وتسمى بالقيود التشريعية ويراد بها قيام المشّرع بمنع القضاء من قبول الطعن في بعض القرارات الإدارية إما بصورة مباشرة بالنص صراحة على عدم جواز سماع دعوى الإلغاء بشأن تلك القرارات أو بصورة غير مباشرة بالنص على أن تلك القرارات الإدارية نهائية أو غير قابلة للطعن ، أو بإحالة البت في صحة تلك القرارات إلى جهات غير قضائية وتعد التشريعات المانعة من اخطر الوسائل على حق الأفراد في التقاضي (1) .
والحقيقة أن ظاهرة التشريعات المانعة إنما هي نتيجة للصراع بين السلطتين التنفيذية والقضائية وهي موجودة في معظم الدول وبغض النظر عن طبيعة نظامها إلا أن هذه الظاهرة تكون محدودة في الدول التي تطبق نظام الفصل بين السلطات بخلاف الدول التي لا تطبق هذا النظام ، حيث أن الأنظمة التي تقوم على تركيز السلطة لا تجد السلطة التنفيذية أمامها أي عائق في تضمين التشريعات التي تصدرها نصوصاً تمنع القضاء عن مراقبة القرارات التي تصدر تنفيذاً لها ، وهكذا فأن دراسة ظاهرة التشريعات المانعة يختلف مداه من دولة إلى أخرى ، بحسب نظامها القانوني وظروفها السياسية والاقتصادية والاجتماعية (2) . ولدراسة هذه الظاهرة أهمية خاصة في العراق نظراً لتفشيها بشكل واسع من جهة ولتنوع أساليب المشرع بهذا الصدد ، ولذلك سنقوم بدراسة التشريعات المانعة في كل من فرنسا ومصر والعراق بشكل مستقل وعلى النحو الآتي .
الفرع الأول
التشريعات المانعة في فرنسا
شكلت التشريعات التي تمنع الأفراد من الطعن بالإلغاء أهم الاختبارات التي واجهها مجلس الدولة الفرنسي حيث أن قضاء مجلس الدولة استقر على عدم جواز التعرض لدستورية أي قانون ما ، لذلك كان على المجلس إيجاد حل لمواجهة التشريعات التي تمنع الطعن بالإلغاء أمامه ، وهنا قام مجلس الدولة بنقل المشكلة من مجالها التقليدي وهو تحديد دستورية أو عدم دستورية هذه التشريعات إلى مجال أخر إذ اعتبر أن دعوى الإلغاء لا ترتبط بقانون من القوانين وإنما مجرد أداة لتحقيق المشروعية وفقاً لمبادئ القانون العام ومن ثم انتهى إلى إهدار النصوص التشريعية التي تمنع من الطعن بالإلغاء على أساس انه غير معني بها (3) . وهكذا استقرت أحكام مجلس الدولة بهذا الصدد ومنها حكمه بشأن القانون الصادر في 23 أيار سنة 1943 والذي كان ينص على أن (منح الامتياز لا يمكن أن يكون محلاً لأي طعن إداري أو قضائي من جانب المالك الأصلي ) إلا أن المجلس حكم بما يأتي ( أن الطعن بالإلغاء إنما يفتح حتى بغير نص ضد كل قرار إداري ليضمن طبقاً للمبادئ العامة للقانون احترام مبدأ المشروعية)(4) .
ويرى بعض الفقهاء أن مجلس الدولة الفرنسي عندما اتخذ موقفه هذا فأنه وازن بين تطبيق النص التشريعي وبين وظيفته الأساسية وهي حماية حقوق الأفراد وحرياتهم لا سيما حقهم في التقاضي الذي يعد في مقدمة هذه الحقوق لأنه الضامن لها ولسائر الحريات الأخرى التي نص عليها الدستور (5) . ومما لا شك فيه أن مجلس الدولة قد حمل النصوص اكثر مما تحتمل ، ولكن هذا المسلك الجريء من جانبه يبرر ه انه وازن بين وظيفته الأساسية وهي حماية حقوق الأفراد وحرياتهم وبين تطبيق النص ففضل الأولى ما دام لا يترتب عليها أي مساس بالصالح العام وهكذا يمكننا القول أن مجلس الدولة الفرنسي وبقضائه المستنير هذا قد قضى على ظاهرة خطيرة حاولت السلطة التشريعية من خلالها إخراج قرارات إدارية معينة من نطاق دعوى الإلغاء متذرعة بذرائع عديدة .
وكم يحتاج القضاء الإداري عندنا إلى تبني مواقف مماثلة لموقف مجلس الدولة الفرنسي بصدد التشريعات التي تستبعد رقابته على بعض القرارات الإدارية وهي كثيرة جداً ، وذلك بإهدار أي نص يمنعه من ممارسة وظيفته القضائية في مراقبة كافة القرارات التي تصدرها الإدارة .
الفرع الثاني
التشريعات المانعة في مصر
لقد مرت مشكلة التشريعات المانعة في مصر بمراحل متعاقبة فهي بدأت قبل إنشاء القضاء الإداري في مصر وتقلصت بعد إنشائه ثم انتهت بعد ذلك وأصبحت ذكرى من ذكريات الماضي وذلك بعد أن قام المشرع الدستوري بالقضاء على هذه الظاهرة بموجب دستور 1971 وسنستعرض بشكل موجز المراحل التي مرت بها التشريعات المانعة من الطعن بالإلغاء في مصر وعلى النحو الآتي :
أولا- التشريعات المانعة في المرحلة السابقة على إنشاء القضاء الإداري :
اتسمت هذه المرحلة بأن كافة القرارات الإدارية تتمتع بحصانة ضد رقابة الإلغاء ووقف التنفيذ وذلك استناداً للمادة (18) من قانون نظام القضاء الموجد رقم 147 لسنة 1949 والمقابلة للمادة (15) من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية الصادرة في 14 يونيو سنة 1873 والتي كانت تمنع المحاكم العادية من تأويل أو وقف القرارات الإدارية وتقصر اختصاص المحاكم على قضاء التعويض ، وبالرغم من هذا المنع الصريح فقد حاول جانب من القضاء العادي تقرير اختصاصه بإلغاء القرارات الإدارية غير المشروعة ، وقد برر القضاء تلك المحاولات بأن القرارات الإدارية إذا ما لحقها عيب من عيوب عدم المشروعية فأنها تفقد صفتها الإدارية فتزول عنها حصانة عدم إمكان إلغائها أو وقف تنفيذها ، ولكن في الحقيقة أن هذا التبرير يجافي المنطق القانوني السليم وهو يخلط بين عدم مشروعية القرار وانعدامه ، ولذلك فأن جانباً كبيراً من القضاء هجر هذا الموقف فيما بعد (6) .
ثانياً- التشريعات المانعة في مرحلة إنشاء القضاء الإداري :
حيث بدأت هذه المرحلة بصدور القانون رقم 112 لسنة 1946 وبموجب هذا القانون اصبح القضاء الإداري الوليد يملك سلطة إلغاء القرارات الإدارية غير المشروعة بالرغم من أن هذا الحق جاء ناقصاً وذلك فيما يتعلق بطعون الموظفين حيث حدد المشرع القرارات الإدارية التي يمكن للموظف طلب إلغائها فامتنع ضمناً طلب إلغاء ما عداها .
وقد كان لتقرير سلطة الإلغاء للقضاء الإداري المصري أن شعرت الإدارة بنوع من المضايقات التي لم تعتدها في السابق ولقد ترتب عليها بالإضافة إلى التطورات السياسية التي مرت بها مصر بعد ثورة 23يوليو – تموز قيام المشرع المصري باللجوء إلى إصدار تشريعات تمنع القضاء الإداري من مراقبة قرارات إدارية معينة سواء بصورة جزئية أو كلية وقد حفلت هذه المرحلة بالعشرات من القوانين التي تقرر هذا المنع .
أما بالنسبة لموقف القضاء الإداري من هذه التشريعات فلم يكن واحداً فبينما فرقت محكمة القضاء الإداري بين التشريعات التي تضفي حصانة مطلقة على القرارات الإدارية أي لا يجوز الطعن فيها لا بالإلغاء ولا بالتعويض فقررت عدم دستورية هذه التشريعات وبين التشريعات التي تقتصر على تحصين القرارات الإدارية ضد الطعن بالإلغاء فقررت دستورية هذا النوع من التشريعات نجد أن المحكمة الإدارية العليا وبعد أن كانت قد تبنت بعد إنشائها موقفاً مماثلاً لمحكمة القضاء الإداري فإننا نجدها عادة وعدلت عن موقفها هذا حيث ذهبت إلى تقرير دستورية التشريعات المانعة دون تفريق بين تلك التي تمنع الطعن بالإلغاء وبين التشريعات التي تمنع الطعن والتعويض معاً (7) .
أما في الوقت الحاضر فأن مشكلة التشريعات المانعة في مصر قد أصبحت في ذمة التاريخ وذلك بصدور الدستور المصري لسنة 1971 حيث منعت المادة 68 منه تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء وهكذا فأنه كان لإرادة المشرع الدستوري دوراً حاسماً في وأد ظاهرة التشريعات المانعة من الطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية .
الفرع الثالث
التشريعات المانعة في العراق
تعد التشريعات المانعة من اكثر القيود التي حدت من سلطات القضاء الإداري في العراق وذلك لكثرة هذه التشريعات وتنوع الأساليب التي لجأ إليها المشّرع لمنع القضاء الإداري من مراقبة عدد كبير من القرارات الإدارية ، حيث ورد قسم من هذه القيود في تشريعات سابقة ولاحقة لإنشاء القضاء الإداري ،كما أن القانون الذي انشأ القضاء الإداري رقم 106 لسنة 1989 تضمن هو الآخر عدد من القيود التي تمنع القضاء الإداري من مراقبة بعض القرارات الإدارية ، وسوف نقوم أولا بدراسات التشريعات المانعة في مرحلة القضاء الموحد وموقف القضاء منها ، ثم نستعرض بعد ذلك القيود التشريعية التي أوردها المشرع على سلطة القضاء الإداري بموجب القانون رقم 106 لسنة 1989 .
أولا- التشريعات المانعة في مرحلة القضاء الموحد :
إن القضاء العادي كان يتمتع في هذه المرحلة بالولاية العامة على جميع أنواع الدعاوى بما فيها الدعاوى الإدارية والتي تعني دعاوى إلغاء القرارات الإدارية المخالفة للقانون إلا ما استثني منها بنص خاص (8) .
وقد دأب المشرع على إصدار الكثير من القوانين التي تمنع الطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية التي تصدر تنفيذاً لها وكان يسلك في سبيل تقرير هذا المنع أساليب متنوعة يمكن تحديدها بما يأتي :
1- تشريعات تمنع الطعن بالقرارات الإدارية التي تصدر تنفيذاً لها (9) ، إما بصورة صريحة أو بصورة ضمنية عن طريق النص على أن القرارات الإدارية التي تصدر تنفيذاً لتلك القوانين هي نهائية أو قطعية أو غير قابلة للطعن (10) . وفي هذه الحالة لا يكون أمام الأفراد سواء اللجوء إلى طريق التظلم الإداري فإذا رفض تظلمهم فأنه يكون قد اغلق أمامه أي طريق للطعن بتلك القرارات وواضح إن هذا الأسلوب يشكل انتهاكاً صريحاً لحق الأفراد في التقاضي.
2- تشريعات تمنع الطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية الصادرة تنفيذ لها وتنص في ذات الوقت على إنشاء لجان أو مجالس إدارية صرفة ، وفي هذه الحالة إما أن تكون قرارات هذه اللجان نهائية (11) أو ينص على جواز الطعن فيها أمام محكمة التمييز (12) . وقد ذهب البعض إلى أن التشريعات التي تنص على جواز الطعن بقرارات اللجان الإدارية أمام محكمة التمييز لا تشكل قيد على ولاية القضاء طالما أن قرارات هذه اللجان تكون قابلة للطعن أمام محكمة التمييز وبالتالي فأن أمر النزاع في النهاية سيؤول إلى القضاء الذي سيفصل فيه ولكن الدكتور عصام البرزنجي يذهب بحق إلى عدم صحة هذا الرأي ويعد أن هذه النصوص تشكل أيضا قيداً على ولاية القضاء الإداري حيث أنها تسلب درجة من درجات التقاضي أمام المحاكم وان الأمر لا يتعد كونه أخف وطأة من القيود السابقة والتي تؤدي إلى حسم النزاع بشكل معزول نهائياً عن ميدان القضاء(13).
3- تشريعات تمنع الطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية التي تصدر تنفيذاً لها مع النص على إنشاء مجالس أو لجان شبه قضائية أو ما تسمى عندنا باللجان أو المجالس ذات الاختصاص القضائي(14). ويذهب بعض الفقه العراقي إلى أن التشريعات التي تحيل النظر في صحة القرارات الإدارية التي تصدر تنفيذاً لها إلى لجان أو مجالس ذوات الاختصاص القضائي ليست مانعة من حق التقاضي ولكنها تشريعات منظمة لاختصاص القضاء وهي صلاحية يمنحها المشرع الدستوري للمشرع العادي فضلاً عن أن قرارات هذه اللجان لا يجوز المساس بها عن طريق الإلغاء أو السحب الإداري والحقيقة أننا لا نتفق مع هذا الرأي فيما انتهى إليه ، فنرى انه لا صحة لما ذهب إليه من أن إحالة الفصل ببعض تلك القرارات هي مجرد توزيع للاختصاص وان ذلك مما يدخل في صلاحية المشرع وإنما المقصود بعبارة توزيع أو ترتيب جهات القضاء وتعيين اختصاصها كما ذهب البعض – لا يعدو أن يكون توزيعاً للعمل بين مختلف المحاكم التي يتكون من مجموعها السلطة القضائية على أساس طبيعة المنازعة ، بحيث يكون مجموع ما يوزع عليها مساوياً لولاية القضاء الكاملة التي اعتبرها الدستور سلطة قائمة بذاتها . فالمشرع يجب أن يقتصر دوره على ترتيب أداة استعمال السلطة القضائية دون التعرض للسلطة ذاتها . وبالتالي فليس للشارع استناداً لاختصاصه في ترتيب – جهات وتعيين اختصاصها– أن يقتطع جزءاً من الوظيفة القضائية ويسنده إلى جهة غير قضائية تستقل بنظرها ، ذلك أن قيام جهة أخرى لا تتبع السلطة القضائية بالوظيفة القضائية هو اعتداء من الأولى على وظيفة الثانية اعتداءً من شأنه الانتقاص من ولاية القضاء التي يوجب الدستور أن تكون كاملة(15) .
أما بالنسبة لموقف القضاء العراقي من التشريعات المانعة فأن مراجعة أحكام هذا القضاء ممثلاً بمحكمة التميز تبين تأكيده على ولايته العامة التي قررتها النصوص القانونية المختلفة، وهو ينظر إلى هذا التشريعات على أنها من قبيل الاستثناء على الأصل ومن ثم يذهب إلى تفسير هذا الاستثناء تفسيراً ضيقاً يمنع التوسع فيه(16).
وقد ذهبت محكمة التمييز إلى التفريق بين حالتين، حالة منع القضاء من النظر في الطعن المتعلق بنصوص قانون معين وبين حالة عدم تطبيقه تطبيقاً صحيحاً ويكون للقضاء في هذه الحالة الأخيرة النظر في الطعن الموجه إلى التطبيق(17).
ثانياً- التشريعات المانعة في مرحلة إنشاء القضاء الإداري :
انتقل العراق من الدول ذات النظام القضائي الموحد إلى الدول ذات النظام القضائي المزدوج وذلك بصدود القانون رقم 106 لسنة 1989 وهو قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979. وبعد أن كانت الآمال معقودة بان يكون للقضاء الإداري المستحدث الولاية العامة على جميع المنازعات التي تكون الإدارة طرفاً فيها بوصفها سلطة عامة، فان القانون المذكور قد جاء مخيباً للآمال من هذه الناحية حيث جاءت اختصاصات القضاء الإداري محدودة وفقيرة، إذ تضمن القانون العديد من القيود التي تحد من سلطة القضاء الإداري في جانب اختصاصه وذلك بنصه على إخراج الكثير من القرارات الإدارية من نطاق اختصاص القضاء الإداري حيث لم يكتفِ بإخراجه لأعمال السيادة من نطاق القرارات الإدارية التي تدخل في اختصاص القضاء الإداري وإنما نص على استبعاد أنواع أخرى من القرارات وهي القرارات الصادرة تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية، كما نص على استبعاد الأوامر والقرارات التي حدد القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها(18) من نطاق اختصاص القضاء الإداري. وهكذا فان المشرع في القانون رقم 106 لسنة 1989 لم يكتفِ بالقيود التشريعية التي كان قد فرضها قبل إنشاء القضاء الإداري ووفقاً للتفصيل الذي بيناه سابقاً . وإنما أضاف قيوداً جديدة لم تكن موجودة، وهذا ما مثل خيبة أمل كبيرة للمعنيين بالقضاء الإداري. وسنبين فيما يلي القيود التشريعية التي جاء بها المشرع بموجب القانون رقم 106 لسنة 1989 .
1- القرارات الإدارية الصادرة تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية :
وقد نص على هذا القيد الفقرة (ب) من البند سابعاً من المادة السابعة من القانون. وقد اجمع الفقهاء على عدم دستورية هذا النص(19) . فإذا كان منع القضاء الإداري من مراقبة قرارات رئيس الجمهورية نفسها محل نقد شديد فكيف الحال مع التوجيهات التي تصدر تنفيذاً لهذه القرارات(20) ؟! .
وهكذا فان هذا النص قد وسع إلى درجة كبير من دائرة القرارات الإدارية الخارجة عن سلطة الرقابة للقضاء الإداري، خصوصاً وان الكثير من هذه القرارات لا تعدو كونها مجرد قرارات إدارية تنفيذية تصدر عن أجهزة إدارية قد تخطئ في تفسير التوجيه بما يجعل القرار مخالفاً لروحيته(21) .
أما بالنسبة لموقف القضاء الإداري من هذا القيد التشريعي فإننا نجد انه قد التزم به وحكم بالتالي بعدم قبول الدعاوى التي موضوعها قرارات إدارية صادرة تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية، لا بل انه في بعض قراراته كان قد توسع جداً في تطبيق هذا القيد وذلك باعتباره التوجيهات التي كانت تصدر عن ديوان الرئاسة الملغي بمثابة توجيهات صادرة عن رئيس الجمهورية مما يعني عدم خضوع كافة القرارات التي كانت تصدر عن ديوان الرئاسة لرقابة القضاء الإداري بالرغم من عدم إشارة المشرع إلى هذا الأمر. ومن أحكام القضاء الإداري بهذا الصدد ما جاء في قرار محكمة القضاء الإداري رقم 12/ قضاء إداري/ 1992 في 13/2/1992 (وان القرارات التي تصدر عن ديوان الرئاسة هي التي تتم بناءً على توجيهات السيد رئيس الجمهورية حسب الاختصاصات الممنوحة له بموجب القانون ، خاصة وان الأمر المشار إليه آنفا قد صدر مخاطباً جهة التنفيذ تحريرياً، عليه وحيث أن اختصاصات مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 106 لسنة 1989. كما أن هذه المحكمة لا تختص بالقرارات الإدارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية تطبيقاً لمنطوق المادة (7) خامساً / ب / وحيث أن القرار المطعون فيه قد صدر عن المدعي عليه تنفيذاً لأمر ديوان الرئاسة فتكون دعوى المدعيين واجبه الرد لعدم اختصاص هذه المحكمة في نظر القرار المطعون فيه لذا قرر بالاتفاق رد دعوى المدعيين)(22).
إلا أن مجلس شورى الدولة ذهب في بعض قراراته إلى عدم وجوب اعتبار كافة التوجيهات الصادرة عن ديوان الرئاسة بمثابة التوجيهات الصادرة من رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية حيث جاء في قراره الصادر في 24/8/1992 (… ولدى النظر في القرار المميز وجد انه غير صحيح لان محكمة القضاء الإداري قامت برد دعوى المدعي باعتبار أن فسخ العقد قد جرى بناءً على توجيهات ديوان الرئاسة بكتابه … وأنها غير مختصة بالنظر في الدعوى استناداً إلى المادة (7) ثانياً فقرة – خامساً- من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 106 لسنة 1989 وذلك قبل اطلاعها على الكتاب المذكور لمعرفة مضمونه والتثبت من أن القرار الإداري المطعون به صدر وفقاً لتوجيهات السيد رئيس الجمهورية وحسب صلاحياته الدستورية وعن مدى علاقة المميز … في ذلك العقد لذلك قرر نقض القرار المميز من هذه الجهة وإعادة الدعوى إلى محكمتها للسير فيها وفق ما تقدم)(23) .
وعلى كل حال فان القيد الوارد في الفقرة (ب) من البند خامساً من المادة السابعة من القانون رقم 106 لسنة 1989 قد فقد أهميته في الوقت الحاضر، حيث لا يجد له تطبيق عملي وذلك للتغيرات التي طرأت على منصب رئيس الجمهورية سواء من الناحية الشكلية أو الموضوعية والتي سبق بيانها.
2- القرار الإدارية التي رسم القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها:
لم يكتفِ المشرع بالقيود التشريعية الني كان قد أوردها على اختصاص القضاء قبل إنشاء القضاء الإداري وإنما أضاف إليها بموجب الفقرة جـ / البند خامساً / من المادة السابعة من القانون رقم 106 لسنة 1989 قيوداً جديدة، فنص على استبعاد كافة القرارات الإدارية التي رسم القانون طريقاً للتظلم فيها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها من نطاق سلطة محكمة القضاء الإداري في مراقبة القرارات الإدارية وهو بذلك قلص كثيراً من سلطات المحكمة خصوصاً إذا ما علمنا أن التشريع العراقي زاخر بالقيود التشريعية السابقة على إنشائها والتي سبق أن ذكرناها.
أما بالنسبة لموقف القضاء الإداري من التشريعات المانعة سواء الواردة في القانون رقم 106 لسنة 1989 أو التي موجودة في القوانين الأخرى ، فأننا نجد من خلال تتبع أحكام هذا القضاء التزامه بتطبيق ما جاءت به تلك التشريعات المانعة وهو بالتالي حكم بعدم قبول كافة الدعاوى التي موضوعها قرارات إدارية منع المشرع القضاء من قبول الطعن فيها بالإلغاء أمامه ، وهكذا فأن قضاء محكمة القضاء الإداري ومجلس شورى الدولة حافل بالأحكام القضائية المتعلقة بهذا الخصوص ومن أحكامها الحديثة بهذا الصدد ما جاء بحكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 22/9/2004 (لدى التدقيق والمداولة وجد أن ابن المدعي طالب في الصف الثالث في مدرسة بلاط الشهداء التابعة لتربية بغداد الكرخ / 2 وانه فصل من المدرسة للعام الدراسي 2003 / 2004 بموجب قرار المدرسة المرقم 12 في 28/2/2004 وذلك لتجاوز غياباته المدد المقررة البالغة (26) يوماً وان المدعي اعترض على القرار لدى تربية بغداد الكرخ /2 وزارة التربية دون نتيجة ولدفع وكيله المدعي عليه / إضافة لوظيفته انه بموجب القانون رقم (34) لسنة 1998 قانون وزارة التربية وبالمادة (38) منه منعت المحاكم من سماع الدعاوى التي تقام على وزارة التربية أو الدوائر التابعة لها في كل ما يتعلق بالقبول والانتقال أو الامتحانات أو العقوبات الإنضباطية التي تفرض على التلاميذ والطلاب بسبب الرسوب وكغيره ولكون الوزارة والدوائر كل حسب اختصاصه حق البت في الشكوى التي تنشأ من هذه الأمور عليه ومن كل ما تقدم يتضح أن المدعي سلك طريق الشكوى لدى المدعي عليه وان القانون رقم (34) لسنة 1998 قانون وزارة التربية وبالمادة (38) منه منع المحاكم من سماع الدعاوى التي تقام على وزارة التربية والدوائر التابعة لها أو المدارس أو المعاهد لذا قرر الحكم برد دعوى المدعي …)(24).
وبعد هذا الاستعراض لظاهرة التشريعات المانعة في العراق فأننا نجد تفشي هذه الظاهرة بشكل كبير جداً من خلال العدد الكبير من القرارات الإدارية التي لا تخضع لسلطة القضاء الإداري من جهة خروجها عن حدود اختصاصه ، والسؤال الذي يطرح هنا هو ما العوامل أو الأسباب التي أدت إلى اتساع هذه الظاهرة بهذا الشكل إلى الحد الذي دعى البعض إلى القول بأن هذه الإستثناءات الواردة على ولاية القضاء الإداري في المرحلة المنصرمة هي الأصل واصبح الاستثناء هو الولاية العامة للقضاء الإداري في الرقابة على القرارات الإدارية؟! .
في الحقيقة أن هناك عدة عوامل ساهمت في اتساع ظاهرة التشريعات المانعة من رقابة القضاء الإداري أو القيود التشريعية – كما يسميه البعض . و أول هذه الأسباب هو الطريقة التي كانت تمارس فيها السلطات في العراق في المرحلة السابقة وخصوصاً في العقود الثلاثة الأخيرة ، حيث لم يطبق العراق خلال هذه المرحلة نظام الفصل بين السلطات وإنما كانت تتركز السلطتين التشريعية والتنفيذية في هيئة واحدة هي مجلس قيادة الثورة الذي كان يقوم بممارسة اغلب الوظائف التشريعية . فلم يكن هناك سلطة تشريعية مستقلة عضوياً ووظيفياً عن السلطة التنفيذية وفقاً لما هو متعارف عليه لدى فقهاء القانون الدستوري والنظم السياسية . وهذا ما كان ييسر على السلطة التنفيذية استبعاد ما تشاء من القرارات الإدارية من رقابة القضاء الإداري ، خصوصاً أن عملية إعداد هذه القوانين كانت تقوم بها في الغالب لجان مشكلة في ديوان رئاسة الجمهورية ثم ترفعها لمجلس قيادة الثورة السابق لغرض سنها ومن ثم أصدرها ، يضاف إلى هذا ما كان يتمتع به رئيس الجمهورية من صلاحيات تشريعية واسعة في إصدار القرارات التي لها قوة القانون .
أما السبب الثاني في تفاقم هذه الظاهرة هو تبني القابضين على السلطة في المرحلة السابقة لأيديولوجية ذات طابع اشتراكي وكما هو معروف فان هذه الايديولوجية تقوم على تقوية يد السلطة التنفيذية على حساب باقي السلطات وبما يتطلبه ذلك من ضرورة عدم خضوع السلطة التنفيذية لرقابة القضاء من اجل تحقيق الأهداف التي يهدف إليها أصحاب هذه الأيديولوجية أما السبب الثالث فهو الظروف الاستثنائية التي مر بها العراق خلال الفترة الماضية وهي فترة ليست بالقصيرة والمتمثلة بخوضه لعدة حروب وتعرض البلاد لمخاطر كبيرة وهو ما دفع المشّرع إلى إصدار العديد من التشريعات لمواجهة تلك الظروف والمخاطر وتضمينها نصوص تمنع القضاء من التعرض لها لضمان تطبيقها بصورة مستقلة عن أي تدخل من أية سلطة كانت .
أما في الوقت الحاضر فأن العراق وبسبب تداعيات المرحلة السابقة المتمثلة بالاحتلال وانهيار نظام الحكم السابق فانه مر ويمر بمراحل انتقالية متعاقبة فبعد انتقال السلطة إلى الحكومة العراقية المؤقتة في 30/6/2004 عهد إلى مجلس الوزراء بممارسة السلطتين التنفيذية والتشريعية استناداً إلى ملحق قانون إدارة الدولة العراقية ،فلم توجد في هذه المرحلة سلطة تشريعية مستقلة وقد استمر هذا الحال إلى أن تم إجراء انتخابات تشريعية في العراق في 30/1/2005 لاختيار جمعية وطنية تتولى وضع الدستور الدائم للبلاد فضلاً عن مهمة سن القوانين العادية، والى حين سن الدستور الدائم وطرحه على الاستفتاء الشعبي فان هذه الجمعية الوطنية هي التي تتولى مهمة سن القوانين استناداً إلى قانون إدارة الدولة العراقية وبالتالي فأن هذه الجمعية مدعوة إلى القضاء على ظاهرة التشريعات المانعة عن طريق النص في الدستور الدائم على منع تحصين أي عمل تقوم به السلطة التنفيذية من رقابة القضاء كما أنها مدعوة إلى إلغاء كافة التشريعات التي تمنع القضاء من مراقبة القرارات الإدارية وهي كثيرة جداً .
3-وأخيراً لابد أن نذكر انه فيما يتعلق بمجلس الانضباط العام فأن المادة (11/رابعاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 قد تضمن العديد من القيود التشريعية التي تمنع المجلس من قبول الطعن في الكثير من العقوبات التي نص عليها القانون المذكور . فبموجب نصوص هذا القانون تكون عقوبة لفت النظر والإنذار وقطع الراتب التي يفرضها الوزير أو رئيس الدائرة أو الموظف المختص باتة(25). كما أن العقوبات التي يفرضها مجلس الوزراء على الموظف الذي يشغل وظيفة مدير عام فما فوق تكون باتة (26) كما أن القانون اعتبر العقوبات التي تفرض من مجلس الوزراء تكون باتة أيضا (27) . وهذا يعني أن القرارات التي تصدر بفرض هذه العقوبات جميعاً لا يقبل الطعن بها أمام مجلس الانضباط العام وتخرج بالتالي عن حدود سلطاته .
__________
1- محمود خلف حسين، الحماية القانونية للأفراد في مواجهة اعمال الادارة في العراق، دراسة مقارنة، رسالة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 1986 ، ص304 .
2- حسن محمد علي حسن البنان، تحصين بعض القرارات الادارية من رقابة القضاء، دراسة مقارنة، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون بجامعة الموصل، 2001، ص62 .
3- د. سليمان محمد الطماوي ، مشكلة استبعاد المشرع لبعض القرارات الإدارية من رقابة القضاء ، مجلة القضاء ، العدد 3-4 السنة 19، 1961 ، مطبعة العاني ، بغداد ، ص321 .
4- مصطفى أبو زيد فهمي ، القضاء الإداري ، مجلس الدولة ، الطبعة الثالثة ، القاهرة ، 1966 ، ص478.
5- نصر منلا حيدر ، مدى دستورية القوانين التي تحجب حق التقاضي، مقال منشور في مجلة (المحامون الدستوريون)، الاعداد (10، 11، 12) ، السنة 1976، ص238 نقلاً عن عبد الله رحمة الله البياتي ، حق التقاضي، دراسة دستورية مقارنة ، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1998. ، ص125 .
6- د. محسن خليل، قضاء الإلغاء، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1989، ص31 وما بعدها .
7- د. سليمان محمد الطماوي ، مشكلة استبعاد المشرع لبعض القرارات الإدارية من رقابة القضاء ، مجلة القضاء ، العدد 3-4 السنة 19، 1961 ، مطبعة العاني ، بغداد ، ص323 .
8- ويعد القانون الأساسي العراقي لسنة 1925 هو الأصل التاريخي لجميع التشريعات الصادرة في العراق والتي قررت الولاية العامة للقضاء حيث نصت المادة 73 منه التي سبق الإشارة إليها على تقرير هذه الولاية كما صدرت بعد ذلك العديد من التشريعات بهذا الخصوص ومنها المادة 28 من قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 والمادة (3) من قانون التنظيم القضائي رقم (160) لسنة 1979 .
9- ومن الأمثلة على هذه التشريعات منا نصت عليه المادة 96 من قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة 1981 من انه (تمنع المحاكم عن سماع الدعاوى الناشئة عن الأوامر الصادرة بموجب أحكام هذا القانون بخلاف المحلات الخاضعة للإجازة أو الرقابة الصحية أو بإتلاف المواد الغذائية وذلك لأسباب تتعلق بالصحة العامة ) وقانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم 40 لسنة 1988 الذي قضى في الفقرة الأولى من المادة 38 منه بعدم سماع المحكم للدعاوى التي تقام على الجامعة وهيئة المعاهد الفنية أو الكلية أو المعهد التابع لأي منهما في كل ما يتعلق بقضايا القبول والامتحانات والعقوبات الانضباطية والفصل ، ويكون للجامعة حق البت في الشكاوي التي تنشأ عن ذلك وما إلى ذلك من التشريعات المماثلة لها .
10- وقد ذهب بعض الفقه في هذه المرحلة إلى أن هذه النصوص أوردها المشرع بغية تنظيم سبل الطعن أو التظلم من القرارات الإدارية أمام الجهة الإدارية التي حددها القانون وبالتالي فالمشرع لم يقصد منع القضاء من قبول الطعن في تلك القرارات بعد استنفاذ طرق الطعن والتظلم الإداري ، إلا أن جانباً آخر من الفقه لم يسلم بوجهة النظر هذه وذهب أن قصد المشرع إنما ينصرف إلى طريق الطعن الإداري والقضائي سوية ، د. عصام عبد الوهاب البرزنجي ، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة وآفاق تطورها، مجلة العلوم القانونية التي تصدرها كلية القانون ، جامعة بغداد ، العدد الأول والثاني ، 1985، ص176 .
11- ومن هذه التشريعات على سبيل المثال ما نص عليه قانون ضريبة العقار رقم 162 لسنة 1959 بتشكيل لجان تقدير على أن يكون للمكلف وللسلطة المالية طالب إعادة النظر الذي أجرته لجان التدقيق ويكون قرار لجنة التدقيق قطعياً بشأن كافة المسائل المتعلقة بالاعتراض .
12- ومن الأمثلة التي ترد على مثل هذه التشريعات القوانين الخاصة بالنقابات والاتحادات المهنية حيث تتضمن التشريعات الخاصة بها في الغالب نصوص تحيل المنازعات الناشئة عنها إلى لجان إدارية مع جواز الطعن في قرارات هذه الأخيرة أمام محكمة التمييز ,
13- عصام عبد الوهاب البرزنجي ، الرقابة القضائية على اعمال الادارة وآفاق تطورها ، مجلة العلوم القانونية التي تصدرها كلية القانون ، جامعة بغداد ، العدد الاول والثاني ، 1985، ص164 .
14- ومن الأمثلة على هذه اللجان أو المجالس مجلس التدقيق الذي نصت على تشكيله المادة الفقرة الثانية من المادة الثالثة من قانون التقاعد المدني رقم 33 لسنة 1966 .
15- د. فؤاد العطار، دراسة مقارنة لأصول رقابة القضاء وعلى أعمال الإدارة وعمالها ومدى تطبيقها على القانون الوضعي، بدون مكان طبع، بدون سنة طبع ، ص125
16- د.عصام البرزنجي ، الرقابة على أعمال الإدارة في العراق وآفاق تطورها، مصدر سابق، ص169
17- راجع بهذا الصدد قرار محكمة التميز في القضية المرقمة 69/ هيئة موسعة أولى/1980 الصادر في 25/7/1991 حيث أورد د. ماهر صالح علاوي، القرار الإداري، دار الحكمة للطباعة والنشر، بغداد، 1991، ص182.
18- انظر المادة السابعة/ البند خامساً/ الفقرتين جـ، د من القانون .
19- أستاذنا د. صالح ابراهيم احمد المتيوتي ، شروط الطعن امام محكمة القضاء الاداري في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1994 ، ص124.
20- حسن محمد علي حسن البنان، تحصين بعض القرارات الادارية من رقابة القضاء، دراسة مقارنة، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون بجامعة الموصل، 2001 ، ص75.
21- د. فاروق احمد خماس، محكمة القضاء الإداري في ضوء القانون (106) لسنة 1989، مجلة العلوم القانونية التي تصدرها كلية القانون، جامعة بغداد، العدد الأول والثاني، 1990، ص232.
22- أورده أستاذنا د. صالح إبراهيم المتيوتي، شروط الطعن أمام محكمة القضاء الإداري في العراق، مصدر سابق، ص129.
23- أورده عبد الله رحمة الله البياتي ، حق التقاضي ، دراسة دستورية مقارنة ـ رسالة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1998، ص165.
24- قرار محكمة القضاء الإداري المرقم 60/2004 والصادر في 22/9/2004 غير منشور
25- المادة (11/ رابعاً) .
26- المادة (12/ ثانياً) .
27- المادة 14 .