ان علاقة الموظف العام بالادارة لا تنقطع بمجرد تقديم طلب الاستقالة بل تبقى قائمة ، حيث ان القانون اعطى سلطة تقديرية للادارة في قبول او رفض الاستقالة ، وذلك بناء على مقتضيات الصالح العام .(1)  وعلى هذا الاساس فان هناك احتمالين بعد تقديم طلب الاستقالة من الموظف ، فالاحتمال الاول للادارة ان توافق على طلب الموظف بالاستقالة ويكون هذا بموجب قرار اداري تصدره الادارة لتبلغ به الموظف عن قبولها الاستقالة ، واما انها تلتزم جانب الصمت الى ان تنتهي المدة المقررة للبت في طلب الاستقالة وهي مدة الثلاثين يوما حسب القانون العراقي وعندها يتولد قرار اداري ضمني بقبول تلك الاستقالة . اما الاحتمال الثاني فقد ترفض الادارة طلب الموظف بالاستقالة ويكون رفضها صراحة وتبلغ به الموظف تحريريا ً.(2)

وسوف نقوم ببيان ذلك ووفقاً لما ياتي :-

اولاً :- قبول الاستقالة

من المسلم به ان علاقة الموظف بالادارة اصبحت علاقة تنظيمية تحكمها القوانين والانظمة او اللوائح ، ويترتب على ذلك ان الموظف لا يستطيع ان يتحلل من وظيفته عقب تقديم استقالته ، لانه لو ابيح للموظف ان ينهي خدمته بمجرد تقديم استقالته دون انتظار قبولها لنتج عن ذلك اخلال بمبدأ سير المرافق العامة باستمرار وانتظام ، لذلك لابد من قبول الاستقالة من جهة الادارة لكي ينتج اثرها .(3)وقد ارسى مجلس الدولة الفرنسي هذا المبدأ قبل النص عليه في التشريع وذلك في حكمه الصادر عام 1932 في قضية السيدة (( جان )) عندما انتحر زوجها الموظف بعد تقديم استقالته قاصدا حرمانها من راتبه التقاعدي وعندما نظر المجلس في هذه القضية قضى باستحقاق الزوجة لحصتها من الراتب التقاعدي ، ذلك لان الموظف توفّي قبل ان تنقطع علاقته بالادارة .(4) ويرجع الاساس القانوني لقاعدة قبول الاستقالة الى مبدأ دوام سير المرافق العامة ، لان الموظف يمثل العنصر العضوي للمرفق العام الذي لايمكن ان يعمل من دونه ما لم يضمن وجود العدد الكافي من الموظفين ، فانه يتعذر على المرفق العام الاستمرار في ممارسة نشاطه بانتظام لاشباع الحاجات العامة للجمهور ، وبالتالي فان اعطاء الحق للموظف بترك الخدمة بمجرد تقديم الاستقالة من شأنه ان يؤدي الى تعطيل سير المرفق العام او توقفه عن اداء خدماته .(5) واذا ما صدر قرار بقبول الاستقالة ، فانه لا يسري على الموظف بأثر رجعي وانما من تاريخ صدور القرار الاداري بالقبول ، لذلك فان الموظف المستقيل يستحق الراتب الى اليوم الذي يصدر فيه قرار بقبول استقالته ، واذا ما تم قبول الاستقالة فان هذا القبول يكون نهائياً ولا يجوز للادارة ان تلغي قرارها هذا الا وفقا للقواعد المقررة بشأن الغاء او سحب القرار الاداري ، اما اذا ارادت الادارة اعادة الموظف الى وظيفته السابقة او غيرها فان هذه الاعادة لا تكون بالغاء قرار قبول الاستقالة وانما وفق اجراءات اعادة التعيين أي انه يكون بمثابة تعيين جديد (6) ويجب ان تتوفر فيه شروط التعيين وهذا ما بينه القضاء الاداري العراقي في حكم له بقوله :-

(( .... وحيث ان شروط اعادة التعيين هي الشروط الواجب توافرها في التعيين لاول مرة ، وان اعادة الموظف الى الخدمة هي مسألة جوازية منوط تقديرها بدائرته المختصة في ضوء الحاجة وتوفر الشاغر وتحقق المصلحة العامة وفقاً لما يرسمه القانون ، ......)(7) وقبول الادارة للاستقالة يتخذ بدوره شكلين ، فأما ان يكون صريحاً او ضمنياً ، ويكون القبول صريحاً حينما تعلن الادارة موافقتها على طلب الاستقالة المقدم من الموظف العام ضمن المدة القانونية والتي تكون مدتها ثلاثين يوما في القانون العراقي حسب ما حددها المشرع (8) وتكون مدة مماثلة ايضاً في مصر وهي مدة ثلاثين يوم (9) في فرنسا حددها المشرع باربعة اشهر .(10) الا انه في بعض الاحيان قد تسكت الادارة ولا ترد على طلب الاستقالة ففي هذه الحالة يجعل المشرع من سكوت الادارة قرينة قانونية على قبولها لطلب الاستقالة ، ويعد سكوتها هنا بمثابة قرار اداري ضمني بالقبول او الرفض اذا انقضت المدة المقررة لذلك . وقد اخذ المشرع العراقي بالقبول الضمني للاستقالة ، حيث انه جعل من سكوت الادارة مدة ثلاثين يوما وهي المدة المحددة لها للبت في طلب الاستقالة قرينة على قبولها للاستقالة بصورة ضمنية .(11 ) كذلك فان قبول الاستقالة قد يكون ضمنياً في مصر حيث قرر المشرع المصري من ان فوات المدة المحددة وهي مدة ثلاثين يوما دون ان تبت الادارة في طلب الاستقالة فان سكوتها هذا يعد قرار اداري ضمني بقبول الاستقالة .(12) اما المشرع الفرنسي فلم يتعرض في قانون الموظفين الى هذه الحالة ، وانما اوجب على الادارة ان تصدر قرارها في طلب الاستقالة خلال اربعة اشهر من تاريخ تقديم الطلب اليها ولم يشر الى وضع الموظف بانتهاء هذه المدة ، ويرى بعض الفقه المصري ان سكوت الادارة طوال هذه المدة يعد بمثابة قرار ضمني بالرفض ، خاصة وان المادة ( 51 ) من قانون 31 تموز لعام 1945 المنظم لمجلس الدولة ، قررت بشأن سكوت الادارة مدة اربعة اشهر من تاريخ تقديم الطلب اليها من ذي الشأن يعد قراراً ضمنياً بالرفض ، بالاضافة الى  ان المشرع الفرنسي تطلب في المادة ( 32) من قانون الموظفين ضرورة صدور قرار صريح من الادارة بقبول الاستقالة حتى تنتج آثارها في انهاء خدمة الموظف .(13) ونلاحظ ان المشرع الاردني سار على عكس ما سار عليه المشرع العراقي والمصري فانه لم ياخذ بالقبول الضمني للاستقالة ، بل جعل قبول الاستقالة صريحاً دوماً ، وجعل من مضي مدة معينة من تاريخ تقديم طلب الاستقالة قرارا ضمنيا بالرفض لها ، فنص في المادة ( 159 ) في الفقرة ( أ) من نظام الخدمة المدنية رقم ( 55 ) لسنة 2002على انه اذا لم يصدر القرار بقبول الاستقالة خلال ثلاثين يوما من تاريخ تقديمها فتعد مرفوضة .

ثانياً:- رفض الاستقالة

في البدء لابد ان نشير الى ان طلب الاستقالة اذا استوفى شروطه كاملة التي يتطلبها القانون وخلى من العيوب التي تصيب ارادة مقدمه ، فلا يحق للادارة رفض قبول الاستقالة اذا لم يوجد مبرر جدي لذلك ، ويتمثل هذا المبرر بحالة الضرورة وقيام ظروف استثنائية ، ويعود السبب في ذلك الى كون الاستقالة حق من حقوق الموظف لان الموظف لا يلزم بالبقاء في وظيفة لا يرغب بها .(14)  وللإدارة سلطة تقديرية في هذا المجال فهي اما أن ترفض الطلب اذا رأت ان مصلحة المرفق العام وضرورة سيره بانتظام واطراد يتطلب ذلك ، او انها تقضي بتأجيل قبول الاستقالة ، وسبب التأجيل هذا يعود الى انه قد يحدث بسبب استقالة الموظفين نقص في الكادر الوظيفي مما يؤدي الى تعطيل وعرقلة سير المرفق العام ودوامه مما يدفع بالادارة الى تأجيل طلب الاستقالة الى حين ان تُهيء من يحل محل الموظف المستقيل او قد يكون سبب قرار الادارة بتأجيل طلب الاستقالة راجعاً الى كون الموظف الذي قدم طلب الاستقالة قد اتخذت ضده اجراءات تأديبية فقام بتقديم طلب استقالته لكي يتهرب من العقوبة فيحق للادارة ان تؤجل النظر في طلبه هذا الى حين الفصل في المخالفة التي ارتكبها .(15) ولم يشر المشرع العراقي صراحة الى سلطة الادارة في رفض طلب الاستقالة الا ان جانباً من الفقه يرى ان للادارة مثل هذا الحق في حالة الضرورة المتعلقة بمصلحة سير المرفق العام بانتظام واطراد ويكون قرارها خاضع لرقابة القضاء الاداري .(16) اما القضاء الاداري فانه ومن خلال العديد من احكامه كان قد منح للادارة مثل هذا الحق ، فقد ذهب مجلس شورى الدولة الى ذلك في قرار له بقوله :-

(( ان قبول استقالة الموظف من عدمه مسألة جوازية يخضع تقديرها لرئيس الدائرة ))(17)

اما في مصر فان المشرع المصري منح الادارة سلطة في تأجيل البت في طلب الاستقالة لمدة اسبوعين(18) دون ان يعطيها سلطة في رفضها وهذه السلطة منحها المشرع المصري لاسباب تتعلق بمصلحة العمل وهي سلطة تقديرية خاضة لرقابة القضاء ، اما بالنسبة الى الفقه فقد اختلف تجاه سلطة الادارة في رفض طلب الاستقالة ، فذهب اتجاه فقهي الى ان الادارة اذاما تقدم اليها الموظف طالبا استقالته فانها ملزمة بالموافقة عليه وهي لا تملك سلطة رفض طلبه هذا ، ويذهب رأي آخر الى ان الادارة تملك رفض الاستقالة في حالة الضرورة وقيام ظروف تبرر ذلك .(19) وفي فرنسا فقد اعطى المشرع الفرنسي للادارة سلطة تقديرية في قبول الاستقالة او رفضها او ارجاء البت فيها خلال مدة اربعة اشهر من تاريخ تقديم طلب الاستقالة او ارجاء البت فيها وهذا ما ذهب اليه مجلس الدولة الفرنسي في حكم له جاء فيه :-

(( ان الموظف المستقيل لا يمكنه التخلص من الملاحقات التأديبية وهذا ما يسمح للادارة ان ترفض الاستقالة لتتمكن من الملاحقة التأديبية ))(20) ويكون قرار الادارة تجاه طلب الاستقالة خاضعا لرقابة القضاء الاداري والذي بدوره يبحث فيما اذا كانت الادارة قد انحرفت ام لا في استعمال سلطلتها التقديرية وهذا الانحراف يقع  عبء اثباته على الموظف الطاعن بقرار الادارة .(21) وقد اكد هذا المبدأ مجلس الدولة الفرنسي والذي تضمن ان يكون سبب رفض الاستقالة من قبل الادارة هو الصالح العام ومصلحة المرفق العام وهذا ما جاء في حكم له :-

(( ان المستقيل لا يبقى تحت رحمة السلطة التي لها حق التعيين ، واذا كانت هذه تتمتع بسلطة استنسابية ولكنه لا يمكنها رفض الاستقالة الا في مصلحة المرفق ))(22) وفي النهاية لا بد ان نشير الى ان استعمال الادارة لسلطتها التقديرية في هذا المجال سواء بقبول الاستقالة ام برفضها يخضع لرقابة القضاء الاداري ، فلا يحق لها التعسف في استعمال حقها (( السلطة التقديرية ليست مطلقة وانما تخضع لرقابة القضاء لفحص قراراتها والتأكد من خلوها من التعسف في استعمال هذه السلطة ))(23 ) وسبب ذلك يعود الى ان هذه السلطة منحت لها للمحافظة على سير المرافق العامة ، وعلى هذا الاساس يقوم القاضي الاداري بمراقبة الدوافع التي تبنى عليها جهة الادارة قرارها بالقبول او الرفض آخذ في الحسبان التوفيق بين حق الموظف في ممارسة حرية العمل بترك الوظيفة ومقتضى الصالح العام بدوام سير المرفق بانتظام واطراد .(24) ولا نؤيد فكرة رفض الادارة لطلب استقالة الموظف للاسباب الاتية وهي :-

1 – اذا كان سبب رفض الادارة للاستقالة معللاً لمصلحة المرفق العام في الاستمرار فان ذلك غير صحيح ، لانه في المقابل تملك الادارة سلطات متعددة ومنها سلطة التعيين والنقل والندب وعن طريق هذه السلطات تستطيع ان تسد النقص الحاصل في الكادر الوظيفي وبذلك تملئ الفراغات في الوظيفة العامة ، وعلى هذا الاساس لا تبقى لها حجة في رفض استقالة الموظف بسبب الفراغ الذي يتركه الموظف باستقالته .

2 – ان المدة التي حددها المشرع للادارة في الاجابة عن طلب الاستقالة وكذلك حقها في ارجاء الاستقالة تكون كافية بالنسبة الى الادارة لتتخذ الاجراءات المناسبة والتي من خلالها تحافظ على الموازنة بين دوام سير المرافق العامة بانتظام واطراد وبين حرية الموظف العام في ترك العمل الوظيفي .

3 – ان رفض الاستقالة من قبل الادارة يتعارض مع رغبة الموظف في الاستمرار باداء العمل الوظيفي ، مما يتولد لديه الكره تجاه العمل الوظيفي ، والذي بدوره ينعكس على الانتاج ، وبالتالي يكون تأثيره سلبياً على الخدمات المقدمة من قِبل المرفق العام أكثر من تأثير الاستقالة عليه .

4 – ولا ننسى ان يفوتنا أمر هام الا وهو ان للموظف منفذ آخر للتخلص من الوظيفة العامة وهو الاستقالة الحكمية ، فما على الموظف سوى التغيب لمدة من الزمن والتي حددها القانون وبانقضائها يصبح الموظف مستقيلاً بحكم القانون ، وبالتالي تكون الاستقالة الضمنية أخطر على المرفق العام من الاستقالة الصريحة ، لانه في الحالة الاولى لا تعلم الادارة سبب غياب الموظف ، وهل سيعود للعمل ام لا ، مما يجعل الادارة غير مهيأة للاتخاذ الاجراءات اللازمة للحفاظ على دوام المرفق العام وملء الفراغ الشاغر الذي يحدثه غياب الموظف عن الوظيفة العامة اما الاستقالة الصريحة فيكون هدف الموظف واضح وصريح وهو ترك العمل الوظيفي نهائياً ، مما يجعل الادارة على علم يقيني بذلك مسبقاً.

_______________

1 – ينظر في ذلك فارس حامد عبد الكريم : اسباب الطعن بالقرار الاداري ( دعوى الغاء القرار الاداري ) منشور على الموقع الالكتروني   www . annabaa . org   

2 – ينظر في ذلك الدكتور غازي فيصل مهدي : تعليقات ومقالات في نطاق القانون العام ، الطبعة الاولى ، جامعة النهرين ، 2004 ، ص 101 .

3 – ينظر في ذلك الدكتور عثمان خليل عثمان : القانون الاداري ، مطبعة الاهالي ، بغداد ، 1940 ، ص 112.

4 – ينظر في ذلك الدكتور محمد عبد الحميد ابو زيد : دوام سير المرافق العامة ( دراسة مقارنة ) ، الطبعة الثانية ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1998. ص105 .

5 – ينظر في ذلك الدكتور احمد عبد القادر الجمال :القانون الإداري المصري والمقارن ، الجزء الأول ، الطبعة الأولى ، مكتبة النهضة المصرية ، القاهرة ، 1955،ص 194 .

6 – ينظر في ذلك الدكتور شاب توما منصور :  القانون الإداري ، الطبعة الأولى ، الكتاب الثاني ، مطبعة دار العراق للطبع والنشر ، بغداد ، 1980، ص384 .

7 – ينظر في ذلك حكم الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية المرقم ( 236 / انضباط / تمييز / 2005 ) الصادر في ( 5 / 12 / 2005 ) ، )– صباح صادق جعفر الانباري : مجلس شورى الدولة ، الطبعة الاولى ، بغداد ، 2008 ، ص 292 .

8 – ينظر في ذلك الفقرة ( ثانياً) من المادة ( 35 ) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل .

9 – ينظر في ذلك المادة ( 98 ) من قانون العاملين المدنيين في الدولة رقم (47 ) لسنة 1978.

10 – ينظر في ذلك المادة ( 34 ) من المرسوم الفرنسي الصادر في 1959 .

11 – ينظر في ذلك الفقرة ( ثانياً) من المادة ( 35 ) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل .

12 – ينظر في ذلك المادة ( 98 ) من قانون العاملين المدنيين في الدولة رقم (47 ) لسنة 1978.

13 – ينظر في ذلك الدكتور محمد عبد الحميد ابو زيد : منافع المرافق العامة وحتمية استدامتها ، مصدر سابق ، ص403 .

14 – ينظر في ذلك الدكتور السيد عبد الحميد محمد العربي :  ممارسة الموظف  للحريات العامة في القانون الإداري والقانون الدولي ( دراسة مقارنة ) ،من دون مطبعة ، من دون دار نشر ، 2003، ص423 .

15 – ينظر في ذلك الدكتور مبادى القانون الاداري الكويتي ، دار النهضة العربية ، للطباعة والنشر ، بيروت ، 1969، ص 343.

16 – ينظر في ذلك الدكتور شاب توما منصور : القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص 384 .

17 – ينظر في ذلك حكم مجلس شورى الدولة المرقم ( 51 / 1996 ) في 7 / 4 / 1996 ، اشار له مجيد مجهول درويش حسن : ضمانات مبدأ دوام سير المرافق العامة ( دراسة مقارنة ) ، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بابل ، 2004 ، ص 47 .

18 – ينظر في ذلك المادة ( 97 ) من قانون العاملين المدنيين في الدولة رقم (47 ) لسنة 1978.

19 – ينظر في ذلك الدكتور ماجد راغب الحلو : القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الإسكندرية ، 1987، ص 376 .

20 – ينظر في ذلك حكمه الصادر في 27 / آذار / 1936 ، موريس نخلة : ، ص 1009 .

21 – ينظر في ذلك الدكتور محمد عبد الحميد ابو زيد : منافع المرافق العامة وحتمية استدامتها ، مصدر سابق ، ص406 - 407 .

22 – ينظر في ذلك حكمه الصادر في 27 / تشرين الثاني / 1959 ، موريس نخلة : الوسيط في شرح قانون الموظفين ، الجزء الثاني ، مصدر سابق ، ص 1009 .

23 – ينظر في ذلك حكم الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية المرقم ( 24 / انضباط / تمييز / 2006 ) الصادر في ( 6 / 2 / 2006 ) ، صباح صادق جعفر الانباري : مجلس شورى الدولة ، مصدر سابق ، ص 318 .

24 – ينظر في ذلك الدكتور السيد عبد الحميد محمد العربي : ممارسة الموظف للحريات العامة في القانون الاداري والقانون الدولي ، مصدر سابق ، ص 424.