القرار الإداري المشوب بعيب الانحراف شأنه شأن أي قرار إداري آخر غير مشروع, يشترط  لإلغائه أن يكون هذا القرار إداريا, وصادرا عن سلطة إدارية وطنية, وأن يكون نهائيا, وأن يحدث هذا القرار أثرا قانونيا, وسوف نتناول هذه الشروط بشيء من الإيجاز على النحو الآتي :
أولا :  أن يكون القرار المطلوب إلغاؤه إداريا :
إن ما تقوم به الإدارة من أعمال أثناء ممارسة نشاطاتها في سبيل تحقيق الصالح العام لا تعتبر جميعها قرارات إدارية, فالأعمال التي تقوم بها الإدارة تنقسم إلى نوعين هما : أعمال مادية وأعمال قانونية, والأعمال المادية هي التي تقوم بها الإدارة دون أن تقصد إحداث آثار قانونية معنية, كالأعمال التي تقوم بها الإدارة تنفيذا لقرارات إدارية(1) , أما الأعمال القانونية فهي التي تقوم بها الإدارة بقصد إحداث آثار قانونية معينة, وهذه الأعمال بدورها تنقسم إلى أعمال تباشرها الإدارة بالاشتراك مع ادارة أخرى, بحيث تتم نتيجة اتفاق الإدارة والأفراد, أو بين الجهات الإدارية نفسها, وهي تعرف بالعقود الإدارية, وأعمال تباشرها الإدارة بإرادتها المنفردة, وتصدر من جانب الإدارة وحدها وهذا النوع من أعمال الإدارة القانونية يعرف بالقرارات الإدارية(2) ولقد استقر قضاء محكمة العدل العليا الفلسطينية على أن القرار الإداري هو : "إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين والأنظمة, وذلك بقصد إحداث أو تعديل مركز قانوني معين متى كان ممكنا وجائزا قانونا "(3) إلا أن هذا التعريف قد تعرض إلى الانتقاد من بعض الفقه على أساس أنه لم يقتصر على تحديد المقصود بالقرار الإداري, وذلك ببيان أركانه فحسب, بل تعدى ذلك إلى شروط صحته أو بالأحرى مشروعيته(4) , فالتعريف القضائي يشترط اتفاق القرار مع القوانين والأنظمة, وأن يكون محله ممكنا وجائزا, وتلك الشروط تتصل بصحة القرار الإداري, وهي مسألة تخرج عن تعريف القرار وطبيعته(5) , وذلك لأن القرار يعتبر موجودا من الناحية القانونية بمجرد تعبير الإدارة عن إرادتها  المنفردة بقصد إحداث أثر قانوني معين, حتى وان لحق بهذا القرار عيب يتعلق بشروط صحته التي تجعله قابل للإلغاء(6) وبذلك فإن القرار الإداري باعتباره عمل قانونيا يصدر عن إرادة منفردة من جانب السلطة  الإدارية, سواء كان التعبير عن هذه الإرادة صراحة أو ضمنا (7), حيث يفترض المشرع في بعض الأحوال أن سكوت الإدارة يعتبر بمثابة إعلان عن إرادتها على نحو معين, أي يعتبر قرار إداريا بالموافقة أو الرفض وذلك حماية للأفراد من عنت الإدارة وتعسفها(8), ومن أمثلة ذلك القرار الضمني بقبول الاستقالة التي مضى على تقديمها أكثر من ثلاثين يوما دون صدور رد صريح من جانب الإدارة(9), وكذلك القرار الضمني برفض التظلم الذي مضى على تقديمه ستون يوما دون إجابة من السلطة المختصة(10) . وتطبيقا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأنه: "لا يشترط سكب القرار الإداري في قالب معين, فالقرار الإداري قد يكون صريحا وقد يكون ضمنيا حال رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين والأنظمة"(11). وكون القرار الإداري عمل قانونيا يعني عدم جواز الطعن بالإلغاء في الأعمال المادية التي تصدر عن الإدارة, لأن العمل المادي لا تترتب عليه آثار قانونية(12), ومن ثم فهو لا يعد قرار إداريا حتى وان رتب القانون عليه آثارا قانونية, فإن تلك الآثار تعتبر وليدة الإرادة المباشرة للمشرع وليست وليدة إرادة الإدارة(13), وتطبيقا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "الإشعارات والإعلانات والتبليغات هي أعمال مادية لا ترقى لدرجة القرارات الإدارية كونها لا تحدث أثرا قانونيا , ولا تقبل الطعن بالإلغاء"(14).  وأيضا يتميز القرار الإداري عن العقد الإداري الذي ينشأ عن التقاء إرادة الإدارة مع إرادة المتعاقد معها بشروط معينة, وبذلك فإنه لا يجوز الطعن بالإلغاء في العقد الإداري(15) , إلا أن ما تصدره الإدارة من قرارات قابلة للانفصال بهدف التمهيد لإبرام العقد أو اعتماده, تعد قرارات إدارية يجوز الطعن فيها بالإلغاء استقلالا عن العقد(16) , وقد أكدت على ذلك محكمة العدل العليا الفلسطينية حيث قضت بأن : "دعوى الإلغاء لا يمكن أن توجه إلى العقود, ذلك أن من شروط قبول دعوى الإلغاء أن توجه الدعوى إلى قرار إداري الذي هو تعبير عن إرادة الإدارة بمفردها, بينما العقد هو توافق إرادتين, واستثناء من هذه القاعدة أجيز الطعن في القرارات الإدارية المنفصلة عن عمليات التعاقد"(17). والجدير بالذكر أن صدور القرار الإداري بالإرادة المنفردة, ليس معناه أن يصدر القرار الإداري وفق الإرادة شخص واحد, بل يمكن أن يشترك في إصداره أكثر من شخص, طالما أنهم يمثلون إرادة سلطة إدارية واحدة(18) . 
ثانيا: أن يكون القرار صادرا عن سلطة إدارية وطنية :
يتضح من هذا الشرط أنه يجب أن يتوافر في القرار الإداري أمران : الأول أن يكون القرار صادرا عن سلطة إدارية, والثاني أن تكون السلطة الإدارية سلطة وطنية.
1- أن يكون القرار صادرا عن سلطة إدارية :
يشترط في القرار الإداري المطعون فيه أن يكون صادرا عن سلطة إدارية, سواء أكانت هذه السلطة مركزية أم لامركزية, فالقرار الإداري يمكن أن يصدر عن رئيس الدولة أو أحد الوزراء, كما يمكن أن يصدر عن مجلس محلي أو هيئة عامة, أو من إحدى النقابات باعتبارها من أشخاص القانون العام(19), وتطبيقا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأنه : "يشترط في دعوى الإلغاء أن يكون القرار المطعون فيه قرار إداريا, أون القرار لا يعتبر قرارا خاضعا للطعن أمام محكمة العدل العليا ما لم يكن صادرا عن سلطة إدارية أو مؤسسة عامة أو شخص من أشخاص القانون العام"(20)  وبناء على ذلك فإن القرارات الصادرة عن السلطة الإدارية في الدولة هي الميدان الذي تمارس فيه دعوى الإلغاء, وبما أن هذه السلطة تشمل جميع الجهات الإدارية في السلطة التنفيذية في الدولة, فإن أعمال السلطتين التشريعية والقضائية تخرج عن نطاق الطعن بالإلغاء طبقا للمعيار الشكلي(21). وقد أخذت محكمة العدل العليا الفلسطينية بالمعيار الشكلي لتمييز القرار الإداري عن القرار التشريعي والقضائي, حيث قضت المحكمة في ذلك بأن : "القرار الإداري هو القرار الذي يصدر عن جهات الإدارة والسلطة العامة, والقرار الصادر عن المجلس التشريعي يبقى قرارا تشريعيا , والقرار الذي يصدر عن القضاء يبقى قرارا قضائيا "(22) , إلا أن هذا المعيار لا يؤخذ به على إطلاقه, فمثل القرارات التي تصدر بشأن موظفي البرلمان "الطاقم الإداري" وكذلك قرارات رؤساء المحاكم فيما يتعلق بشؤون العاملين فيها, تعتبر قرارات إدارية تقبل الطعن فيها بالإلغاء(23). 
2-  أن تكون السلطة الإدارية سلطة وطنية : يقتضي هذا الشرط أن تكون السلطة الإدارية التي صدر عنها القرار الإداري سلطة إدارية وطنية تطبق قوانين البلد وتستمد سلطتها منها(24) , وتأسيسا على ذلك فإنه لا يقبل الطعن بالإلغاء في القرارات الصادرة من سلطات إدارية أجنبية, أو من منظمات دولية, وكذلك من موظفين وطنيين يستمدون سلطاتهم من قانون أجنبي, لأن القرار في هذه الحالات لا يعتبر قرارا صادرا عن سلطة وطنية(25). وتطبيقا لذلك ذهبت محكمة العدل العليا الفلسطينية إلى عدم النظر في القرارات الصادرة عن ممثلين للحكومة المصرية في قطاع غزة آنذاك, حيث قضت المحكمة في ذلك بأن : "ولاية المحكمة لا تمتد إلى النظر في القرارات التي تصدر عن موظفي الجمهورية العربية المتحدة, أون القضاء المصري هو المختص, وهو ما درجت عليه المحكمة العليا في طلبات مماثلة, وحيث إنه لما كان الثابت من الإطلاع على الأوراق بأن اعتقال المستدعي يستند إلى أمر صادر من الحاكم العسكري العام, وكان هذا لا يخضع لرقابة هذه المحكمة تكون هذه المحكمة غير مختصة بنظر الدعوى"(26) . أما القرارات الصادرة عن السفارات والقنصليات الفلسطينية في الخارج, فإنها تعتبر قرارات إدارية صادرة عن سلطة إدارية وطنية(27) .
ثالثا:  أن يكون القرار نهائيا : يشترط في القرار الإداري القابل للطعن بالإلغاء أن يكون نهائيا , وهو القرار الصادر من جهة إدارية دون الحاجة إلى اعتماده أو التصديق عليه من سلطة أخرى(28) , وقد حرص المشرع الفلسطيني على ضرورة توافر الصفة النهائية في القرارات التي تقبل الطعن فيها بالإلغاء, وذلك بموجب نص المادة  (33/2) من قانون تشكيل المحاكم النظامية الفلسطيني رقم (5) لسنة 2001 م(29) . ولقد أثارت الصفة النهائية للقرارات الإدارية الجدل الفقهي, حيث يرى جانب من الفقه(30) أن اختيار كلمة نهائي للدلالة على القرارات الإدارية التي تقبل الطعن بالإلغاء غير موفق, لأن القرار قد يكون  نهائي بالنسبة لسلطة معينة وغير نهائي بالنسبة لغيرها, أون هذا التحديد إذا كان جامعا إلا أنه غير مانعٍ , لأن من القرارات ما يصدر عن جهة إدارية معينة بغير حاجة إلى التصديق من جهة إدارية أخرى ومع ذلك لا يعتبر قرارا نهائيا في مجال دعوى الإلغاء, ويرى هذا الجانب أن كلمة "التنفيذية" أوفى بالغرض من كلمة نهائية لأن القرارات الإدارية تصبح قابلة للطعن بالإلغاء من لحظة صيرورتها قابلة للتنفيذ.
في حين ذهب جانب آخر – بحق– إلى أن كلمة نهائية كافية لوصف القرارات الإدارية التي يجوز الطعن فيها بالإلغاء, أون العبرة في النهائية هي أن تكون القرارات الإدارية نهائية بذاتها, وذلك إذا استنفذت جميع المراحل التحضيرية اللزمة لإصدارها, دون معقب عليها من سلطة إدارية أعلى(31)  وتأكيدا على الصفة النهائية في القرارات الإدارية للطعن بالإلغاء, قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "الإجراءات التمهيدية والأعمال التحضيرية لا تقبل الطعن أمام محكمة العدل العليا لأنها ليست قرارات نهائية, وبالتالي لا يجوز إطلاق وصف القرار الإداري عليها لأن القرار النهائي هو القرار الأخير الصادر عن الإدارة في الموضوع والذي ينفذ بغير حاجة إلى صدور قرار آخر يصدر عن سلطة أعلى" (32) 
رابعا:  أن يحدث القرار أثرا قانونيا معينا :
يجب أن يكون القرار الإداري المطعون فيه بالإلغاء محدثا بذاته أثرا قانونيا , وأن يؤثر في المركز القانوني للطاعن بأن يلحق به ضررا سواء تمثل هذا في إنشاء مركز قانوني جديد, أو بتعديل مركز قانوني قائم, أو بإلغائه ما دام هذا الأثر ممكنا وجائزا قانونا (33).
وتأكيدا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "القرار الإداري الذي يقبل الطعن بالإلغاء هو القرار الذي من شأنه أن يحدث أثرا قانونيا "(34) . وبذلك يخرج عن نطاق الطعن بالإلغاء القرار الذي لا يولد آثارا قانونية لعدم إلحاقه أضرارا, أي عدم مساسه بالمركز القانوني للطاعن من ناحية, أو القرار الذي يولد آثارا قانونية معينة ولكنها غير ممكنة أو جائزة قانونا من ناحية أخرى(35) ومن تطبيقات محكمة العدل العليا الفلسطينية بهذا الخصوص قررت بأنه " "لا يعتبر الإعلان عن الرغبة قرارا إداريا يجوز الطعن فيه بالإلغاء لأنه لا يترتب عليه تغيير في المراكز القانونية"(36) وقررت أيضا أن : "الأعمال التحضيرية والإجراءات التمهيدية لا تقبل الطعن بالإلغاء, أون الطعن بالإلغاء يجب أن ينصب على القرار الإداري الذي يحدث بذاته الأثر القانوني"(37) , وكذلك أكدت المحكمة على أن : "الإجراءات التنفيذية اللاحقة لإصدار القرار الإداري لا تقبل الطعن باعتبار أنها لا تحدث بذاتها أثرا قانونيا "(38).
_______________ 
1- أبو بكر أحمد النعيمي, حدود سلطات القضاء الإداري في دعوى الإلغاء, دراسة مقارنة, دار الجامعة الجديدة,   لإسكندرية, 2013, ص 27 
2- محمود محمد حافظ, القرار الإداري, دراسة مقارنة, دار النهضة العربية, القاهرة, 1993 م, ص 6
3- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 100/2007 جلسة 16/6/ 2010 وقرارها برام الله 17/2009 جلسة 17/3/ 2010 وكذلك قرارها بغزة 21/2008 جلسة 20 5/ 2008 قرارها بغزة رقم 49 /2010 جلسة 19/9/2010 جميعها قرارات غير منشورة .
4-عدنان عمرو, مبادئ القانون الإداري, نشاط الإدارة ووسائلها, الطبعة الثانية, منشأة المعارف للنشر, الإسكندرية, 2004 م, ص 52 . عبد  الناصر أبو سمهدانة, الخصومة الإدارية ومستقبل القضاء الإداري في فلسطين, دراسة مقارنة,  رسالة دكتوراه, جامعة عين شمس, 2009, ص 152.
5-  محمد رفعت عبد الوهاب, النظرية العامة للقانون الإداري, دار الجامعة الجديدة, الإسكندرية, 2012, ص 525.
6- محمد علي الخلايلة, القانون الإداري, الكتاب الثاني, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2012 م, ص 175
7-  زكي محمد النجار, القضاء الإداري, دراسة مقارنة بالشريعة الإسلامية, الطبعة الثانية, الأزهر للطباعة, دمنهور,  1996, ص 322
8-  ماجد راغب الحلو, القانون الإداري, دار الجامعة الجديدة للنشر, الإسكندرية, 2004 م, ص 455
9- راجع المادة (99) من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني رقم (4) لسنة 1998 م.
10- راجع المادة (105) من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني رقم (4) لسنة 1998 م.
11- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم  18/2000 جلسة 11/7/ 2000 غير منشور .
12- محمد عبد الحميد أبو زيد, المطول في القانون الإداري, دار النهضة العربية, القاهرة, 1997 م, ص 216 . محمد علي الخلايلة, القانون الإداري, الكتاب الثاني, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2012, ص 176
13-  مصطفى محمود عفيفي, الوسيط في مبادئ القانون الإداري المصري والمقارن, الكتاب الثاني, الطبعة الرابعة,  مطبعة جامعة طنطا, بدون سنة نشر, ص 268 . صلاح الدين فوزي, المبسوط في القانون الإداري, دار النهضة العربية, القاهرة, 1998, ص 828
14- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 187/2011 جلسة 30/5/2012 غير منشور .
15- نواف كنعان, القضاء الإداري, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2009, ص 185. أنور أحمد رسلن, وسيط القضاء الإداري, دار النهضة العربية, القاهرة, 1999, ص 430
16-  محمود عاطف البنا, الوسيط في القضاء الإداري, الطبعة الثانية, بدون دار نشر, 1999, ص 266
17- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 61/2004 جلسة 21/6/2006 .
18-  محمد فؤاد عبد الباسط, الأعمال الإدارية القانونية, الكتاب الأول, القرار الإداري, دار النهضة العربية, القاهرة,
2012, ص 182 . محمد علي الخلايلة, القانون الإداري, مرجع  سابق, ص 179
19-  ماجد راغب الحلو, القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 279 . منصور إبراهيم العتوم, القضاء الإداري, د ا رسة مقارنة, الطبعة الأولى, دار وائل للنشر, عمان, 2013, ص 79 . نواف كنعان, القضاء الإداري, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2009, ص 186
20-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 195/2008 جلسة 28/9/2008 غير منشور .
21- أحمد محمد النوايسة, مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية, دراسة مقارنة, الطبعة الأولى, دار الحامد للنشر  والتوزيع, عمان, 2012 م, ص 139 . عبد الغني بسيوني عبد الله, القضاء الإداري, منشأة المعارف للنشر, الإسكندرية, 1996, ص 449 . هناك معياران لتمييز القرارات الإدارية عن سائر أعمال الدولة, أولهما شكلي يقوم على أساس النظر إلى الجهة التي أصدرت القرار, والشكل والإجراءات التي اتبعت في إصداره, دون النظر إلى موضوعه أو مضمونه, والثاني موضوعي يقوم على أساس النظر إلى مضمون القرار أو موضوعه بصرف النظر عن السلطة التي أصدرته أو الشكل والإجراءات التي روعيت في إصداره, انظر في ذلك : فتحي عبد النبي الوحيدي, محاضرات في القرارات الإدارية ألقيت على طلبة الدراسات العليا, ماجستير القانون العام, كلية الحقوق, جامعة الأزهر, غزة, 2012 م, غير منشورة. محمود محمد حافظ, القرار الإداري, دراسة مقارنة, دار النهضة العربية, القاهرة, 1993 م, ص 11.
22- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 34/2003 جلسة 7/10/2003 غير منشور .
23-  فهد عبد الكريم أبو العثم, القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 248  . عبد الغني بسيوني عبد الله, القضاء الإداري, منشأة المعارف للنشر, الإسكندرية, 1996, ص 449 . عدنان عمرو, القضاء الإداري, قضاء الإلغاء, الطبعة الثانية, منشأة المعارف للنشر, الإسكندرية, 2004, ص 47.
24- نواف كنعان, القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 190.
25- أنور أحمد رسلان, وسيط القضاء الإداري, دار النهضة العربية, القاهرة, 1999, ص 421 . عبد الناصر أبو سمهدانة, الخصومة الإدارية ومستقبل القضاء الإداري في فلسطين, مرجع سابق, ص 169.
26- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 29/1958 جلسة 12/3/1959 مجموعة مختارة من قرارات محكمة العدل العليا, الجزء العاشر ص 25 وكذلك قرارها بغزة 28/1955 جلسة 31/5/1956 الجزء السابع ص91.
27- عدنان عمرو, مبادئ القانون الإداري, مرجع سابق, ص 59
28- أنور أحمد رسلان, وسيط القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 434 . محمد عبد الحميد أبو زيد, المطول في القانون الإداري, مرجع سابق,  ص 219
29- نصت المادة (33/2) من قانون تشكيل المحاكم النظامية الفلسطيني رقم (5) لسنة 2001 م على أن : "تختص محكمة العدل العليا بالنظر فيما يلي : ... الطلبات التي يقدمها ذو الشأن بإلغاء اللوائح أو الأنظمة أو القرارات الإدارية النهائية الماسة بالأشخاص أو الأموال الصادرة عن أشخاص القانون العام بما في ذلك النقابات المهنية".
30-  سليمان محمد الطماوي, القضاء الإداري, الكتاب الأول, قضاء الإلغاء, دار الفكر العربي, القاهرة, 1996, ص 405.
31-  أنور أحمد رسلان, وسيط القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 437 . طارق فتح الله خضر, دعوى الإلغاء, دار النهضة العربية, القاهرة, 1997, ص 30. 
32- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 5/2012 جلسة 7/4/2012 غير منشور . وقرارها برام الله رقم 233/2008 جلسة 31/1/2011 غير منشور .
33-  منصور إبراهيم العتوم, القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 52 . نواف كنعان, القضاء الإداري, مرجع سابق, ص 195
34- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 634 /2010 جلسة 8/6/2011 غير منشور .
35-  عبد الناصر أبو سمهدانة, الخصومة الإدارية ومستقبل القضاء الإداري في فلسطين, مرجع سابق, ص 183
36-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 54/2012 جلسة 24/5/2012 غير منشور .
37-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 23/2006 جلسة 5/3/2007 غير منشور .
38- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 134/2009 جلسة 3/10/2011 غير منشور وقرارها برام الله 170/2009 جلسة 16/6/2010 غير منشور .