراق في حكم لها بتاريخ 16/5/1957 بمسؤولية الحكومة عن قيامها بكسر السداد من تلقاء نفسها لمجرد الاعتقاد بان متانة هذه السداد غير كافية لصد مياه الفيضانات في الوقت الذي تثبت في الكتب الرسمية غير ذلك مجلة القضاء، نقابة المحامين، العددان الرابع والخامس، بغداد، 1957، ص619.

2- ويرى البعض من الفقه، ان الإدارة حينما تكون مضطرة الى الخروج على قواعد المشروعية العادية، فان الاضطرار هنا لا يعني الاستحالة المطلقة، بل يكفي وجود صعوبة شديدة للقيام بالتصرف طبقا لقواعد المشروعية العادية، حيث يكتفي القضاء الإداري بمجرد تحقق الخطر المحتمل الوقوع على نحو وشيك دون تحقق حالات القوة القاهرة. انظر د. محمد علي جواد، القضاء الإداري، الجامعة المستنصرية، ص 64 – 65.

3- د. محمود محمد حافظ، القضاء الإداري، ط5، دار النهضة العربية، القاهرة، 1972، ص43.

4- المصدر السابق، ص43 – 44.

5- كقانون التعبئة رقم (12) لسنة 1971، وقانون الدفاع المدني رقم (64) لسنة 1978.

6- تنص المادة (1) من الامر المذكور على ان ((لرئيس الوزراء بعد موافقة هيئة الرئاسة بالاجماع اعلان حالة الطوارئ في اية منطقة في العراق عند تعرض الشعب العراقي لخطر حال جسيم يهدد الافراد في حياتهم وناشئ عن حالة مستمرة للعنف من أي عدد من الأشخاص لمنع تكيل حكومة واسعة التمثيل في العراق او تعطيل المشاركة السياسية السلمية لكل العراقيين او أي غرض اخر)).

وقد حددت المادة (1) من الامر المذكور ضوابط اعلان حالة الطوارئ وهي:

1- اعلان حالة الطوارئ من رئيس الوزراء ببيان يعلن بوسائل الاعلام المختلفة وينشر بالجريدة الرسمية.

2- ان تحدد مدة حالة الطوارئ ابتداء وانتهاء على ان لا تزيد عن (60) يوما او بزوال الظرف الطارئ ايهما اقل.

3- ان يحدد النطاق المكاني لحالة الطوارئ، وفيما اذا كان يشمل كل البلاد او جزء منها.

4- جواز تمديد حالة الطوارئ بصورة دورية كل (30) يوما.

5- ضرورة موافقة مجلس النواب على اعلان حالة الطوارئ.