أن الأصل في الاختصاص انه شخصي ينبغي ان يمارسه الموظف بنفسه، لكن قد تكون الاعباء الملقاة على عاتق الرئيس الإداري كثيرة لا يستطيع القيام بها جمعياً بمفرده فيقوم بتفويض جزء منها الى شخص أخر وهذا ما يسمى بالتفويض بالاختصاص ، او قد يقوم الاصيل بتفويض توقيعه فقط الى المفوض إليه وذلك لكثرة مسؤولياته، او قد يتغيب الاصيل عن عمله لوجود مانع يحول دون ممارسته لاختصاصه فيعين المشرع موظفاً آخر يحل محله وهذا الامر يسمى بالحلول ، لذلك تتشابه هذا الانظمة في ان جميعها لا تمارس من قبل الموظف المختص به اصلاً ولكن تمارس من قبل موظفين آخرين ، وتختلف هذه الانظمة في امور اخرى من حيث السند القانوني لكل منهما ومن حيث المدى ومن حيث نهاية كل منهما لذلك سنحاول ان بين أوجه الشبه والتباين بين هذه الانظمة وكما يلي:
أولاً: التمييز بين تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع
1. تفويض الاختصاص : يتحقق هذا النوع عندما ينصب التفويض على جزء من سلطة الاصيل او اختصاصاته للمفوض اليه فيقع هذا التصرف باسمه ولحسابه ويأخذ القرار درجته القانونية وطبيعته بالنظر الى درجة المفوض اليه وليس بالنظر الى درجة المفوض، ويقضي الرأي الراجح بانه لا يجوز للمفوض ان يمارس الاختصاصات المفوضة طالما بقي التفويض قائماً ولكن يجوز له بما يتمتع به من سلطة رئاسية أن يوجه ويعدل ويعقب على تلك القرارات ومن جهة ثانية يتسم تفويض الاختصاص بصفة موضوعية لذلك فانه يعتد بالمناصب التي يشغلها كل من المفوض والمُفوّض اليه دون اي اعتبار للأشخاص الذين يشغلون هذه المناصب، بمعنى ان التفويض يبقى قائماً بغض النظر عما يطرأ على شخص المفوض والمُفوّض اليه من تغيير .
2. تفويض التوقيع: ويقصد به ان يقوم المفوض اليه بعمل مادي يتعلق بالتوقيع على بعض القرارات الداخلة في اختصاص المفوض باسمه ولحسابه وتحت رقابته كأن يوقع على وثيقة سبق وأن أعدها المفوض ويعهد به في الغالب للمساعدين المقربين من الرئيس الإداري (1) ، يعد هذا النوع من التفويض شخصياً يأخذ بعين الاعتبار شخصية المفوض اليه، فهو ينطوي على ثقة الرئيس به ومن ثم فهو ينتهي بتغيير المفوض او المفوض اليه كما ان هذا التفويض يسمح للمفوض اليه بممارسة الاختصاصات المفوضة باسم سلطة الاصيل ولا يمنع ذلك من ممارسة الاصيل ذات الاختصاص رغم التفويض، كما ان القرارات الصادرة عن المفوض اليه هنا تعد وكأنها صادرة عن المفوض من حيث درجتها وطبيعتها وقوتها (2) ، ويستند التفويض في التوقيع في النظام القانوني الفرنسي الى مراسيم تشريعية عديدة منها مرسوم (10 يونيو عام (1964) الذي اجاز للمحافظين تفويض بعض سلطاتهم وتوقيعاتهم لرؤساء المرافق التي تبعد عن نطاق المحافظة وبنفس شروط تفويض زملائهم في نطاق المحافظة، وايضاً مرسوم ( 14 مارس 1964) المذكور انفاً وهو احد ثمار دستور 1958 والمعدل عام 2004، هذا المرسوم ترتب عليه تحول هام في العلاقات بين السلطات الادارية بالمحافظات، واعادة تنظيم الإدارة الفرنسية وتكييفها مع متطلبات خطط التنمية ومشروعات العمران وذلك بإحالته للمحافظ جميع السلطات التي كان يمارسها رؤساء المرافق الخارجية في المحافظة، مع ايقاف اجراء اي تقويض لهؤلاء من رؤسائهم بالعاصمة إلا عن طريق المحافظين ، وعن ذلك عن طريق اجراء تفويض التوقيع اليهم بهذه السلطات وتفويض السلطة استثناء في الموضوعات المحددة بمراسيم والموقعة توقيعاً مجاوراً من وزير الدولة .
اما في مصر فقد نظم المشرع التفويض في الاختصاص في قانون عام هو القانون رقم 42 لعام 1967 ،وسكت عن تنظيم التفويض بالتوقيع وذلك على الرغم من انتشاره في حياة الادارة اليومية وفقا لقواعد العرف الاداري، مثال ذلك ما يتم في اغلب الادارات من قيام رئيس المصلحة او وكيل الوزارة المختص او غيره من كبار القيادات الادارية بتفويض من يليهم في التوقيع على المراسلات اليومية نيابة عنهم ، وذلك للتخفيف من الأعباء الملقاة على عاتقهم (3)
أوجه الاختلاف بين تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع
أ. يؤدي تفويض الاختصاص الى نقل الاختصاص المفوض وبالتالي الى حرمان صاحب الاختصاص الاصيل من ممارسة الاختصاص المفوض طيلة مدة التفويض، في حين ان تفويض التوقيع لا يحرم السلطة المفوضة من مزاولة اختصاصها بجوار المفوض اليه .
ب . تختلف قوة القرار بالنسبة الى التدرج الرئاسي في نطاق الادارة بحسب نوع التفويض فالقرار الصادر اعمالاً لتفويض الاختصاص ينسب الى المفوض اليه وترتبط قوته بدرجة المفوض اليه في السلم الاداري، وعلى العكس من ذلك فان القرار الصادر من المفوض اليه في تفويض التوقيع يستمد قوته من المفوض صاحب الاختصاص الاصيل .
ج . أن تفويض الاختصاص يوجه الى الشخص بصفته كتفويض المحافظ او وكيل الوزارة أو رئيس الهيئة..الخ فيوجه التفويض الى شاغل المنصب بصفته لا بشخصه ويترتب على ذلك نتيجة بالغة الاهمية وهي بقاء التقويض بالرغم من تغيير شاغل المنصب ، وعلى العكس من ذلك فان تقويض التوقيع شخصي وبالتالي فان التفويض ينقضي اذا تغير المفوض كذلك الشأن اذا تغير المفوض اليه (4)، لذلك أوجب مرسوم (23يناير 1947) الفرنسي والمعدل بالمرسوم 78/390 في (15) يونية لعام (1987) على الوزير ان يحدد بالاسم من يفوض إليه بتوقيعه، كما نص في المادة الثالثة منه على انتهاء هذا التفويض إذا ترك الوزير منصبه (5) .
ثانياً: التمييز بين تفويض الاختصاص والحلول
الحلول كالتفويض من حيث انه أيضاً يستحدث علاقة قانونية بين موظف واخر او جهة إدارية و أخرى أدنى منها مرتبة، وكلاهما ينقل اختصاصاً من الاول الى الثاني بصفة مؤقتة وليست دائمة، إلا ان العلة من الحلول تختلف جذرياً عن علة التفويض لان الحلول يواجه فقط حالة وجود ما يحول بين الاصيل وبين مباشرة اختصاصاته لأسباب عارضة ،او دائمة مما يهدد السير المنتظم للجهاز الاداري ازاء غياب الاصيل وعدم مباشرة هذا الاختصاصات، فاذا تحقق هذا الظرف حل محله غيره في مباشرتها وذلك وفقاً للنص الذي يواجه هذا الظرف وينظم ذلك الحلول، وفي هذا تقول المحكمة الادارية العليا بمصر بحكمها الصادر في (1957/11/30) ان الاختصاص وان كان الاصل في ان يباشره صاحبه إلا أن الاصول العامة تقضي عند الضرورة ان ينحدر مباشرة اختصاص الاصيل الى من يليه متى ما أصاب الاصيل مانع او عذر حتى لا يتعطل سير العمل" ، والحلول مثله في ذلك مثل التفويض يفترض أن يكون هناك نصاً قانونياً ينشئ سلفاً أحدى حالات الحلول ويحدد اسبابها (6)، وقد يرد النص على الحلول في صلب الدستور كما هو الشأن في نص المادة (160) من الدستور المصري لسنة (2014) النافذ (7) ، ومن قبيل ذلك نصت عليه ايضاً المادة (75) من دستور جمهورية العراق لعام (2005) النافذ (8) ، والغالب ان يرد النص على الحلول في التشريعات العادية المنشئة للاختصاصات والمنظمة لكيفية ممارستها (9).
اوجه الاختلاف بين التفويض والحلول
1. يستهدف نظام الحلول علاج ظرف طارئ ينتج عن شغور وظيفة الاصيل فجأة فيحل المحال إليه محله في كل اختصاصاته كوفاة الاصيل أو اختفاءه المفاجئ، والامر على خلاف ذلك بالنسبة للتفويض حيث أن التفويض الكلي غير جائز، فالتفويض بصفة اساسية يجب أن يكون جزئياً .
2. لا يترك الحلول للأصيل خياراً، لا في مبدأ الحلول ولا في تحديد من يحل محله لان المحال إليه محدد سلفاً، اما التفويض فهو بصفة عامة يترك للأصيل مجالاً من الحرية في ان يفوض أو لا يفوض كما يترك له في بعض صوره حرية اختيار المفوض اليه .
3. في الحلول يكون المحال اليه صاحب الاختصاص حتى قبل تحقق سبب الحلول غير أنه لا يستطيع مزاولة هذا الاختصاص الا بتحقق شرطه ، اما في التفويض فلا يظهر اختصاص المفوض اليه الا بقرار التفويض (10)
4 . يمارس المحال اليه الاختصاصات المحالة اليه تماماً كما لو كان سلطة اصيلة ولا يقيده في ذلك سوى عودة المحيل او انتهاء الظرف الطارئ، بينما يمارس المفوض الاختصاصات المفوضة اليه عادة تحت اشراف الاصيل باعتباره سلطة رئاسية على المفوض اليه(11)
5.من حيث مستوى وقوة القرارات الصادرة عن كل منهما تأخذ القرارات الادارية الصادرة عن المحال اليه مستوى وقوة قرارات المحيل، بينما تأخذ القرارات الصادرة عن المفوض اليه مستوى وقوة القرارات الصادرة عن المفوض إليه .
6. من حيث تخويل الاختصاصات الى الغير لا يجوز للمفوض اليه ان يفوض في الاختصاصات المفوضة اليه، بينما يجوز للمحال إليه ان يفوض في جزء من اختصاصات الاصيل الغائب.
7. من حيث نهاية كل منهما ينتهي التفويض بانتهاء مدته او بانتهاء المهمة المحددة في قرار التفويض او برجوع او الغاء المفوض لقرار التفويض، بينما ينتهي الحلول بعودة الاصيل الى مقر عمله او بصدور قرار بتعيين من يشغل منصبه في حاله شغور الوظيفة بشكل نهائي (12) .
ثالثاً: التمييز بين تفويض الاختصاص والإنابة
تفترض الانابة كمصدر غير مباشر لممارسة الاختصاص غياب صاحب الاختصاص فتقوم الجهة الادارية الاعلى بأصدار قرار تكلف بمقتضاه موظفاً اخر للقيام باختصاصات الاصيل الغائب ،كما لو غاب احد الوزراء في مهمة رسمية بالخارج فيصدر رئيس الجمهورية قراراً بتكليف وزير اخر بالقيام بمهام منصبه طيلة فترة غيابه ،وتجد الانابة تطبيقاً لها بنص المادة ( 57 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978) فيما نصت عليه من انه "في حالة غياب احد شاغلي الوظائف العليا دون ان يكون له نائب جاز للسلطة المختصة انابة من يقوم بعمله على ان يكون شاغلاً لوظيفة من درجة معادلة او من الدرجة الادنى مباشرة "(13).
أوجه الاختلاف بين تفويض الاختصاص والإنابة:
1. يصدر قرار التفويض من السلطة الاصيلة بينما في النيابة يصدر من سلطة عليا مختصة بتنصيب النائب .
2. يشترط في التفويض ان يصدر بترخيصه نص اذن بينما في النيابة يمكن ان يتم ذلك دون هذا الشرط .
3. التفويض لا يكون إلا جزئياً، اما في النيابة فأنها تشمل كافة اختصاصات الاصيل بطريقة تلقائية حين يتحقق سبب الحلول، أما في النيابة فلا يتم ذلك إلا بقرار يصدر بتنصيب النائب .
4 . ينتهي التفويض من حيث المبدأ بأصدار قرار من السلطة الاصيلة بإنهائه او بانتهاء الاجل المحدد له في قرار تفويض او بانتهاء الظرف الذي حدث بسببه ، وعلى العكس من ذلك في نظام النيابة أذ تنتهي بعودة الاصيل الغائب او بتعيين اخر محله (14).
5 تكون القرارات الصادرة من النائب نفس قوة ومرتبة القرارات الصادرة عن الاصيل ومسؤولية النائب مسؤولية كاملة عن القرارات الصادرة عنه، بينما تكون لها نفس قوة ومرتبة القرارات الصادرة عن المفوض اليه في تفويض الاختصاص (15)
_______________
1- د. عدنان عمرو ، مبادئ القانون الاداري ، ط2، منشاة المعارف، الاسكندرية، 2004 ، ص91.
2- د. مجدي الشامي، القانون الإداري في اطار التشريع الفرنسي والمصري والعراقي، ط1، مكتبة الوفاء القانونية، الاسكندرية 2018، ص133.
3- د. عيد قريطم التفويض في الاختصاصات الادارية، ط1 منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2011 ، ص164 - 166.
4- د. سليمان محمد الطماوي النظرية العامة للقرارات الإدارية، دراسة مقارنة ، دار الفك العربي، القاهرة، 2006، ص331 وما بعدها .
5- د. عيد قريطم التفويض في الاختصاصات الادارية، ط1 منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2011 ، ص168.
6- د. سامي جمال الدين، الدعاوى الأدارية، ط،2منشاة المعارف، الاسكندرية2003 ، ص 203 وما بعدها .
7- اذا قام مانع مؤقت يحول دون مباشرة رئيس الجمهورية لسلطاته حل محله رئيس مجلس الوزراء وعند خلو منصب رئيس الجمهورية للاستقالة أو الوفاة او العجز الدائم عن العمل يعلن مجلس النواب خلو المنصب ويكون اعلان خلو المنصب بأغلبية في ثلثي الاعضاء في الاقل، اذا كان ذلك لاي سبب اخر ويحضر مجلس النواب الهيئة الوطنية انتخابات ويباشر رئيس مجلس النواب مؤقتا سلطات رئيس الجمهورية واذا كان مجلس النواب غير قائم تحل الجمعية العامة للمحكمة الدستورية العليا ورئيسها محل المجلس ورئيسه ... " ، المادة 160 من دستور مصر لسنة 2014 النافذ.
8- حيث نصت المادة 75 من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ على " ثانياً : يحل نائب رئيس الجمهورية محل الرئيس عند غيابه. ثالثاً: يحل نائب رئيس الجمهورية محل رئيس الجمهورية عند خلو منصبه لاي سبب كان، وعلى مجلـس النـواب انتخاب رئيس جديد خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوماً من تاريخ الخلو رابعاً: في حالة خلو منصب رئيس الجمهورية يحل رئيس مجلس النواب محل رئيس الجمهوريــة فــي حالـة عـدم وجوب نائب له على ان يتم انتخاب رئيس جديد خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوماً من تاريخ الخلو ، وفقاً لأحكام هذا الدستور.
9- كنص المادة 34 من قانون الادارة المحلية المصري رقم 43 لسنة 1979 والتي تقضي بأن يحل" اقدم نواب المحافظ وفقاً لترتيب أقدميتهم محل المحافظ في حالة غيابه ، وفي حالة غيابهم يحل مدير الامن ثم اقدم رؤساء المصالح محل المحافظ، ويباشر من يحل محل المحافظ جميع اختصاصاته"، د. سليمان محمد الطماوي النظرية العامة للقرارات الإدارية، مصدر سابق، ص335
10- د. يوسف الثلب ، التفويض الاداري بين الشريعة والقانون، ط1، منشورات كلية الدعوة الاسلامية ولجنة الحفاظ على التراث الاسلامي، طرابلس، 1992 ، ص 37.
11- د. يوسف الثلب التفويض الاداري بين الشريعة والقانون، مصدر سابق، ص37 وما بعدها.
12- د. عدنان عمرو ، مبادئ القانون الاداري ، ط2، منشاة المعارف، الاسكندرية، 2004 ،ص95.
13- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، القرارات الادارية في الفقه وقضاء مجلس الدولة، منشاة المعارف، الاسكندرية، 2007 ، 67 وما بعدها.
14- د. يوسف الثلب ، التفويض الاداري بين الشريعة والقانون، ط1، منشورات كلية الدعوة الاسلامية ولجنة الحفاظ على التراث الاسلامي، طرابلس، 1992 ، ص 39 وما بعدها .
15- د. عدنان عمرو، مبادئ القانون الاداري، مصدر سابق، ص96.