تمثل الرقابة القضائية الإدارية في الدول التي تأخذ بالنظام القضائي المزدوج ركيزة أساسية لحماية مشروعية الأعمال والتصرفات الإدارية، وذلك لما يتسم به القضاء الإداري من الفاعلية والخبرة في إبتداع الحلول المناسبة لحسم المنازعات الناشئة بين الإدارة والأفراد وتنظيم العلاقة بين دوائر الدولة وموظفيها (1).

ونظراً لكون القرار الانضباطي يُعد في جوهره قراراً إدارياً تُعبر بمقتضاه السلطة الإدارية عن إرادتها الملزمة وفقاً للشكل المحدد قانوناً، وتبتغي من إصداره إحدات أثر قانوني يتضمن المساس بمركز الموظف، لذلك فإن اصابة القرار المذكور بعيب من العيوب التي تصيب أركان القرارات الإدارية أمراً وارداً مما يستوجب معه تنظيم المُشرع لوسائل قضائية مكملة للتظلم منه تضمن للموظف القدر الأكبر من الحماية اللازمة لمركزه القانوني (2) ، وقد كفل المُشرع العراقي للموظف تلك الحماية عندما نظم حق الطعن القضائي بالقرارات الانضباطية أمام جهتين مختصتين هما (محكمة قضاء الموظفين) و(المحكمة الإدارية العليا).

ويتطلب لتسليط الضوء على القصور الذي أصاب الأحكام المتضمنة تنظيم تلك الطعون أن نوضح بإيجاز نشأة المحكمتين المذكورتين والاختصاصات التي عُهدت لكلٍّ منهما، ومن ثم بيان ما تضمنته نصوص قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ من تعارض بشأن تحديد جهات الطعن القضائي المختصة، فضلاً عن ما اعتراها من نقص في أبراز الطبيعة الحتمية لمدد الطعن المذكور، وعلى النحو الآتي:

أولاً: محكمة قضاء الموظفين.

لقد كان العراق من الدول التي تتبع النظام القضائي الموحد، على أن ذلك لا يعني عدم وجود قضاء خاص للموظفين فقد أُنشئ مجلس الانضباط العام لأول مرة في العراق في عشرينات القرن الماضي بموجب أول قانون لانضباط موظفي الدولة رقم (41) لسنة 1929، إذ اختص بالنظر في الاعتراضات التي يُقدمها موظفي الدولة بصدد القرارات الصادرة بحقهم من اللجان الانضباطية(3) . وبصدور قانون (ديوان التدوين القانوني) رقم (49) لسنة 1933 فقد عُد الديوان المذكور مستشاراً للحكومة في مجال التقنين وإبداء الرأي، كما عُهد إليه بممارسة اختصاصات مجلس الانضباط العام الذي أعيد العمل به بموجب قانون الانضباط رقم (69) لسنة 1936 محدداً اختصاصاته، إذ أصبح هيئة مستقلة يُشكل بقرار صادر عن وزير العدل وفقاً لقرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (1717) المؤرخ في 1981/7/21 (4).

وبعد أن أُنشئ (مجلس شورى الدولة) بموجب قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979، فقد أعقبته مرحلة هامة إذ أصبح العراق من الدول التي تتبع النظام القضائي المزدوج وذلك بإنشاء محكمة القضاء الإداري بموجب القانون رقم (106) لسنة 1989 ( قانون التعديل الثاني لقانون مجلس الدولة العراقي )رقم (65) لسنة (1979) (5) ، إذ عاد (مجلس الانضباط العام )هيئة قضائية من هيئات مجلس الدولة (6) إلى جانب محكمة القضاء الإداري، فقد اختص بممارسة وظيفته بوصفه هيئة قضائية في مجالين: (النظر في الطعون المقدمة بشأن القرارات الإدارية الانضباطية) و  (النظر في الطعون المقدمة بشأن القرارات الإدارية المتعلقة بشؤون الخدمة المدنية) (7).

وبصدور قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013(8) فقد حلت تسمية (محكمة قضاء (الموظفين محل عبارة (مجلس الانضباط العام) (9) ، كما حددت اختصاصاتها بموجب المادة (7 تاسعاً) من القانون المذكور والتي تتمثل بالنظر في الدعاوى المتعلقة بالحقوق الناشئة عن قانون الخدمة المدنية أو القوانين والأنظمة التي تحكم العلاقة بين الموظف والجهة التي يعمل فيها) والطعون المقدمة يشأن قرارات فرض العقوبات الانضباطية المنصوص عليها في قانون الانضباط) (10).

ثانياً: المحكمة الإدارية العليا.

لقد أدْرَكَ المُشرع ضرورة تخفيف العبء المُلقى على عاتق الهيئة العامة لمجلس الدولة بغية تفرغ الأخيرة للقيام بالاختصاصات المهمة المنوطة بها، فبادر باستحدات المحكمة الإدارية العليا بموجب قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة (11) ، إذ عُهد إليها بممارسة ذات الاختصاصات التي تمارسها (محكمة التمييز (الاتحادية الواردة في قانون المرافعات المدنية النافذ، وذلك عند ممارسة اختصاصها بدلاً عن الهيئة العامة لمجلس الدولة بالنظر في الطعون المُقدمة على القرارات والأحكام الصادرة عن محكمتي القضاء الإداري وقضاء الموظفين، فضلاً. عن الاختصاصات الأخرى الممنوحة لها (12) ، لكنه لم يُحدد الإجراءات الواجب اتباعها من المحكمة المذكورة ومحكمتي القضاء الاداري وقضاء الموظفين بل أحال في ذلك إلى أحكام كلٌّ من قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969، قانون الإتبات رقم (107) لسنة 1979 قانون أصول المحاكمات الجزائية رقم (23) لسنة 1971، و قانون الرسوم العدلية رقم (114) لسنة 1981) (13).

ويتضح من خلال الرجوع إلى المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ القصور الذي لحق بأحكامها، فضلاً عن العيوب التي شابت صياغتها، وذلك في الجوانب الآتية:

1. عدم توافق أحكامها ماورد في المادة (9) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة المذكور آنفاً بصدد إحلال عبارة (محكمة قضاء الموظفين) محل (مجلس الانضباط العام)، واستحدات (المحكمة الادارية العليا) بدلاً عن (الهيئة العامة لمجلس الدولة) بوصفها جهة مختصة بنظر الطعون التمييزية بشأن القرارات الصادرة عن محكمة قضاء الموظفين نتيجة الطعن بالقرارات الانضباطية، على الرغم من صدور قانون التعديل المذكور منذ قرابة (10) عشر سنوات، الأمر الذي يقتضي التدخل تشريعياً لتعديل أحكام المادتين (15) و (24) من قانون الانضباط النافذ وذلك بإخلال تسمية (محكمة قضاء الموظفين) بدلاً من مجلس الانضباط العام، وإحلال المحكمة الإدارية العليا) بدلاً من الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بغية رفع التعارض الحاصل بين نصوص القانونين المذكورين (14).

2. عدم توافقها مع أحكام المادة (7 / حادي عشر) من قانون التعديل الخامس المذكور آنفاً بشأن تحديد القوانين الإجرائية التي يستوجب الرجوع لأحكامها في الإجراءات التي تتبعها محاكم القضاء الإداري، وكذلك الإجراءات التي يستوجب إتباعها من الموظف عند رفع دعوى الإلغاء، إذ نص المشرع في المادة (15/ خامساً) من قانون الانضباط على مراعاة محكمة قضاء الموظفين (مجلس الانضباط العام) سابقاً لأحكام (قانون اصول المحاكمات الجزائية) عند النظر في الطعن المذكور وبما يتلاءم وأحكام هذا القانون (15) ، بينما نص بموجب المادة (7/ حادي عشر المشار إليها على سريان أحكام كلٌّ . (قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969 ، قانون الإثبات رقم (107) لسنة 1979، قانون أصول المحاكمات الجزائية رقم (23) لسنة 1971 وقانون الرسوم العدلية رقم (114) لسنة 1981) بشأن الإجراءات المتبعة من محكمة القضاء الإداري ومحكمة قضاء الموظفين، وذلك فيما لم يرد بشأنه نص خاص بموجب القانون آنف الذكر (16)، ولاسيما أن الإجراءات التي يجب اتباعها من الموظف والمحاكم المذكورة لم تنظم بموجب تشريع خاص، كما لم يراع المُشرع تنظيمها بموجب أحكام القانونين المذكورين (17)، لذلك تبرز ضرورة تحديد القوانين التي يستلزم الركون إلى أحكامها بغية اتباع اتباع الإجراءات الواردة فيها.

وعليه نرى اهمية تعديل المادة (15 / خامسا) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ فضلاً عن إضافة فقرة إلى المادة (90) من مشروع قانون الخدمة المدنية الإتحادي لتتضمن النص صراحةً على سريان أحكام القوانين المذكورة بموجب المادة (7/حادي عشر) المذكورة آنفاً بشأن الإجراءات التي تتبعها محاكم القضاء الإداري.

3. القصور التشريعي في أحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ وكذلك في أحكام قانون مجلس الدولة رقم (65) لسنة 1979 المُعدل المتمثل بنقص النص بشأن تحديد طبيعة مدد الطعن في القرارات الانضباطية، إذ إن عدها من المدد) (الحتمية) أي (المدد التي يترتب على عدم مراعاتها وتجاوزها سقوط الحق في الطعن) (18) يقتضي وجود نص واضح الدلالة في القانونين المذكورين على تحديد طبيعتها والجزاء المترتب على عدم مراعاتها، إذ لا يجوز قطعاً الاستناد إلى نص المادة (171) من قانون المرافعات المدنية لعد المدد الخاصة بالطعن في القرارات الإدارية من المدد الحتمية، إذ إن نص المادة المذكورة خاص بمدد الطعن في (الأحكام) وإن عبر عنها المشرع بمصطلح (القرارات) ، فضلاً عن ورود المادة المذكورة ضمن المواد الخاصة بالباب الثاني من القانون المشار إليه والمعنون (طرق الطعن في الأحكام)، وبما أن الفرق بين الأحكام والقرارات جلياً فلا تصح المقايسة بينهما مما يستوجب إعادة النظر من قبل القضاء في الاستناد إلى نص تلك المادة عند رد الدعاوى المقامة خارج المدد القانونية بموجب الأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية المختصة (19). وبذلك نرى ضرورة النص صراحةً بموجب المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ والمادة (90) من مشروع قانون الخدمة المدنية الإتحادي على عد مدد الطعن في القرارات الانضباطية الواردة في تلك المادتين مدداً حتمية يترتب على عدم مراعاتها وتجاوز السقف الزمني المحدد فيها سقوط حق الموظف في الطعن بتلك القرارات ورد الدعوى عند حصول الطعن خارج المدة القانونية.

_____________

1-  د. مازن ليلو راضي أصول القضاء الإداري، ط4 ، دار المسلة، بيروت، 2017 ، ص 20.

2- د. عثمان سلمان غيلان العبودي، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991، ط2 الموزع مكتبة القانون والقضاء بغداد 2012 ، ص 481

3-  م.م. علي سعد عمران، القضاء الإداري العراقي والمقارن، طبعة منقحة، الناشر: مكتبة السنهوري، بغداد، 2011، ص 107

4-  د. علي محمد بدير، د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، مبادئ وأحكام القانون الإداري، العائك لصناعة الكتاب، القاهرة، 2007 ، ص 363.

5-  نشر في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (3285) بتاريخ 12/11/ 1989

6-  أصبح (مجلس الدولة) هيأة مستقلة تتمتع بالشخصية المعنوية بموجب قانون مجلس الدولة رقم (71) لسنة 2017 المنشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4456) بتاريخ 2017/8/7 ، ووفقاً للمادة (2) منه فقد حلت تسمية (مجلس الدولة) بدلاً من مجلس شورى الدولة) إنسجاماً مع الدستور، فضلاً عن استمرار سريان أحكام قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 بكافة تعديلاته على المجلس المذكور بأستثناء الفقرة (رابعاً) من المادة (6) منه .

7-  م.م. علي سعد عمران المرجع السابق، ص108.

8-  نشر في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4283) بتاريخ 2013/7/29

9- فقد نصت المادة (9) من قانون التعديل الخامس لمجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013 على: (تحل عبارة "محكمة قضاء الموظفين" محل عبارة "مجلس الانضباط العام" اينما وردت في القوانين والأنظمة والتعليمات).

10-  وفقاً لنص المادة (7 تاسعاً) من قانون التعديل الخامس لمجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013.

11-  إذ نصت المادة (2) / رابعاً) من قانون التعديل الخامس لمجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013 على: (تُشكل المحكمة الإدارية العليا في بغداد، وتنعقد برئاسة رئيس المجلس أو من يخوله من المستشارين ، وعضوية (6) ستة مستشارين و (4) أربعة مستشارين مساعدين يسميهم رئيس المجلس) .

 12- وتتمثل الاختصاصات الأخرى للمحكمة الإدارية العليا وفقاً للمادة (2) / رابعاً (ج) من قانون التعديل الخامس لمجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013 بما يأتي (2. النظر في التنازع الحاصل حول تعيين الاختصاص في نظر الدعوى الذي يقع بين محكمة القضاء الإداري ومحكمة قضاء الموظفين .. التنازع الحاصل حول تنفيذ حكمين مكتسبين درجة البنات متناقضين صادرين عن محكمة القضاء الإداري أو محكمة قضاء الموظفين في موضوع واحد إذا كان بين الخصوم أنفسهم أو كان أحدهم طرفاً في هذين الحكمين وترجح أحد الحكمين وتقرر تنفيذه دون الحكم الآخر).

13- وفقاً لنص المادة (7 حادي عشر) من قانون التعديل الخامس لمجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013.

14 - تجدر الاشارة إلى أن المشرع قد راعى ماورد في قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (17) لسنة 2013 بموجب المادة (90) من مشروع قانون الخدمة المدنية الإتحادي لسنة ،2015، وذلك من خلال تحديد (محكمة قضاء الموظفين) كجهة مختصة للنظر بالطعون المقدمة من قبل موظفي الدولة بشأن القرارات الإدارية المتضمنة فرض العقوبات الانضباطية بحقهم، والنص على اختصاص المحكمة الإدارية العليا) بنظر الطعون التمييزية المقدمة بشأن القرارات الصادرة من قبل محكمة قضاء الموظفين نتيجة الطعن بالقرارات الإدارية الانضباطية.

15-  يُنظر : نص المادة (15/ خامساً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

16-  يُنظر : نص المادة (7/ حادي عشر) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (17) لسنة 2013.

17-  د. مازن ليلو ،راضي، النظام التأديبي، ط1، دار المسلة، بيروت، 2020 ، 553.

18- إذ نصت المادة (171) من قانون المرافعات المدنية النافذ رقم (83) لسنة 1969) على (المدة المعينة لمراجعة طرق الطعن في القرارات حتمية يترتب على عدم مراعاتها وتجاوزها سقوط الحق في الطعن وتقضي المحكمة من تلقاء نفسها برد عريضة الطعن إذا حصل بعد إنقضاء المدة القانونية) .

19-  د. غازي فيصل مهدي، تعليقات على أحكام القضاء الإداري في العراق، ط1، الناشر: صباح صادق جعفر الانباري، الموزع مكتبة القانون والقضاء ،بغداد، 2013، ص (21، 22، 23) .