تعد الرقابة الادارية وسيلة في يد الادارة تراقب بها أعمالها بنفسها ، وتصحح الخاطئ منها بإرادتها حتى يسلم نشاطها من الانحراف وبما يجعل تصرفاتها متفقة مع مبدأ المشروعية ، ذلك المبدأ الذي يجب عليها الامتثال له في جميع تصرفاتها .

فالرقابة الإدارية هي تلك الرقابة التي تقوم بها الإدارة بنفسها لمراقبة أعمالها والتحقق من مدى مطابقتها للقانون او ملاءمتها للظروف المحيطة بها ، فقد تكتشف الإدارة بعد إصدارها لقرارات إدارية معينة ، أنها ارتكبت بعض الأخطاء كما لو تجاهلت بعض قواعد القانون التي سنها المشرع لصالح الأفراد أو الموظفين والتي كان يجب على الإدارة مراعاتها والالتزام بها ، لذا تتجه الإدارة إلى الرجوع عن هذه القرارات وابطالها بقصد احترام حكم القانون ، مع مراعاة مصالح الأفراد الموظفين الذين تعلقت حقوقهم بتلك القرارات ، ومن ناحية اخرى ان هناك من الظروف الجديدة ما يدعوها إلى إعادة النظر في قراراتها السابقة التي عدت غير مشروعة أو غير ملائمة ، وفي هذه الحالة تتجه إلى إصدار قرارات اخرى تتلاءم مع الظروف الجديدة، ويكون من شأن هذه القرارات إما إلغاء او سحب القرارات السابقة أو تعديلها (1).

وتتحقق الرقابة الإدارية بطريقتين هما :

1- إصدار الرؤساء للأوامر والتعليمات والقرارات إلى مرؤوسيهم بقصد توجيههم في أعمالهم وارشادهم إلى كيفية تنفيذ القوانين واللوائح .

2 - رقابة الرؤساء الأعمال وأوامر المرؤوسين لإقرارها او وقفها أو تعديلها أو إلغائها ، وهذه الرقابة تتم عن طريق إصدار قرارات إدارية بسحب أو الغاء أو تعديل القرارات الإدارية محل الرقابة .

اذ تتمثل الرقابة الادارية في قيام الادارة بنفسها بمراقبة ما يصدر عنها من تصرفات وذلك ليس فقط من حيث توافقها مع القانون وإنما أيضا من حيث تناسبها مع الهدف الذي صدرت من أجله ، فهي رقابة مشروعية وملامة في الوقت نفسه، ويتم تحريك هذه الرقابة إما بصورة تلقائية من جانب الادارة بنفسها أو بناء على تظلم يقدم للإدارة ممن يهمه الأمر.

وفي ضوء ما تقدم يتضح بأن الأساس القانوني لممارسة الإدارة حق الرقابة الادارية المتمثل في حق الرجوع في قراراتها هو مبدأ المشروعية ، وبمقتضي هذا المبدأ يجب على الإدارة عند اصدارها لقراراتها أن تتقيد قبل كل شيء بالقانون ، وتبعا لذلك فإن عليها من باب أولى أن تحترمه وذلك بأن ترجع عن هذه القرارات المخالفة للقانون (2). وتتقسم الرقابة الادارية الى قسمين رقابة ادارية ذاتية ورقابة بناء على تظلم ، من ذلك سنتناول دراسة هذا الموضوع في فرعين ؛ نبحث في الفرع الأول الرقابة الإدارية الذاتية (التلقائية) وفي الفرع الثاني الرقابة الإدارية غير التلقائية.

الفرع الاول

الرقابة الإدارية الذاتية (التلقائية)

 تتحقق هذه الرقابة عندما تقوم الإدارة من تلقاء نفسها ببحث ومراجعة اعمالها لفحص مدى مشروعيتها أو مدى ملاءمتها ، وقد يقوم بذلك نفس الموظف الذي قام بالتصرف ، فيقوم بإلغاء أو تعديل أو استبدال تصرفه إذا اكتشف عدم صحته وتسمى حينئذ ولائية ، أو يقوم بذلك الرئيس الإداري لهذا الموظف استنادا إلى سلطته الرئاسية التي يقررها له القانون في مواجهة مرؤوسيه ، فيكون له ان يلغي تصرف المرؤوس كليا او الاكتفاء بتعديله جزئيا ، أو الحلول محله احيانا واتخاذ تصرف جديد بدلا من التصرف الذي تبين له عدم مشروعيته أو ملامته وتسمى هذه الرقابة رئاسية، وقد تمارس هذه الرقابة من قبل هيئة مركزية يكون لها وصاية إدارية على هيأت لا مركزية وهنا تقتصر سلطتها على رفض التصديق على التصرف غير المشروع حيث يكون لها تعديله ، كما قد تنهض لجنه إدارية خاصة مهمتها مراقبة أعمال الإدارة لتقوم بعد ذلك إما بإلغاء القرار غير المشروع او بإبلاغ الرئيس الإداري بما يتكشف لها من مخالفات قانونية ليتصرف في الأمر بالطريقة التي يرجحها .

والأصل أن الرقابة الإدارية تنصب على التصرفات الادارية غير المشروع ة ، فتستطيع الادارة إلغاء هذه التصرفات او سحبها أو الاكتفاء بتعديلها فيمكن للإدارة سحب القرار الاداري الصادر بتقييم الأداء الوظيفي اذا كان غير مشروع ، إما القرارات الادارية الفردية الصحيحة فالقاعدة العامة أنه لا يجوز سحبها أو إلغاء فيها حتى لو كانت مخالفة لمقتضيات ملامة إصدارها إلا استثناء الاعتبارات معينة بقرار اداري مضاد  (3).

ويتضح مما تقدم أن للإدارة سلطة واسعة في انهاء القرارات الصادرة عنها وذلك لتصحيح الأخطاء الواردة بها بالإلغاء او السحب او التعديل . وبخلاف ذلك يمكن للموظف اللجوء الى القضاء للحصول على حكم بإلغاء القرار.

الفرع الثاني

الرقابة الإدارية غير التلقائية

يعد هذا القسم من الرقابة أيسر من حيث الاجراءات وأقل تكلفة من الرقابة القضائية وتتحقق هذه الرقابة عندما تكتشف الإدارة عدم مشروعية تقييم الأداء الوظيفي، نتيجة تظلم يرفع إليها من الموظف الذي صدر بحقة التقييم (4) ، اذ كفل القانون وسيلة التظلم الإداري للموظف الذي صدر بحقه تقرير تقييم أداء منافيا للواقع، إما لسوء استعمال السلطة وإما لسوء فهم في تطبيق اللوائح  والقوانين من جانب واضع التقرير ،ويعرف التظلم الإداري أنه: "لجوء الفرد إلى جهة الإدارة التي أصدرت القرار أو الجهة الرئاسية للجهة مصدرة القرار، طالبا منها رفع الضرر الذي وقع عليه نتيجة الصدور القرار محل التظلم (5).

وقضت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة المصري: "إن التظلم هو وسيلة إدارية للمتضرر من القرار الإداري أو التأديبي، يقدمه العامل إلى الجهة الإدارية عسى أن تعدل عن قرارها فتسحبه، وتكفي العامل مؤونة الالتجاء للتقاضي طلبا لإلغاء القرار (6). فالتظلم هو إجراء قانوني يتيح للموظف أن يعترض إلى الجهة الإدارية المختصة على القرار المشوب بالخطأ الصادر بحقه مطاليب إياها بإعادة النظر في قرارها متى كان لذلك مقتضى ويكتسب التظلم الإداري بوصفه وسيلة يلجأ إليها الأفراد لغرض اقتضاء حقوقهم أهمية من نواحي متعددة، اذ أن اللجوء لجهة الإدارة قد يغني عن اللجوء إلى القضاء ، وذلك في حالة استجابت الإدارة للتظلم، وهذا ما يؤدي إلى عدم سلوك الطريق القضائي وحل كثير من المنازعات الإدارية في وقت قصير ودون أدنى نفقات (7) .

والتظلم على نوعين ، فهو إما أن يكون تظلما اداريا اختياريا او وجوبيا على وفق ما سنشرحه

1- التظلم الاداري الاختياري

أن الأصل العام في التظلم أنه اختياري اذ يترخص الموظف في الالتجاء إليه إذا رأى وجها لذلك، وإذا انتهج هذا الطريق فبوسعه أن يطعن قضائيا في القرار دون رد الإدارة على تظلمه، وكذلك العكس فمن طعن قضائيا له أن يتقدم بالتظلم، إلا أنه يلزم أن يقدم هذا التظلم في الميعاد المحدد له ، وإذا ما قدم هذا التظلم فإنه يقطع ميعاد الطعن بالإلغاء (8)، ولا يشترط في التظلم الاختياري شكل خاص أو صيغة معينة أو إتباع أوضاع محددة .

ويعرف التظلم الاختياري في مصر بأنفه التظلم الذي يتقدم به صاحب الشأن من تلقاء نفسه دون اشتراط من المشرع خلال مدة الستين يوما التالية لعلمه بالقرار الإداري، سواء عن طريق النشر أو الإعلان أو العلم اليقيني (9).

لذا يقصد بالتظلم الاختياري قيام المتظلم اختيارية بعرض أوجه الطعن الموجهة من جانبه على القرار الإداري الصادر بشأنه الى جهة الإدارة طالبة منها انصافه سواء من خلال إزالة وجه عدم المشروعية الذي شاب القرار محل التظلم، ومن ثم القيام بسحبه أو تعديله أ م من خلال إزالة وجه عدم الملامة المنطوي عليه ذلك القرار ، اذ أن التظلم الاختياري قد ينظر إليه كأحد طرق تصحيح الإدارة  لقراراتها وتقليل حالات اللجوء إلى القضاء ولكن يجب مراعاة الدقة في المدد الواجبة والمحددة للطعن، لأن التظلم دليل على العلم اليقيني في الأمر الإداري - محل التظلم ، والتظلم اما ان يقدم إلى الجهة الادارية التي أصدرت القرار فيسمى تظلما ولائي او الى السلطة الرئاسية فيسمى تظلما رئاسيا  (10).

ويعد التظلم من تقييم الأداء الوظيفي بمثابة ضمانة أرادها المشرع لصالح الموظف نظرا للخطورة التي يرتبها التقرير المذكور ، فيحق له ابداء الطعن على هذا التقييم  (11).

ويشترط في التظلم المنتج للأثر شروط هي :

1- ان يقدم التظلم اتجاه قرار اداري نهائي ، ويقصد بالقرار الاداري النهائي القرار الصادر من سلطة مختصة مستنفذة مراحله دون الحاجة الى تصديق من جهة اخرى.

2- ان يقدم الى الجهة الادارية المختصة (12).

3- ان يقدم ضمن المدة القانونية المحددة.

4- أن يكون واضحة ومحدد المعنى.

5- ان يكون التظلم مجدلي بان يدفع الجهة التي أصدرته الى اعادة النظر فيه.

2-التظلم الإداري الوجوبي :

وهو التظلم الذي يلزم القانون تقديمه إلى الجهة الإدارية صاحبة القرار ويرتب على إغفاله رفض قبول الدعوى (13). ولا يأخذ المشرع في فرنسا ومصر بالتظلم الوجوبي إلا في حالات استثنائية . ففي فرنسا لم ينص قانون مجلس الدولة على التظلم الوجوبي، عدا حالة تعلق الطعن بالقرار الاداري غير المشروع بحصول الطاعن على تعويض ، فضلا عن بعض التشريعات الخاصة نصت على وجوب استنفاذ هذا الطريق قبل مراجعة القضاء  (14).

وفي مصر فان المادة (24) من قانون مجلس الدولة رقم ( 47) لسنة 1972 عدت أن تقديم التظلم يؤدي إلى انقطاع سريان ميعاد إقامة دعوى الإلغاء وأوجبت على الجهة الإدارية التي أصدرته أو الجهة الرئاسية البت في التظلم خلال ستين يوما وعدت عدم إجابة الإدارة خلال هذه المدة بمثابة رفض وتسري عندئذ مدة إقامة دعوى الإلغاء المحددة بستين يوما من تاريخ البت بالتظلم أو انقضاء مدة البت فيه. كما عدت محكمة القضاء الإداري المصرية اعتراض الجهة الإدارية المختصة على القرار بمثابة تظلم ويترتب عليه نتائج التظلم نفسها (15) . أما المادة (12) من قانون مجلس الدولة رقم (47) لسنة 1972 فقد اشترطت التظلم من عدد من القرارات المتعلقة بالوظيفة العامة قبل رفع دعوى الإلغاء بصددها (16).

وقد ورد حق التظلم من تقييم الأداء الوظيفي في نظم العاملين المدنيين المتعاقب باستثناء القانونين رقم (579) لسنة 1953 ورقم (173) لسنة 1957(17).

وقد نصت اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري رقم 81  لسنة 2016 على انه : للموظف أن يتظلم من تقرير أدائه خلال خمسة عشر يوما من تاريخ اعلانه به ، وذلك على النموذج المعد لهذا الغرض ، ويكون تظلم الموظف من شاغلي الوظائف القيادية ووظائف الادارة الاشرافية الى السلطة المختصة ، ويكون تظلم بقية الموظفين الى لجنة التظلمات المنصوص عليها في المادة "26" من القانون وعلى إدارة الموارد البشرية أن تمسك سجلا لتدوين التظلمات المقدمة من تقارير تقويم الأداء وأن تسلم الموظف المتظلم صورة من تظلمه بعد التأشير عليه بما يفيد تسلم الأصل ) (18).

وقد نصت اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016 على أنه : (تكون مداولات لجنة التظلمات سرية ولها استيفاء ما تره لازما من بيانات ومعلومات من الموظف أو رئيسه المباشر أو رئيسه الأعلى أو إدارة الموارد البشرية اضافة الى مراجعة سجل الأداء الوظيفي الخاص بالموظف خلال السنة السابقة للتظلم ويصدر قرار اللجنة مسببا بأغلبية الأصوات وعند التساو يرجح الجانب الذي منه الرئيس ) (19).

وأن أحكام التظلم من تقييم الأداء الوظيفي في مصر تعد حقا مقررا لكل موظف بصرف النظر عن المرتبة التي حصل عليها في التقرير، وللموظف الحق في التظلم من التقرير خلال (15) يوما من تاريخ إعلانه بصورة من تقرير كفا عنه، والعبرة في تحديد تاريخ تقديم التظلم هو بتاريخ وصوله الفعلي إلى الجهة المتظلم إليها صاحبة الاختصاص (20). وعن الجهة التي يقدم إليها التظلم فإنها تختلف باختلاف المرتبة الوظيفية التي يشغلها الموظف، فيكون تظلم الموظفين شاغلي الوظائف العليا إلى السلطة المختصة، أما بالنسبة للموظفين شاغلي وظائف الدرجة الأولى فما دونها فقد أناط هذا الاختصاص بلجنة تظلمات خاصة تشكل لهذا  الغرض (21) ، فقد نصت اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 على أنه : (يكون للجنة التظلمات أمين تختاره السلطة المختصة من بين موظفي إدارة الموارد البشرية يقوم بتلقي التظلمات وقيدها في السجل المنصوص عليه في المادة السابقة حسب اسبقية ورودها. ) (22).

وتشكل لجنة التظلمات من ثلاثة من كبار الموظفين ممن لم يشتركوا في وضع التقرير وعضو تختاره اللجنة النقابية بالوحدة إن وجدت، ومقتضى ذلك ألا يكون من بين أعضاء لجنة التظلمات أي من الرؤساء الإداريين الذين سبق لهم إبداء الرأي في تقرير صاحب التظلم أو أي من أعضاء لجنة شؤون العاملين التي اعتمدت تقريره وأيضا فإن عضو اللجنة النقابية الذي يشارك في لجنة التظلمات لن يكون هو نفسه الذي شارك في عضوية لجنة شؤون العاملين التي اعتمدت التقرير (23).

وتفصل اللجنة في التظلم خلال ستين يوما من تاريخ تقديمه إليها ويكون قرارها نهائيا، والمقصود بالنهائية هنا هو أن يكون القرار نهائيا على مستوى السلطة الإدارية أي أنه يجوز إعادة النظر في القرار مرة أخرى بواسطة السلطة القضائية إذا توافرت شروط الطعن فيه بالإلغاء (24).

وقد عد القضاء المصري أن "قوات ستين يوما من تاريخ تقديم التظلم دون أن تجيب عنه اللجنة هو بمثابة قرار ضمني برفض التظلم - إلا أنه متى سلكت الإدارة مسلكا إيجابي في بحث التظلم فإن هذا المسلك يعد مانعا لسريان قرينة الرفض الضمني - ولا يسري ميعاد دعوى الإلغاء إلا من تاريخ الإبلاغ بالموقف النهائي لجهة الإدارة (25).

ولا يعد التقرير نهائيا إلا بعد انقضاء ميعاد التظلم منه أو البت فيه، وفي هذا الصدد أوضحت محكمة القضاء الإداري في أحد أحكامها أن التقرير الذي يعد من أحد العاملين لا يعتبر نهائي أ إلا في حالتين:

1- أن يفوت الموظف على نفسه ميعاد التظلم إلى لجنة شؤون العاملين وهو شهر من تاريخ إعلانه بالتقرير وذلك دون تظلم.

2- أن يتظلم العامل في الميعاد القانوني فتصدر لجنة شؤون العاملين في شأنه قرارا بما تراه ومن حيث أنه حتى أصبح التقرير نهائيا في أي من هاتين الصورتين فإنه يصبح بمثابة قرار إداري نهائي  (26).

اما في العراق فقد تبنى المشرع موقفا مغايرة لما هو عليه في فرنسا ومصر بصدد التظلم فجعل منه شرطة واجبة لقبول دعوى الإلغاء أمام محكمة القضاء الإداري اذ نص على (يشترط قبل تقديم الطعن أمام محكمة القضاء الإداري أن يتظلم الطاعن لدى الجهة الإدارية المختصة التي عليها أن تبت في التظلم وفقا للقانون خلال ثلاثين يوما من تاريخ تسجيل التظلم لديها وعند عدم البت في التظلم أو رفضه تقوم محكمة القضاء الإداري بتسجيل الطعن لديها بعد استيفاء الرسم القانوني) (27). وهو ما أكدته محكمة القضاء الاداري ، اذ قضت ( كما اوضح بأنه لم يقدم اي تظلم قبل اقامة الدعوى الى المدعى عليه وجدت المحكمة أن المدعي قد خالف الاجراءات المنصوص عليها في المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 التي توجب التظلم قبل اقامة الدعوى وحيث أن هذه الإجراءات تعد من النظام العام التي لا يجوز تجاوزها لذا قرر بالاتفاق رد دعوى المدعي من الناحية الشكلية ) (28)وقضت المحكمة الادارية العليا في العراق ( يشترط لقبول الدعوى أمام محكمة القضاء الاداري خلال (60) يوما من تاريخ رفض التظلم حقيقة او حكما)(29).

وقضت محكمة القضاء الاداري انه ( وانه قد تبلغ به في 26 /2 / 2016 وتظلم منه في 9/ 3/ 2016 من دون رد وحيث انه قد أقام دعواه بتاريخ  29/ 5/ 2016 فانه يكون بذلك قد اقامها ضمن المدة القانونية المنصوص عليها في المادة ( 7 ) سابعا /أ) من قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 فقرر قبولها شكلا ...) (30).

وقضت ايضا ( أن هذه المحكمة هي محكمة الغاء يشترط في الامر او القرار المطعون فيه امامها أن يكون قرارا اداريا نهائيا وقد ترتب عليه اثر قانونية وحيث أن الكتاب المطعون فيه لا يرقى الى الاوامر او القرارات الادارية النهائية التي يمكن الطعن فيها أمام هذه المحكمة مما يجعل الدعوى خالية من محلها ...) (31) وقضت ايضا ( كما اوضح بأنه لم يقدم اي تظلم قبل اقامة الدعوى الى المدعى عليه وجدت المحكمة أن المدعي قد خالف الإجراءات المنصوص عليها في المادة ( 7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم ( 65) لسنة 1979 التي توجب التظلم قبل اقامة الدعوى وحيث أن هذه الإجراءات تعد من النظام العام التي لا يجوز تجاوزها لذا قرر بالاتفاق رد دعوى المدعي من الناحية الشكلية )  (32).

الا ان النظر في الطعن المقدم على القرارات الادارية تكون أمام محكمة قضاء الموظفين ، ومن ثم لا يكون التظلم شرط واجب لقبول دعوى الإلغاء ، وكذلك في اختصاص محكمة قضاء الموظفين في مجال العقوبات الانضباطية اذ نص قانون مجلس الدولة على ( تختص محاكم قضاء الموظفين بالفصل في المسائل الآتية : ( 1)- النظر في الدعاوى التي يقيمها الموظف على دوائر الدولة والقطاع العام في الحقوق الناشئة عن قانون الخدمة المدنية او القوانين او الأنظمة التي تحكم العلاقة بين الموظف وبين الجهة التي يعمل فيها. (2) - النظر في الدعاوى التي يقيمها الموظف على دوائر الدولة والقطاع العام للطعن في العقوبات الانضباطية المنصوص عليها في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991.) (33) . ونرى في مسلك المشرع العراقي في توسيع مساحة التظلم الوجوبي مسلكا محمودا وندعو الى ان يشمل ذلك اختصاص محكمة قضاء الموظفين في حقوق الخدمة المدنية رغم الاتجاه الذي يعده قيدا على حق التقاضي وذلك للأسباب الاتية :

1- المزايا التي تتسم بها الرقابة الادارية .

 2- فيما يتصل بالعراق لاتزال لغاية كتابة سطور هذه الرسالة المحاكم التي نص عليها التعديل الخامس غير مشكلة ومن ثم فمن الصعوبة أن يمارس القضاء دوره في نظر المنازعات في ظل وحدة جهة القضاء ، وحتى لو تشكلت هذه المحاكم فهي لا تكفي بإزاء كثرة المنازعات ومن ثم يسهم التظلم في التخفيف عن كاهل القضاء كثيرا بل انه يبدو حلا واقعيا يفرضه الواقع.

واختلف الفقه حول مدى وجوب التظلم من تقييم الأداء الوظيفي كشرط سابق قبل اللجوء إلى القضاء من علمه، اذ اتجه جانب من الفقه إلى أن التظلم من تقييم الأداء الوظيفي يعتبر وفي جميع الأحوال جوازايا وليس وجوبا، فالموظف ليس ملزما بتقديمه، وإنما له أن يتظلم ، وفقا لنص المادة (30) من قانون العاملين ، ومن ثم يعد رخصة للموظف له أن يستعمله أو لا يستعمله ، اذ يرى اصحاب هذا الاتجاه أن التظلم الوجوبي المنصوص عليه في قانون مجلس الدولة (34) يقدم في شأن قرارات إدارية محددة على سبيل الحصر وليس من بينها تقييم الأداء الوظيفي ، فضلا عن أن التظلم الوجوبي من بعض القرارات الإدارية بعد استثناء من الأصل وهو تظلم اختياري، والاستثناء يقدر بقدره فلا يجوز التوسع فيه أو القياس

عليه (35) . ويرى جانب آخر من الفقه أن التظلم من قرار تقييم الأداء الوظيفي المنصوص عليه في المادة (30) من القانون رقم 47 لسنة 1978 هو من قبيل التظلمات الوجوبية بما يترتب على ذلك من آثار ، وذلك لان تقييم الأداء الوظيفي يتصل أوثق اتصال بالترقية ومنح العلاوات، فهو بالتالي يندرج في عموم الطلبات المنصوص عليها في الفقرتين الثالثة والرابعة من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة فبالتالي تتقيد الدعاوى المتعلقة بهذه القرارات من حيث عدم قبول الدعوى بالطعن في تقدير الكفاءة قبل التظلم منها إلى الجهة الإدارية المختصة بنظر التظلم (36).

وقد حسمت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة هذا الجدل وقررت صراحة، بأن قرارات كفاءة الأداء لا تخضع لنظام التظلم الوجوبي وقد جاء في الفتوى ولما كانت القرارات التي يجب التظلم منها قبل رفع الدعوى بإلغائها محددة حصرا في قانون مجلس الدولة بأنها قرارات التعيين والترقية والعلاوات وليس من بينها قرارات كفاءة الأداء، فإن هذه القرارات لا تخضع لنظام التظلم الوجوبي قبل رفع الدعوى بإلغائها أمام القضاء  (37).

أن التظلم الإداري وبالرغم من الإيجابيات التي ترتب عليه من كونه يخفف العبء عن القضاء الإداري وانه يعطي فرصة كافية للإدارة من اجل إعادة النظر بقرارها ومحاولة تصحيحه ، إلا أنه ما يجعل من الادارة الخصم والحكم في آن واحد ما يجعل الموظف عاجزة عن تلبية مطالبه فيما لو اصرت الإدارة على قرارها.

وفي فرنسا يعطي القانون للموظفين العموميين - عند إحساسهم بأن ظلما ما وقع عليهم في تقدير الكفاءة المهنية - الحق في التوجه بطلب إلى رئيس المصلحة لمراجعة التقدير ، إلا أن هذا الطلب لا يقدم مباشرة إلى رئيس المصلحة وإنما يقدم إليه عن طريق اللجنة الإدارية المشتركة والتي تملك في هذا الشأن سلطة تقديرية واسعه (38).

ولذلك فإن اللجنة المشتركة أو اللجنة المتساوية الأعضاء في فرنسا تؤدي دورا هاما في معظم الشؤون الوظيفية اذ تتكون من ممثلين متساوي العدد نصفهم يمثل الادارة والنصف الاخر ينتخب من بين موظفي الوحدة الادارية وتختص هذه اللجنة بالنظر في الأمور الوظيفية المختلفة كتثبيت الموظفين وترقيتهم وتأديبهم ، وذلك فضلا عن سلطتها في فحص تقييم الأداء الوظيفي وتعديلها وفقا لأحكام القانون. .

وقد أجازت المادة السادسة من نظام الموظفين الصادر سنة 1959 للموظف ان يطلب من اللجنة المشتركة مراجعة الدرجة الرقمية أو التقدير الرقمي ، وفي هذه الحالة تطلب اللجنة المشتركة بعد بحث الطلب من السطلة الادارية المختصة مراجعة الدرجة ، فإذا رفضت السلطة الإدارية المختصة مراجعة الدرجة ، يجوز لصاحب الشأن التظلم للوزير المختص ، فالتظلم من الدرجة لا يتم للجهة الادارية مباشرة بل يقدم بطريقة غير مباشرة اذ يقدم التظلم من الموظف للجنة المشتركة التي ترسل التظلم - بعد بحثه- إلى رئيس الإدارة أو المرفق الذي يبت في التظلم ، وذلك فضلا عن حق الموظف التظلم مباشرة للوزير المختص  (39).

ولم يتغير الأمر كثيرا في ظل قانون عام 1983، اذ يجوز للموظف ان يطلب من اللجنة المشتركة مراجعة الدرجة او التقدير الرقمي ، وفي هذه الحالة تطلب اللجنة المشتركة من السلطة الادارية المختصة مراجعة الدرجة ، فإذا رفضت السلطة الإدارية المختصة مراجعة الدرجة، يجوز الصاحب الشأن التظلم للوزير المختص ، فالتظلم من الدرجة لا يتم للجهة الإدارية مباشرة بل يتم بطريقة غير مباشرة اذ يقدم التظلم من الموظف للجنة المشتركة التي ترسل التظلم بعد بحثه إلى رئيس الإدارة أو المرفق الذي يبت في التظلم ، فضلا عن حق الموظف في التظلم مباشرة للوزير المختص ، وطبقا لما قررته المادة العاشرة ومن المرسوم رقم 2002-682 والصادر في 29 نيسان 2002 والخاص بتقييم وترقية موظفي الدولة يكون للجنة الإدارية المشتركة أن تطلب من رئيس المرفق بناء على تقرير الموظف مراجعة تقرير كفايته  (40).

وطبقا لقضاء مجلس الدولة الفرنسي تملك اللجنة الإدارية المشتركة رفض طلب مراجعة التقرير من دون إبداء أسباب ، كما يملك واضع التقرير رفض مراجعته بدون أسباب ، وإن كان ذلك لا يمنع الموظف من تقديم تظلم رئاسي خلال شهرين من تاريخ إخطاره بالتقرير النهائي واللجوء إلى ی القضاء الإداري (41).

وفي مصر قضت المحكمة الإدارية العليا ( ومن حيث أن الثابت مما سلف آن تشكيل لجنة التظلمات التي نظرت تظلم الطاعن على النحو السالف جاء مخالفا للمادة 30)  )من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة السالفة ذلك أن كل من رئيس اللجنة وعضو اللجنة اشتركا في لجنة   التظلمات وهو الأمر الذي يحظره المشرع في المادة المذكورة حينما نص على أن "تشكل لجنة التظلمات ممن لم يشتركوا في وضع تقرير الكفاءة وقد جاء هذا الحظر بمثابة ضمانة أساسية الصيانة حقوق العاملين نظرا لما يرتبه تقرير الكفاءة من اثار بعيدة المد ی تمس الوضع الوظيفي للعاملين ولها فاعليها سواء في الترقية او منح العلاوة الدورية أو حتى في الاستمرار في الخدمة ، ومن ثم فقد أتاح المشرع للموظف التظلم من تقرير كفايته إلى لجنة التظلمات فقد حرص المشرع على أن يتوافر في تكوين هذه اللجنة المكونة من كبار العاملين عنصر الحيدة والتجرد حتى يكون فصلها في التظلم أدعى إلى تحقيق العدالة في المهام لموكوله إليها وعلى هذا المقتضى فإن انطواء تشكيل لجنة التظلمات على رئيس او اعضاء سبق لأي واحد منهم الاشتراك في وضع تقرير الكفاءة المتظلم منه بالمخالفة للحظر الذي أورده المشرع في هذه المادة إذ يترتب عليه بطلان عمل هذه اللجنة وبطلان ما صدر عنها من قرار في شأن هذا التظلم الأمر الذي يكون معه قرار لجنة التظلمات المشار إليها غير مشروع وخليقا بالإلغاء مع ما يترتب على ذلك من آثار أخصها عرض هذا التظلم على لجنة تظلمات مشكلة تشكيلا صحيحا طبقا للقانون ويعتبر تقرير الكفاءة غير نهائي بعد الغاء قرار لجنة التظلمات طبقا لحكم المادة (30) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة) (42).

___________

1- سامي جمال الدين ، القضاء الإداري والرقابة على أعمال الإدارة (مبدأ المشروعية)، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، 2001، ص31.

2-  د. ماجد راغب الحلو ، القضاء الاداري ، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999، ص 64.

3- يقصد بالسحب رجوع السلطة الإدارية فيما أصدرته من قرارات ، بحيث يزول القرار منذ صدوره ويعد وكأنه لم يكن إطلاقا ، فاذا سحبت الادارة قرار تقييم الأداء الوظيفي يعد غير موجود ولا يترتب عليه اثر، كما قد تلجأ الادارة الى إلغاء آثار القرار الإداري الباطل بتقييم الأداء الوظيفي بالنسبة إلى المستقبل فقط ، فاروق عبد البر السيد إبراهيم، تقدير كفاية العاملين، مصدر سابق، ص 233.

4- سليم نعيم خضر الخفاجي، ميعاد رفع دعوى الإلغاء أمام محكمة القضاء الإداري في العراق، دراسة مقارنة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون، جامعة بغداد، 2001، ص 11.

5- د. صبري محمد السنوسي محمد، الإجراءات أمام القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1998، ص 13. وقد عرف التظلم الإداري بأنه (طلب يتقدم به صاحب الشأن إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو إلى الجهة الرئاسية يطلب فيها إعادة النظر في القرار الإداري بسحبه أو تعديله وذلك قبل الالتجاء إلى القضاء ينظر سليم نعيم خضر الخفاجي، ميعاد رفع دعوى الإلغاء أمام محكمة القضاء الإداري في العراق، دراسة مقارنة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون، جامعة بغداد، 2001 ، ص 13. في حين عرفه البعض الآخر بأنه (عرض أو مصلحة حالة على الجهة الإدارية المختصة لتعيد النظر في قرار إداري اضر به أو مس مركزه القانوني) ينظر د. وسام صبار العاني ، القضاء الاداري ، مكتبة السنهوري، بغداد ، 2015، ص 205. كما عرف بأنه: "الأسلوب القانوني الذي أتاحه المشرع للعامل لاطلاع الإدارة على مواطن الخطأ في قرارها مستنفرين إياها لتصحيحه قبل اللجوء إلى القضاء ينظر د. محمد محمود الشحات، أحكام وطرق تقارير الكفاية السنوية للموظف العام، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 1998  ص 115. وعرف بأنه: "الإجراء الذي يقوم به صاحب الشأن، ويعبر من خلاله عن عدم رضاه عن القرار الإداري ويقدم للجهة الإدارية مصدرة القرار أو السلطة الرئاسية لها بهدف حثها على إعادة النظر في ذلك القرار وتعديله أو إلغائه. فؤاد محمد موسى عبد الكريم، التظلم الوجوبي كشرط لقبول دعوى الإلغاء أمام ديوان المظالم بالمملكة العربية السعودية، دار النهضة العربية، القاهرة، 2005، ص 14.

6- فتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة المصري في 1966/3/6 ، اشار اليه د. فؤاد أحمد عامر، ميعاد رفع دعوى الإلغاء في ضوء أحكام المحكمة الإدارية العليا ومحكمة القضاء الإداري، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 2001، ص 122.

7-  د. محسن خليل، قضاء الإلغاء، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1989، ص234.

8- د. طعيمة الجرف، رقابة القضاء الأعمال الإدارة العامة، ص 181.

9- د. عبد الغني بسيوني، القضاء الإداري، قضاء الإلغاء، دار الهدى للمطبوعات، الإسكندرية، 1995، ص151.

10- ينظر الفقرة (ثالثا من المادة التاسعة والخمسين) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

11- المحكمة الإدارية العليا، الطعن رقم  466  لسنة 21 القضائية، جلسه 1979/1/21 ، مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة في خمسة عشر عاما،  ج3، ص2642.

12- تنص الفقرة (سابعا . أ) من المادة (7) من قانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة 1969 المعدل على إنه ( يشترط قبل تقديم الطعن إلى محكمة القضاء الاداري ان يتم التظلم منه لدى الجهة الادارية المختصة خلال (30) ثلاثين يوما من تاريخ تبلغه بالأمر او القرار الاداري المطعون فيه او اعتباره مبلغا ، وعلى هذه الجهة ان تبت في التظلم خلال (30) يوما من تاريخ تسجيل التظلم لديها.)

13- د. وسام صبار العاني ، القضاء الاداري ، مكتبة السنهوري، بغداد ، 2015 ص 217.، د. غازي فيصل مهدي ، د. عدنان عاجل عبيد، القضاء الاداري ، من دون ناشر ، بغداد ، 2014، ص177 وما بعدها.

14- في فرنسا أوجبت المادة (14) من قانون - aDM- goNM - التظلم من القرارات الصادرة بشأن مداولات المجالس البلدية أمام المحافظ .

15- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999، ص352.

16-  تنص المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 على انه ( لا تقبل الطلبات الآتية : أ) الطلبات المقدمة من أشخاص ليست لهم فيها مصلحة شخصية ب) الطلبات المقدمة رأسا بالطعن في القرارات الإدارية النهائية المنصوص عليها في البنود ثالثا ورابعا وتاسعا من المادة 10 وذلك فهل التظلم منها إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو إلى الهيئات الرئاسية وانتظار المواعيد المقررة للبت في هذا التظلم ، وتبين إجراءات التظلم وطريقة الفصل فيه بقرار من رئيس مجلس الدولة).

17- د. محمد محمود الشحات، أحكام وطرق تقارير الكفاية، مصدر سابق، ص 117.

18- ينظر المادة ( 81 ) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري الصادر بالقانون رقم  81  لسنة .2016

19-  ينظر المادة (83 ) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016.

20- أما في ظل النظام للعاملين المدنيين بالدولة رقم (47) لسنة 1978 الملغي فقد كانت مدة التظلم هي 20 يوما اذ نصت المادة (30) منه والمعدل بالقانون رقم (115) لسنة 1983 على ما يلي تعلن وحدة شؤون العاملين العامل بصورة من البيان المقدم عن أدائه أو تقرير الكفاية بمجرد اعتماده من السلطة المختصة أو من لجنة شؤون العاملين بحسب الأحوال، وله أن يتظلم منه خلال عشرين يوما من تاريخ علمه، ويكون تظلم العاملين شاغلي الوظائف العليا من البيانات المقدمة عن أدائهم إلى السلطة المختصة، ويكون تظلم باقي العاملين إلى لجنة تظلمات تنشأ لهذا الغرض وتشكل بقرار من السلطة المختصة من ثلاثة من كبار العاملين ممن لم يشتركوا في وضع التقرير وعضو تختاره اللجنة النقابية بالوحدة إن وجنت، وبيت في التظلم خلال ستين يوما من تاريخ تقديمه ويكون قرار السلطة المختصة أو اللجنة نهائيا، ولا يعتبر بيان تقييم الأداء أو التقرير نهائيا إلا بعد انقضاء ميعاد التظلم منه أو البت فيه .

21- د. محمد محمود الشحات، أحكام وطرق تقارير الكفاية السنوية للموظف العام، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 1998 ، ص 119.

22- ينظر المادة ( 82 ) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري الصادر بالقانون رقم  81  لسنة .2016

23- المادة (3) من قانون العاملين المدنيين بالدولة، رقم (47) لسنة 1978 الملغي  

24- المادة (26) من قانون العاملين المدنيين بالدولة، رقم (47) لسنة 1978 الملغي ، وحكم المحكمة الإدارية العليا، الطعن رقم (1113) لسنة 5 القضائية، جلسة 1975/12 مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة في خمسة عشر عاما، مصدر ، ج 3، ص 2640.

25- حكم المحكمة الإدارية العليا، الطعن رقم ( 718) لسنة 38 القضائية، جلسة 8/ 2/ 1992 الموسوعة الإدارية الحديثة ، الجزء (33)، قاعدة رقم (466)، ص 840.

26- محكمة القضاء الإداري، قضية رقم (2127) لسنة 20 القضائية، جلسة 9/26/ 1968، اشار اليه د. محمد  فؤاد عبد الباسط، قياس كفاية الأداء للعاملين بالدولة ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، 2002 ، ص 309.

27- المادة (7/البند ثانيا / فق/ و) من قانون مجلس الدولة المعدل.

28- قرار محكمة القضاء الاداري في الدعوى المرقمة 372 ق / 2016 ، بتاريخ 3/ 10 / 2016، غير منشور .

29- قرار المحكمة الادارية العليا 63 اداري / تمييز / 2015 ، بتاريخ 23/ 9/ 2015 ، منشور في قرارات وفتاوى مجلس شورى الدولة العام 2015 ، وزارة العدل ، مجلس شورى الدولة ، ص 349.

30- قرار محكمة القضاء الاداري في الدعوى المرقمة 405 ق / 2016 ، بتاريخ 26/ 12/ 2016 ، غير منشور .

31-  قرار محكمة القضاء الاداري في الدعوى المرقمة 458 ق / 2016 ، بتاريخ 26/ 12 / 2016 ، غير منشور .

32- قرار محكمة القضاء الاداري في الدعوى المرقمة 372 ق / 2016 ، بتاريخ 2016/10/3 ، غير منشور .

33- الفقرة ( تاسعا. أ. ) من المادة (7) من قانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة 1979 المعدل.

34-  المادة (10) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972.

35- د. محمد فؤاد عبد الباسط قياس كفاية الأداء، مصدر سابق، 297.

36- د. محمد محمود الشحات، أحكام وطرق تقارير الكفاية، مصدر سابق، ص 118.

37-فتوى رقم (314) في 25/ 3/ 1987، جلسة 18/ 1987/3 ، ملف رقم 36/6/86 ، اشار اليه د. خالد عبد الفتاح محمد، نظام العاملين المدنيين بالدولة، ص 28.

38- د. عمر وصفي عقيلي، تقييم أداء العاملين في الجهاز الحكومي، مفهومه أهدافه أنظمته مشاكله)، مركز البحوث الإدارية، المنظمة العربية للتنمية الإدارية، القاهرة، 1979 ، ص324.

39-  د. محمد فؤاد عبد الباسط، قياس كفاية الأداء، مصدر سابق، ص 376.

40- فاروق عبد البر السيد إبراهيم ، تقدير كفاية العاملين بالخدمة المدنية في علم الإدارة العامة والقانون الإداري، رسالة دكتوراه، جامعة القاهرة، 1983 ، ص 235.

41 - د. محمد سعيد حسين أمين ، تقييم الأداء الوظيفي في مجال الوظيفة العامة ،  ص 232  و ما بعدها .

42- الطعن رقم 363 لسنة 354 ق جلسة 41998/28 ، اشار اليه محمود صالح، الموسوعة الإدارية للفقه والقضاء ،  360