إن استقلال المجالس النيابية يرتبط ارتباطاً وثيقاً بالمكافأة المالية النيابية، وإن عضو مجلس النواب، عندما يفوز بالعضوية، لا بد من التفرغ تماماً لأداء مهام العضوية، وهذا يؤدي إلى انقطاع مدخولاتها المالية المتأتية من خلال الجمع بين عضوية المجلس والوظيفة العامة أو أي عمل آخر في القطاع الخاص، فلا بد من ضرورة أن يكون للعضو مصدر عائداً مالياً ويضمن له العمل باستقلال تام وعدم الرضوخ للسلطة التنفيذية، ونتناول في هذا الفرع ماهية المكافأة النيابية أولاً ، ثم المبادئ الحاكمة للمكافئة النيابية.

أولاً - ماهية المكافأة البرلمانية:

إن المكافأة البرلمانية: هي مبلغ من المال والذي يتقاضاه العضو في المجلس النيابي من خزينة الدولة،

لسد حاجته جراء تركه للعمل الذي كان يمارسه وتفرغه للعمل البرلماني، إن العضو قبل أن يصبح عضواً في المجلس كان يمارس عملاً يعيش من خلاله، وبما أن التشريعات تمنع الجمع بين العضوية في المجلس والمراكز الوظيفية الأخرى، حيث توجد مهن لم ينص القانون على تركها عندما ينتخبون أعضاء في البرلمان، إلا أن الواقع يدل على أن هؤلاء ومن تلقاء أنفسهم وعدم تفرغهم لأعمالهم بعد انتخابهم ومن ثم يصبحون بحاجة لسد احتياجاتهم وتأمين العيش لهم ولأسرهم ، ولهذا فلا غنى عن المكافأة النيابية (1).

وعليه يمكن تعريف المكافأة البرلمانية بأنها مقابل مادي مناسب وغير مغالى به والذي يتقاضاه عضو المجلس النيابي مقابل ما يقوم به من خدمة عامة) (2).

إذا ليس من المنطق والمتصور أن يكون أداء العضو للوظيفة البرلمانية مجاناً، ولا يتقاضى عنه مقابل مادي، لأن ذلك سوف يؤدي إلى احتكار المقتدرين مادياً للعضوية، وهم وحدهم الذين يقومون بأعمال المجلس من دون أن تشغلهم أعباء الحياة اليومية، وأن مجانية العمل البرلماني لا تنسجم مع المبدأ الديمقراطي والذي  يعني فتح الباب واسعاً أمام ممارسة حق الانتخاب أو الترشيح (3).

علما قد جرى الأخذ بمجانية العمل البرلماني في فرنسا وذلك خلال الفترة بين عامي (1814-1848 ) ومن ثم تم العدول عنه، كذلك عدلت بلجيكا وهولندا عن قصر هذه المكافأة على أعضاء مجلس النواب من دون أعضاء مجلس الأعيان، ولم يكن لهذا المبدأ أثر في الوقت الحاضر سوى في مجلس اللوردات في إنكلترا، حيث العضوية مازالت مجانية  (4).

وإن المكافأة البرلمانية تعد شرطاً مهماً من شروط نجاح واستقلالية العمل البرلماني، حيث تحقق الاستقلال المادي للنائب في مواجهة المصالح الخاصة لبعض الفئات وكذلك تؤدي إلى الوقوف في مواجهة جماعات الضغط والتي تستغل الحاجة المادية لبعض الأعضاء ومن ثم تمرير مصالحهم الذاتية(5).

وإن أصل المكافأة البرلمانية ليست راتباً يتقاضاه النائب، وإنما تعويض له عما يتكبده من نفقات إضافية نتيجة مباشرته للعضوية، حيث أصبحت مصدراً استثمارياً لبعض النواب ممن ينشدون هذا المنصب. وإن أغلب الدساتير نصت على المكافأة البرلمانية كمبدأ عام ، ومن ثم أحالت إلى المشرع العادي تنظيم هذا المبدأ، ومن هذه الدساتير، دستور إيطاليا لعام 1947(6) والدستور التركي 1982 المعدل(7)، ودستور إسبانيا 1978 المعدل (7) ، ودستور ألمانيا 1949 المعدل  (8).

أيضاً القانون الأساسي العراقي لعام 1925(9) ، والدستور الكويتي لعام 1962 المعدل(10)، والدستور العراقي لعام 1970(11) والدستور اللبناني لعام 1926(12). ودستور الجزائر لعام 1996 المعدل (13). ومن الملاحظ أن كثير من الدساتير قد أحالت تنظيم الأحكام التفصيلية للمكافأة للقانون والسبب يكمن في ذلك لأن نفقات المعيشة في تغير دائم، مما يستوجب إعادة الظر بمقدار المكافأة من وقت لآخر (14) حيث أن إقرار المكافأة البرلمانية استناداً للدستور وتنظيمها بقانون يعد ضمانة لاستقلالية أعضاء البرلمان، وبالتالي لاستقلالية المجلس لأنها محددة بموجب قانون يقره المجلس النيابي، وإن العضو يتقاضى المكافأة البرلمانية باستمرار سواء كان مؤيداً للحكومة أو معارضاً لها (15) وإن منح المجالس النيابية حق إقرار المكافأة النيابية لأعضائها، أنه يشكل ضمانة للمجالس، وقد يفسر أن أعضاء هذه المجالس قد يمنحون امتيازات مبالغ فيها وتزيد كثيراً عما يستحقه أعضاء هذه المجالس (16).

وهناك بعض الدول قد جعلت حق تحديد المكافأة البرلمانية بيد السلطة التنفيذية. كما هو الحال في الدستور الأردني لعام 1952 حيث لم ينص على الجهة التي تقوم بتحديد المكافأة البرلمانية، لكن قانون المخصصات لأعضاء مجلس الأمة رقم (17) لسنة 1947، وما زال معمول به إلى الآن، منح مجلس الوزراء الصلاحية لتحديد مقدار المكافأة المالية (17). وهذا يعد تدخلاً في شأن السلطة التشريعية وعدم تحقق الاستقلالية وهناك من الدساتير قد نص على أن يتولى النظام الداخلي للمجلس النيابي تحديد مقدار المكافأة البرلمانية كما هو الحال مع الدستور الإسباني 1978 (18).

ويعد هذا الإجراء اكثر ملائمة لعمل السلطة التشريعية والحد من تدخل السلطة التنفيذية في عملها. ويرى الباحث إن هذا الاتجاه محل نظر ، لان ضمانات استقلال المجالس النيابية هو أن يكون مستقلاً بوضع  نظامه الداخلي، ، وعليه يكون أكثر ميلاً نحو الزيادة في مقدار المكافأة البرلمانية وبشكل كبير، وإن ترك تحديدها من قبل السلطة التنفيذية يعتبر خرقاً لمبدأ الفصل بين السلطات وعليه نؤيد الاتجاه السائد في معظم الدساتير بأن تعهد إلى القانون لفرض تحديد مقدار المكافأة البرلمانية، وقد أخذ به دستور جمهورية العراق لعام 2005 (19).

أما مقدار المكافأة البرلمانية، توجد طريقتان لتحديدها، أما الطريقة الأولى بأن يتم تحديد مقدار المكافأة برقم معين، أي أن يتقاضى العضو في المجلس النيابي مبلغاً محدداً بموجب القانون والطريقة الثانية تكون على أساس تحديد مقدار المكافأة، بالنسبة لما تتقاضاه طائفة محددة من الموظفين العموميين فيقال مثلاً أنها تعادل ما يتقاضاه أحد أعضاء مجلس الوزراء، وقد تبنت الطريقة الأولى عدد من الدول حيث تم تحديد مبلغاً معيناً يتقاضاه العضو، ففي ألمانيا يتقاضى أعضاء البرلمان الألماني راتباً شهرياً وتعويضات مالية، لذا فهم ليسوا بحاجة للبحث عن وظيفة، وبموجب المادة (48) من القانون الأساسي الألماني لعام 1949 المعدل فإن أعضاء البرلمان يحق لهم الحصول على تعويض مادي مناسب يضمن استقلاليتهم وهذا يعني أنه يجب أن يتقاضى العضو راتباً كافياً لضمان عدم حاجته لمصدر دخل آخر ويعتبر راتب القاضي في محكمة اتحادية عليا مقياساً لراتب عضو البرلمان الألماني حيث يتساوى معه ويتم تحديده سنوياً في الأول من يوليو/ تموز من كل عام وفي الوقت الحالي يبلغ هذا الراتب (10) آلاف و (12) يورو و 89 سنتاً شهرياً (20).

وأخذت الجزائر في تحديد مقدار المكافأة البرلمانية وذلك يحدد مبلغ التعويضية الأساسية الشهرية لعضو البرلمان على أساس النقطة الاستدلالية 5438 خاضعة للاقتطاعات القانونية وتجب هذه التعويضية على أساس أعلى قيمة للنقطة الاستدلالية المعدل بها في الوظيف العمومي والخاصة بمسلك الإطارات السامية للدولة، ويتقاضى كل من رئيس المجلس الشعبي الوطني ورئيس مجلس الأمة تعويضية مساوية للمرتب المقرر لرئيس الحكومة)  (21).

وسار العراق وفي ظل دستور جمهورية العراق لعام 2005، مع الاتجاه الغالب للدساتير حيث تم الإحالة إلى القانون في تحديد حقوق وامتيازات أعضاء مجلس النواب وقد نص على أن تحدد حقوق وامتيازات رئيس مجلس النواب ونائبيه وأعضاء المجلس بقانون) (22).

ومن الملاحظ أن قبل صدور قانون رواتب ومخصصات مجلس النواب رقم (28) لسنة 2011 الملغي واستناداً للمادة (4) من قانون مجلس النواب رقم (50) لسنة 2007 الملغي والمادة (2/ ثالثا) من قانون الجمعية الوطنية رقم (3) لسنة 2005، لم يحدد المشرع العراقي مكافأة أعضاء مجلس النواب ورئيسه بشكل مباشر وإنما أحال إلى ما يتم تحديده بالنسبة لرئيس مجلس الوزراء والوزراء ، وإن المشرع قد نص على أن تحدد رواتب رئيس وأعضاء مجلس الوزراء بقانون، حيث لم نجد القانون قبل صدور قانون رواتب ومخصصات مجلس الوزراء رقم (27) لسنة 2011 مما جعل من مكافآت في وضع غير قانوني قبل صدور هذا القانون حيث استلام الوزراء لرواتبهم لم يستند إلى قانون (23).

وإن هناك عوامل تؤثر في تحديد مقدار المكافأة البرلمانية ومنها المستوى المعيشي وثروة البلد، وكذلك أخذ بعين الاعتبار المكافأة السائدة في الدول المجاورة والمماثلة في قدراتها الاقتصادية (24).

ثانياً – المبادئ الحاكمة للمكافئة البرلمانية:

إن أغلب التشريعات في الدول المختلفة جاءت متقاربة، فيما يخص النظام القانوني للمكافأة النيابية من بدء استحقاقها، وكونها متساوية وإجبارية ومستمرة وعدم الحجز عليها وإعفائها من الضرائب. وعليه، إن هذه المبادئ هي التي تحكم المكافأة النيابية، والتي سوف نبحثها تباعاً وكالآتي:

1- بدء استحقاق المكافأة النيابية.

إن النظم الدستورية والقانونية تختلف في تحديد استحقاق المكافأة النيابية، ففي ألمانيا يستحق العضو المكافأة البرلمانية بمجرد إعلان لجنة الانتخابات الاتحادية رسمياً نتيجة الانتخابات (المادة 42 فقرة 2 الحملة 1 من قانون الانتخابات الاتحادي (25).

والمشرع الجزائري جعل سريان صرف حق المكافئة البرلمانية (التعويض) بإعلان المحكمة الدستورية النتائج (26).

أما المشرع العراقي وفي ظل دستور جمهورية العراق لعام 2005 فقد حدد تأدية اليمين الدستورية موعداً لبدء استحقاق المكافأة البرلمانية (27).

2- إجبارية المكافأة :

إن المكافأة البرلمانية إجبارية فلا يحق للعضو أن يتنازل عنها قبل العضوية، وفي حالة إذا أعلن أنه تنازل عنها وفاز بعد ذلك في الانتخابات البرلمانية، كان ذلك سبباً لإسقاط عضويته، حيث يختلف فيما إذا تنازل النائب عن مكافأته البرلمانية إذا حلت، فهنا يكون حراً في التبرع بها أو التنازل عنها للدولة (28).

ومن التشريعات التي نصت صراحة على إجبارية المكافأة، حيث نص على أن (لا يجوز التنازل عن مكافأة النائب التي تصرف بناء على المادة 11 ولا عن الخدمات المالية التي تصرف بناء على المادة (....12 (29).

أما في العراق لم يرد في القوانين ما يشير إلى عدم جواز التنازل عنها، ويمكن تطبيق القواعد العامة ومنها في ما ذكر أعلاه من وقوع التنازل قبل حلول المكافأة. ومن باب أولى على النائب أن يتصرف بالأموال التي بين يديه وليس الأموال التي سيحصل عليها في المستقبل.

3- المساواة في المكافأة النيابية:

إن المبادئ التي تحكم المكافأة النيابية هي لا بد من المساواة بين النواب، باستثناء ما تقره التشريعات لرئيس البرلمان ونائبه من مكافأة، حيث تختلف في مقدارها عن بقية النواب، واستناداً لهذا المبدأ، حيث ينظر الى النواب سواسية دون الأخذ بالاعتبار التحصيل الدراسي للنائب، أو المدة التي قضاها في المجلس، قد يكون تم انتخاب النائب لأكثر من دورة (30).

وقد أخذ بهذا المبدأ المشرع الألماني حيث نص على أن (يحصل عضو البوندستاغ [النائب] على مكافأة شهرية تتخذ وفقاً للراتب الشهري الذي يحصل عليه قاض في أحد المحاكم العليا للاتحاد الفيدرالي...) (31). وأخذ بمبدأ المساواة المشرع الجزائري عندما قرر مبلغاً واحداً بالنسبة لجميع النواب عند النقطة الاستدلالية (5438)، لأنه قرر لرئيس المجلس الشعبي الوطني ورئيس مجلس الأمة تعويضية مساوية للمرتب المقرر لرئيس الحكومة (32).

أما المشرع العراقي وفي ظل دستور جمهورية العراق لعام 2005 قد ساوى بين جميع النواب في المكافأة النيابية، وذلك بأن يتقاضى عضو مجلس النواب مبلغ سبعة ملايين دينار عراقي الراتب الرسمي، وثلاثة ملايين مخصصات منصب(33). أو مخصصات رئاسية بالنسبة لنواب رئيس المجلس  (34).

أما رئيس مجلس النواب، حيث يتقاضى راتباً قدره ثمانية ملايين دينار عراقي راتباً رسمياً، أما مخصصات المنصب فقدرها أربعة ملايين دينار عراقي  (35).

4- استمرار المكافأة النيابية:

إن المكافأة البرلمانية تشبه المرتب المخصص للموظف العمومي كونها تصرف شهرياً وعلى مدار السنة، حيث لم تقتصر على انعقاد جلسات المجلس فقط، حيث تشمل العطلة ما بين أدوار الانعقاد. وقد أخذ بها المشرع الألماني على أن (يحصل عضو البوندستاغ على مبلغ إجمالي شهري....) (36).

أما المشرع الجزائري فقد نص على ذلك يتقاضى عضو البرلمان تعويضية تكميلية شهرية....)(37). أما المشرع العراقي وفي ظل دستور جمهورية العراق لعام 2005 قد نص على أن تسري أحكام قانوني الجمعية الوطنية رقم (3) و (12) لسنة 2005 على أعضاء مجلس النواب من تاريخ أداء اليمين الدستورية لأعضائه) (38).

حيث نص القانون رقم (3) من المادة (2) ثالثاً) على أن يمنح عضو الجمعية العراقية مكافأة شهرية لا تقل مقدارها عما يتقاضاه الوزير من راتب ومخصصات ).

5- عدم الحجز على المكافأة النيابية وإعفائها من الضرائب:

من بين الضمانات لتحقيق الفائدة من المكافأة النيابية، لا بد من الحفاظ على استقلال النائب وذلك من خلال تأمين متطلبات العيش، وذلك بحصول العضوية على المكافأة البرلمانية ومن دون أي خصومات أو استقطاعات لكن نجد أن بعض التشريعات تنص على عدم جواز الحجز على المكافأة النيابية وإعفائها من الضرائب، حيث نص المشرع المصري على ... وتستحق المكافأة من تاريخ حلف العضو اليمين، ولا يجوز التنازل عنها، أو الحجز عليها وتعفى من كافة الضرائب)  (39).

فيما أغفلت كثير من التشريعات ذلك ومنها المشرع الألماني والجزائري وكذلك المشرع العراقي النص على عدم الحجز على المكافأة البرلمانية أو إعفائها من الضرائب.

_______________

1- د. حسن الحسن القانون الدستوري والدستور في لبنان، دار مكتبة الحياة، بيروت، 1959، ص223.

2- د. محمد محمود العجارمة، ضمانات استقلال المجالس التشريعية، ط1، دار الخليج، 2010 ، ص 376.

3- د. عبد الفتاح ،حسن، مبادئ النظام الدستوري في الكويت دار النهضة العربية القاهرة، 1968، ص 230.

4- إنعام مهدي جابر، ضمانات استقلال البرلمان (دراسة مقارنة) رسالة ماجستير غير منشورة قدمت الجامعة بابل لديل درجة الماجستير في القانون العام لعام 2002، ص 115

5- د. عادل الطبطبائي، النظام الدستوري في الكويت، مؤسسة دار العلوم للطباعة والنشر والتوزيع، الكويت، 1988، ص 723.

6-  نص المادة (69) من الدستور الإيطالي لعام 1947 على أن يتقاضى عضو البرلمان مكافأة يحددها القانون). (5) نص المادة (86) من الدستور التركي لعام 1982 المعدل على أن تنظم بقانون مكافأة ومصروفات انتقال أعضاء المجلس الوطني، ولا يجوز أن تزيد المكافأة الشهرية للعضو عن مرتب موظف الدولة من الدرجة الأولى، ولا تزيد مصروفات تنقلاته على نصف مكافأته..... )

7- نص المادة (71) من الدستور الإسباني لعام 1978 المعدل على أن يتلقى النواب والشيوخ مكافئة يحددها المجلس المختص ).

8- نص المادة (3/48) من القانون الأساسي الألماني لعام 1949 المعدل على أن يحق للنواب في البوندستاغ الحصول على مكافأة مناسبة تؤمن لهم استقلاليتهم ولهم الحق في الاستخدام المجاني لكافة وسائل النقل التابعة للدول، وينظم التفاصيل الخاصة بذلك بقانون اتحادي).

9- نصت المادة (50) من القانون الأساسي العراقي لعام 1925 على (1) - يعطى الدائب عدا مخصصات السفر، مخصصات قدرها أربعون ديناراً شهرياً طيلة مدة العضوية).

10- نصت المادة (19) من الدستور الكويتي لعام 1962 على أن تعين بقانون مكافأة رئيس الأمة ونائبه وأعضائه).

11- المادة (1/51) من دستور جمهورية العراق لعام 1970.

12- نصت المادة (48) من الدستور اللبناني لعام 1926 على أن التعويضات التي ينالها أعضاء المجلس تحدد بقانون).

13- نصت المادة (15) من الدستور الجزائري لعام 1996 على ما يلي: (يحدد القانون ميزانية الفرقتين والتعويضات التي تدفع للنواب وأعضاء مجلس الأمة).

14- د. عادل الطبطبائي، النظام الدستوري في الكويت، مؤسسة دار العلوم للطباعة والنشر والتوزيع، الكويت، 1988 ، ص 840

15- د. محمد محمود العجارمة المصدر السابق، ص 379.

16- د. محمد العجارمة، المصدر السابق، ص 379.

17- د. محسن خليل القانون الدستوري والنظم النيابية، بيروت، 1987، ص 378.

18- المادة (7) في الدستور الإسباني لعام 1978.

19- نص المادة (63) أولاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 على ما يلي (تحدد حقوق وامتيازات رئيس مجلس النواب ودائبيه وأعضاء المجلس بقانون).

20- ينظر المادة (11) من قانون الدواب في البوندستاغ.

21- ينظر المادة (19) من القانون العضوي -1-1 لعام 2001 الجزائري.

22-  المادة (63) أولاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.

23- حسين شعلان حمد، التنظيم القانوني لمركز الدائب في السلطة التشريعية رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة بابل، 2012، ص 141.

24-  د. هاشم الجعفري، مبادئ المالية العامة والتشريع المالي، مطبعة سلمان الأعظمي، بغداد، 1968، ص32.

25-  نص المادة (2/42) من قانون الانتخابات الاتحادي على تحدد اللجنة الانتخابية الفيدرالية عدد المقاعد المخصصة لقوائم الولايات الفردية والمرشحين الذين تم انتخابهم.

26- المادة (133) من الدستور الجزائري لعام 2020 والتي تنص على تبتدئ الفترة التشريعية، وجوباً، في اليوم الخامس عشر (15) الذي يلي تاريخ إعلان المحكمة الدستورية النتائج...).

27- نص المادة (50) من الدستور العراقي لعام 2005 على يؤدي عضو مجلس النواب اليمين الدستورية، أمام المجلس قبل أن يباشر عمله...)

28- د. محمد محمود العجارمة، نقلاً عن دايابلي سيدني، الديمقراطية البرلمانية في العالم المعاصر، ترجمة فاروق يوسف، مكتبة الأنجلو المصرية، القاهر، 1970، ص 43.

29-  المادة (31) من قانون الدواب في البوند ستاغ الألماني لعام 2011.

30- حسين شعلان حمد، التنظيم القانوني لمركز الدائب في السلطة التشريعية رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة بابل، 2012 ، ص 140.

31- المادة (11) من قانون النواب في البوندستاغ الألماني.

32- المادة (18) والمادة (19) من القانون العضوي الجزائري رقم 01-101 لعام 2001.

33- الفقرة (ثالثاً) من المادة (1) من قانون رواتب ومخصصات مجلس النواب رقم (28) لسنة 2011 المنشور في الوقائع العراقية بالعدد (4214) في 2011/10/24.

34- الفقرة (ثانياً) من المادة (1) من قانون رواتب ومخصصات مجلس النواب.

35- الفقرة (أولاً) من المادة (1) من قانون رواتب ومخصصات مجلس النواب.

36- المادة (12) من قانون النواب في البوندستاغ الألماني.

37- المادة (20) من القانون العضوي رقم 11 لعام 2001.

38- المادة (1) من قانون مجلس النواب رقم (50) لسنة 2007 الملغي.

39- المادة (29) من قانون مجلس الشعب المصري رقم (38) لسنة 1972 المعدل.