يقصد بمبدأ المشروعية الخضوع للقانون(1) بان يخضع الحاكم والمحكوم لحكم القانون . وهذا معناه خضوع الأفراد وجميع الهيئات والاشخاص المعنوية العامة والخاصة في الدولة للقانون(2) ومن هنا كان لزاماً على الإدارة باعتبارها إحدى السلطات الثلاث الرئيسية في الدولة العمل والتصرف في نطاق دائرة القانون بان تكون جميع تصرفاتها في حدوده(3). فجميع التصرفات التي تتخذها الإدارة لا تتمتع بأية حماية قانونية ، وليس لها أية قيمة ما لم تكن متوافقة مع قواعد القانون النافذة حيث ترسم هذه القواعد حدود التصرف الإداري(4) .

وان أي خروج عن هذه الحدود وأية مخالفة لها يؤدي إلى بطلان تصرفها وضرورة ردها إلى جادة الصواب عن طريق الرقابة على أعمال الإدارة الذي له الحكم بإلغاء هذا التصرف الإداري غير المشروع وغير المتطابق مع مبدأ المشروعية ، وإلزام الإدارة بالتعويض عنه إذا ما رفعت الدعوى ضد الإدارة من ذوي الشأن والمصلحة .

والمقصود بالقانون هنا القانون بمعناه الواسع ، أي جميع القواعد القانونية الملزمة المدونة منها وغير المدونة تبعاً لمبدأ تدرجها(5) حيث أن القواعد القانونية ليس لها نفس القوى القانونية بل تتدرج هرمياً . فالقاعدة الأدنى لابد ان لا تخالف القاعدة الأعلى منها في السلم الهرمي والقواعد القانونية بتدرجها ملزمة للإدارة وواجبة الاحترام حسب ذلك التدرج(6).

فالقواعد القانونية يجب أن تحترم من السلطات الإدارية الخاضعة للسلطة التي أصدرت هذه القواعد فالوزير يجب أن يحترم في قراره القواعد التي وضعها المشرع أو تلك التي قررها رئيس الجمهورية . بمعنى أن التشريع المتخذ من سلطة عليا يفرض نفسه على التشريع المتخذ من مثل سلطة خاضعة لها(7) .

كذلك يجب أن تحترم من السلطات التي أصدرها ، فإذا ما أصدرت هيئة من الهيئات لائحة داخلية وجب عليها احترام هذه اللائحة وهي تصدر قراراتها الإدارية طالما لم تعدل أو لم تلغى(8).

وأخيراً يجب أن تحترم السلطة الاعلى تلك القواعد القانونية الصادرة من السلطة الادنى، فالسلطة العليا لا يمكن أن تتخذ قراراً فردياً متناقضاً مع القاعدة القانونية التي تتخذها سلطة أدنى ، فعلى سبيل المثال ألغى مجلس الدولة الفرنسي قراراً اتخذته  وزارة المالية بخصوص الراتب التقاعدي لموظف البلدية ، وذلك لعدم مراعاته اللائحة التي وضعها المجلس البلدي بشأن راتب موظف البلدية(9).

وعلى أية حال يمكن لنا القول أن أساس التزام الإدارة بمبدأ المشروعية كمدعى عليها ، نابع من التزامها في ممارستها لنشاطها سواء تمثل هذا النشاط في تصرفات إيجابية أم سلبية . وسواء ظهرت تلك التصرفات في صورة أعمال قانونية أم ظهرت في صورة أعمال مادية بقواعد القانون المجردة والموضوعة مسبقاً وسارية المفعول وصادرة عن السلطة المختصة بذلك(10) . وتنظيم رقابة قضائية إدارية فعالة لمباشرة رقابة أعمال الإدارة بشكل يجعل من الطبيعي أن يكون الفرد مدعياً أمام هذا القضاء المتخصص ، وذلك في الدعاوى التي ترفع على الإدارة بوصفها سلطة عامة تلتزم في علاقتها بالآخرين بأحكام القانون ، حيث أن وجود مثل هذا القضاء وطبيعة اختصاصاته بالفصل في الدعوى الإدارية والتي تكون الإدارة طرفاً دائماً فيها تؤدي بالضرورة إلى تمتع الإدارة كنتيجة ضمنية بالمركز المريح في الدعوى هو مركز المدعي عليه ، وعلى الفرد الذي يناقش مشروعية تصرفاتها أن يبادر إلى القضاء الإداري وتقديم الادعاء حيث يشغل في هذه الحالة مركز المدعي متحملاً أعباءه(11).

______________

1- محمود حافظ ، القضاء الإداري في الأردن ، الطبعة الأولى ، منشورات الجامعة الأردنية ، عمان ، 1987 ، ص9 .

2- خليل ، محسن – القضاء الاداري اللبناني – دار النهضة العربية - بيروت 1982، ص11 .

3- الطماوي ، محمد سليمان – القضاء الاداري – قضاء الالغاء - دار الفكر العربي – القاهرة 1986 ، ص21 .

4- أ. فاروق احمد خماس ، الرقابة على أعمال الإدارة ، دار الكتب للطباعة والنشر ، جامعة الموصل ، 1988 ، ص13 .

5-  عصفور ، سعد  والدكتور محسن خليل – القضاء الاداري – منشأة المعارف بالإسكندرية –  بلا سنة طبع  ، ص7 .

6-Jean Rivero et Jean waline .op-cit . P.71 .

7-  Ibid., p. 72;       كذلك انظر :  حلمي ، محمود – القضاء الاداري – دار الفكر العربي – الطبعة الثانية - القاهرة 1977 ، ص 10 وما بعدها .                    

8-  فهمي ، مصطفى ابو زيد – القضاء الاداري ومجلس الدولة – دار المعارف – الطبعة الثالثة – الاسكندرية 1966 ، ص180 .

9-Jean Rivero et Jean waline . Op. Cit., P.73.

10- نشير هنا إلى الاختلاف الفقهي حول مدلول خضوع الإدارة للقانون حيث ذهب رأي إلى أن المقصود بخضوع الإدارة للقانون انه لا يجوز للإدارة أن تأتي عملاً قانونياً أو مادياً مخالفاً للقانون. وهذا الرأي يوسع من سلطة الإدارة على حساب مبدأ المشروعية لأنه يفسر هذا المبدأ الأخير تفسيراً ضيقاً . أما الرأي الثاني فانه يفسر خضوع الإدارة للقانون بضرورة استنادها بكل ما تأتيه من أعمال إلى أساس من القانون فلا يكفي أن يكون عمل الإدارة غير مخالف للقانون بل يجب أن يستند إلى قاعدة قانونية تجيزه حتى يكون مشروعاً وهذا الرأي ذو تفسير أوسع من سابقه في تفسير مبدأ المشروعية ويؤدي إلى تضييق نطاق حرية الإدارة ويقيد سلطاتها إذ ليس لها اتخاذ أي عمل إلا إذا كان القانون يمنحها حق القيام بهذا العمل. أما الرأي الثالث فيوسع من مدلول مبدأ المشروعية لحد كبير على حساب سلطة الإدارة فيذهب إلى أن أعمال الإدارة لا تكون مشروعة إلا إذا كانت مجرد تنفيذ أو تطبيق لقاعدة تشريعية عامة قائمة من قبل ، بحيث يجعل هذا الراي الادارة مجرد اداة لتنفيذ القانون ويبعدها عن القدرة على الخلق والإبداع في أدائها لوظيفتها .

واذا ما رجعنا إلى القانون الوضعي في أية دولة كانت نرى انه لا مجال للرأي الأخير وانه يتناقض معه تماماً أما الرأيان الأول والثاني فانهما يتفقان مع أحكام القانون الوضعي ، كما أنهما موضع اتفاق أغلبية الفقه والقضاء . حيث انه لا شك أن الإدارة تملك في كل القوانين الوضعية سلطة إصدار اللوائح على مختلف أنواعها ومن جهة أخرى نلاحظ أن الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية في حالات معينة وسلطات واسعة في الظروف غير الاعتيادية . انظر : حافظ ، محمود – القضاء الاداري في الاردن – منشورات الجامعة الاردنية– الطبعة الاولى – عمان 1987 ، ص11 ؛ كذلك انظر : 14.  حافظ ، محمود - القضاء الاداري – دار النهضة العربية – الطبعة السابعة - القاهرة – 1976 ، ص21 .

11- احمد كمال الدين موسى ، طبيعة المرافعات الادارية ومصادرها ، مجلة العلوم الادارية ، العدد الاول ، السنة 9 ، (حزيران) 1977، ص98 .

ونشير هنا إلى أن الرقابة القضائية هي من انجح ضمانات التزام الإدارة بمبدأ المشروعية الا ان هذه الضمانات لا تقتصر عليها فقط فهناك أنواع أخرى من الرقابة على أعمال الإدارة ، فهناك الرقابة السياسية التي يمارسها البرلمان على تصرفات الإدارة كحقه في توجيه الأسئلة للوزراء واستجوابهم عن أعمالهم غير المشروعة .

وهناك الرقابة الإدارية أو الرقابة الذاتية كالرقابة التي يمارسها الرئيس على المرؤوس ومن مظاهرها إصدار المنشورات والتعليمات والآراء للمرؤوسين وارشادهم إلى كيفية تنفيذ القوانين والأنظمة ، أو الرقابة التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئات الإدارية المحلية وعلى المؤسسات العامة وهو ما يسمى بالوصاية الإدارية التي تباشرها السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية الإقليمية والمرفقية وهاتان الصورتان من الرقابة الإدارية تباشرهما الإدارة أما من تلقاء نفسها أو بناءً على نظام يسمى النظام الإداري وهذا أما ان يكون ولائياً موجهاً إلى نفس الموظف مصدر القرار أو تظلماً رئاسياً موجهاً إلى رئيس الموظف أو الجهة الرئاسية للموظف المشكو من تصرف أو قرار .

ومع الرقابة الإدارية والسياسية هناك نوع من الرقابة الشعبية ورقابة وسائل الإعلام ، للمزيد انظر: حلمي ، محمود – القضاء الاداري – دار الفكر العربي – الطبعة الثانية - القاهرة 1977 ، ص17 ؛  الطماوي ، محمد سليمان – القضاء الاداري – قضاء الالغاء - دار الفكر العربي – القاهرة 1986 ، ص23؛ عبد الرزاق عبد الوهاب ، المحاكم الإدارية في العراق وأفاق تطورها ، مجلة العلوم القانونية والسياسية ، عدد خاص ، مايس، جامعة بغداد ، 1981 ، ص113؛ 14.   حافظ ، محمود - القضاء الاداري – دار النهضة العربية – الطبعة السابعة - القاهرة – 1976.عصفور ، سعد  والدكتور محسن خليل – القضاء الاداري – منشأة المعارف بالإسكندرية –  بلا سنة طبع  ، ص68 ؛ الخماس ، فاروق احمد – الرقابة على اعمال الادارة – دار الكتب للطباعة والنشر – جامعة الموصل 1988 ، ص63 وما بعدها .