بداية ً فأنه يُقصد بالسلطة المقيدة أن الإدارة لا تكون لها الحرية في الامتناع عن اتخاذ القرار أو في اتخاذ قرار أخر, فالقانون يفرض عليها إصدار قرار معين في حالة توافر ظروف ووقائع معينة, ويحدد الهدف الذي يتعين على الإدارة أن تعمل على تحقيقه من وراء هذا العمل والوقت الذي يجب أن يباشر فيه هذا العمل, كما يحدد لها فحوى القرار الذي يجب عليها اتخاذه وفي هذه الحالة تكون مهمة الإدارة مقصورة على تطبيق القانون في الحالات التي تصادفها عندما تتحقق أسبابها إذ أن القانون لا يترك لها أيــــة حرية في التقدير بل يفرض عليها بطريقة آمرة التصرف الذي يجب عليها مراعاته فإذا سلك المشرع هذا الطريق فأنه يملي مقدماً على رجل الإدارة فحوى القرار الذي يجب اتخاذه وتسمى سلطاته حينئذٍ محددة أو مقيدة (1)   ويصف الأستاذ ( ميشو ) السلطة المقيدة بقوله أن على الإدارة أن تتخذ قرارات فرضها القانون مقدماً فمهمتها مقصورة على تطبيق القانون على الحالات التي تصادفها عندما تتحقق أسبابها.

ويقول الأستاذ ( جيرو ) انه في حالة السلطة المقيدة لا يترك القانون للإدارة أية حرية في التقدير , بل انه يفرض عليها بطريقة آمرة التصـرف الذي يجب عليهـــا  مراعاته (2)  وقارن الأستاذ (فالين) بين عمل الإدارة في هذه الحالة وعمل القاضي فكلاهما يقتصر عمله على مجرد تطبيق القانون عند تحقق الشروط التي يستلزمها المشرع. وأوضح مثل لهذا النوع من السلطة يتوافر عندما يحدد القانـون تفصيلياً الشروط اللازمة والتي تكفي للحصول على رخصة معينة. ففي هذه الحالة يصبح عمل الإدارة آلياً تقريباً,  إذ أنها بمجرد توافر هذه الشروط ستصبح ملزمة بمنح الرخصة دون أي تقدير أخر من جانبها (3)  .

والمشرع وهو في سبيل تقرير اختصاصات الإدارة فأنه يتبع احد أسلوبين فهو أما أن يمنح هذه الإدارة اختصاصاً أو سلطة مقيدة وأما أن يمنحها اختصاصاً أو سلطة تقديرية فإذا كان قد حدد للإدارة شروط ممارسة سلطتها ورسم لها حدودها واجبرها على التدخل في حالة توافر هذه الشروط كانت سلطة الإدارة مقيدة, وبعبارة أخرى تكون سلطة الإدارة مقيدة إذا كان المشرع لم يترك لها أي اختيار أو تقدير بالنسبة لجميع أركان العمل الإداري أي سواءً بالنسبة لسببه أو محله أو شكله أو غايته (4) .

هذا كله تقييد لسلطات الإدارة يفرضه عليها المشرع. وفي بعض البلدان فأن القضاء قد تدخل من جانبه وفرض على الإدارة قيوداً في بعض الحالات التي لم يُخضع المشرع فيها الإدارة لتنظيم معين عند ممارسة سلطتها مما حدا ببعض الفقهاء إلى تسمية هذا النوع من الاختصاصات ((بالاختصاصات المقيدة القضائية)) تمييزاً لها عن تلك التي ولدت مقيدة بإرادة المشرع (5) .

وهناك رأي يرجحه الأستاذ سليمان محمد الطماوي ويأخذ به وهو المسلك الذي وضع أسسه الفقيه الفرنسي ( بونار ) والذي يتفق إلى حد كبير مع أحكام مجلس الدولة الفرنسي , وقد أخذ به بعض الفقهاء كالفقيه ( فالين ) ويقوم هذا الرأي على أساسين (6) .

الأول :- انه ليس هناك ثمة قرار تقديري كله, وان ما كان يسمى بطائفة الأعمال التقديرية قد اختفى وما تبقى منها هي أعمال السيادة أو أعمال الحكومة (7) .

الثاني :- أن التقدير أو التقييد في القرارات الإدارية أنما يرد على عنصر بعينه من العناصر التي يتكون منها القرار الإداري.

وبالنسبة لموضوع بحثنا فأن سلطة الإدارة في عنصر المحل تكون مقيدة إذا حددت القواعد القانونية المركز القانوني الذي يجب أن يستهدف تحقيقه القرار. حيث لا يوجد في هذه الحالة مجال للتقدير , ويعد قرارها مشوباً بعيب مخالفة القانون إذا لم يتطابق محله مع القواعد القانونية  (8) . فسلطة الإدارة بالنسبة لركن المحل تكون مقيدة عندما تحدد القواعد القانونية الأثر القانوني الواجب على الإدارة ترتيبه في قرارها وذلك بهدف مواجهة حالة أو حالات واقعية معينة مثال ذلك إذا ما اشترطت القاعدة القانونية على الإدارة وجوب منــح إجازة البناء لطالبها عند توفر شروط معينة, ففي هذا المثــال ليس للإدارة إلا منح إجازة البناء وما يترتب عليها من آثار قانونية إذا كانت الشروط القانونية المطلوبة متوفرة (9). 

ومثال السلطة المقيدة ذلك المثل الذي يسوقه الفقه الفرنسي بخصوص تراخيص أسلحة الصيد وخلاصته انه إذا ما استوفى الشخص الذي يريد الحصول على رخصة الشروط التي يتطلبها القانون تحتم على الإدارة منح الترخيص له , وليس من حقها بعد توافر الشروط بحث ملاءمة أو عدم ملاءمة منح الترخيص المطلوب, ولا يصح للإدارة أن تتعلل وتتذرع هنا بأن القانون يشترط مثلاً إجراء امتحان لتحصيل منح الترخيص لقيادة السيارة فيكون لها من باب أولى إجراء ذلك الامتحان في حالة رخصة الصيد , لأن حمل سلاح الصيد دون خبرة اشد خطراً من قيادة السيارة . فلا يجوز للإدارة أن تلجأ إلى القياس وإنما عليها أن تلتزم بأحكام القانون وتتصرف في الحدود التي يرسمها لها وإلا عُد تصرفها باطلاً لمخالفته للقانون (10).  

 ومثال السلطة المقيدة في القانون العراقي , إجازة الولادة التي قررها قانون الخدمة المدنية للموظفة فالرئيس الإداري ليس له الحق أن يرفض طلب الموظفة للحصول على الإجازة المذكورة (11) .

وبهذا يكون رجل الإدارة متمتعاً بسلطة مقيدة فيما يتعلق بمحل القرار عندما لا يترك له القانون إمكانية الاختيار بين عدة حلول (12) .  ويتفق الفقه انه في السلطة المقيدة أو المحددة يكون اكبر ضمان لحرية الأفراد وحمايتهم من تعسف الإدارة وعنتهـا مما يمكــــن حدوثه عندما تمـارس الإدارة سلطتهــا التقديرية إذ يكفي صاحب المصلحة هنا أن يثبت الشروط المادية التي يتطلبها القانون حتى تلتزم الإدارة بالاستجابة لطلباته وتخضع لما يريد فإذا ما هي - أي الإدارة - نأت عن الطريق السوي لأمر من الأمور فمن السهولة بمكان أن يردها القضاء إلى جادة الصواب دون أن يكون لها من حريتها درع تستر خلفه افتئاتها وتعسفها  (13) .

وقد قيل لتبرير الالتجاء للسلطة المقيدة بأن القواعد القانونية المنظمة لهذه السلطة تتميز بسهولة التطبيق بالنسبة للموظف المختص بذلك وهي سهولة لازمـة نظراً لتعدد الروابط الإدارية وتشابكها وتزايد احتمالات المنازعة بشأنها. فإذا حدد القانون مثلاً أن كل من لديه الكفاءة الفنية والعلمية المتصلة بعمل معين يتولى الوظيفة العامة المخصصة لهذا العمل , لكانت الإدارة أمام صعوبة كبيرة في تحديد من هو مثل هذا الشخص أما مع وجود قاعدة قانونية تحدد هذه الصلاحية والكفاءة بحصوله على شهادة دراسية معينة تؤهله للعمل في هذه الوظيفة العامة , فأن الإدارة لا تحتاج لكثير من العناء للتأكد من حصوله على هذه الشهادة ليعتبر مؤهلاً لشغل الوظيفة , ومن أمثلة السلطة المقيدة الصياغة القانونية الجامدة في استخدام الأرقام والحساب في صيغة القواعد المحددة لهذه السلطة مثل احتساب التكليف الضريبي في نطاق القانون الضريبي فالنصوص تلزم المكلفين بدفع ضريبة محددة وبنسب معينة من صافي الدخل أو الربح تجعل سلطة الإدارة في تطبيق هذه النصوص مقيدة في آثارها . إذ أن تحقق الربح أو الدخل الخاضع للضريبة يحتم على إدارة الضريبة فرض ما نص عليه القانون من نسبة (14) .

وفي نطاق تقييد سلطة الإدارة بالنسبة لنوع الإجراء ألضبطي استخلص القضاء مجموعة من المبادئ القانونية التي تتحدد بموجبها سلطة الإدارة في تقييد الحرية حماية للنظام العام وذلك تبعاً لنوع الحرية ودرجة اتصال النشاط بالنظام العام وتبعاً لنوع الإجراء ألضبطي وهذه المبادئ تحد من سلطة الإدارة في اختيار نوع التدبير ألضبطي من عدة نواحِ (15) :-

1- يحرم عليها (أي الإدارة) الحظر المطلق لممارسة الحرية

2- تلتزم أحياناً بعدم التدخل في ممارسة الحرية , أو بعدم فرض وسيلة معينة لمواجهة الإخلال بالنظام العام كما تلتزم أحياناً بالتدخل لمواجهة هذا الإخلال ذلك لأن الحظر المطلق لممارسة الحرية يعادل إلغاءها , أما الحظر النسبي فأن القضاء يجيزه إذا كان يقتصر على منع ممارسة النشاط في مكان أو وقت معينين ووجد ما يبرره في المحافظة على النظام العام كمنع المرور في شارع معين أو مناطق معينة في بعض ساعات اليوم أو منع الوقوف في أماكن معينة (16) .

كما وان النظام القانوني الخاص بالأموال العامة لا يقتصر على مجرد منح الإدارة امتيازات واختصاصات موسعة وإنما ينطوي كذلك على تقييد لحرية الإدارة في التصرف (وتضييق لنطاق سلطتها) كما هو واضح من منع الإدارة من التصرف في المال العام إلا بشروط خاصة ونجد النظام المالي مثله مثل غيره من الأنظمة القانونية الإدارية المرتكزة على فكــــرة السلطة العامة فأنه يمنح ويمنع , فهو في الوقت الذي يقرر فيه الامتيازات للإدارة فأنه يحد من حريتها في التصرف وفي حالتي المنح والمنع فأن المشرع لا يبغي إلا النفع العام ولا يقصد من ذلك إلا تحقيق خدمة للأفراد (17) .  

وربط بعض الفقه بين اللجوء إلى السلطة المقيدة وفكرة سحب القرارات غير المشروعة من جانب الإدارة حيث أن أهم الضمانات التي تقدم للأفراد في ظل هذه الصورة من السلطة هي خضوعها للرقابة القضائية وعدم تحصن القرارات التي تصدر بناءً على سلطة مقيدة بفوات المواعيد المقررة للسحب والإلغاء ومن المبادئ التي استقر عليها القضاء في هذا الجانب أن التفرقة بين القرارات المبنية على سلطة مقيدة والمبنية على سلطة تقديرية , هو جواز سحب القرارات المبنية على سلطة مقيدة دون التقيد بمواعيد السحب متى كانت معيبة ومناط ذلك أن القرارات الصادرة  بناءً على سلطة مقيدة تقبل السحب دون التقيد بمواعيد السحب متى كانت معيبة وتفقد الجهة الإدارية سلطتها التقديرية في ملاءمة إصدارها على نحو معين, وان مجرد توافر شروط معينة أو قيام حالة واقعية أو قانونية يوجب عليها إنزال حكم القانون فتتخذ القرار الذي فرضه عليها , فإذا جاء قرارها مخالفاً لهذه الأحكام المفروضة وتنبهت إلى ذلك وجب عليها سحبه دون التقيد بمواعيد السحب ذلك لأن مثل هذا القرار الصادر استناداً إلى سلطة مقيدة لا يكتسب حصانة بفوات مواعيد السحب لأنه مجرد تنفيذ لحق يستمده رجل الإدارة مباشرةً من القانون ذاته وليس من القرار, ومَرد ذلك أن الحصانة لا تلحق إلا التصرفات الإدارية المعبرة عن إرادتها , أما التصرفات التي لاتعبر عن إرادة جهـــة الإدارة فأنها تعتبر من قبيل الأعمال التنفيذية (18).

أما الرأي الآخر والذي نؤيده فإنه يرى أن القرار الإداري الصادر عن سلطة مقيدة وقرار إداري صادر عن سلطة تقديرية هو اصطلاح غير موفق لتداخل التقدير والتقييد معاً في كل قرار إداري تقريباً ولأن التفرقة بين السلطة التقديرية والسلطة المقيدة من قبل فقهاء القانون العام ومجلس الدولة في فرنسا يقصد منها التوصل إلى معرفة مدى رقابة القضاء للإدارة في استعمالها لكل من السلطتين ,و لكن لم يرتب فقهاء القانون في فرنسا ولا في مجلس الدولة الفرنسي على هذه التفرقة أية نتيجة فيما يتعلق بالسحب فالقرار الذي تغلب على عناصره فكرة التقييد شأنه شأن القرار الذي تغلب على عناصره حرية التقدير يستقر بعد انقضاء مدة الطعن القضائية , بل أن اغلب تطبيقات نظرية السحب هي اقرب إلى مجال السلطة المقيدة منها إلى مجال السلطة التقديرية (19) .

ويرى الأستاذ سليمان محمد الطماوي أن القوانين الحديثة توسع شيئاً فشيئاً من نطاق السلطات المقيدة لترد غائلة الإدارة في بعض الاختصاصات التي أكثرت من التعسف فيها والانحراف بها عن الطريق السوي (20) .

_____________

1- د. رمضان محمد بطيخ/ الاتجاهات المتطورة في قضاء مجلس الدولة الفرنسي للحد من سلطة الإدارة التقديرية وموقف مجلس الدولة المصري منها / دار النهضة العربية / 1996/ ص58  و د. طعيمة الجرف / رقابة القضاء  على أعمال الإدارة / مكتبة القاهرة الحديثة / 1970 / ص80

2-  د. سليمان محمد الطماوي/نظرية التعسف في استعمال السلطة/ الطبعة الثانية / دار الفكر العربي / القاهرة/1966/ ص49

3-  د. سليمان محمد الطماوي/ النظرية العامة للقرارات الإدارية/ الطبعة الخامسة/ دار الفكر العربي / القاهرة /1984/ ص31

4-  د. محمود محمد حافظ / القضاء الإداري / الطبعة السابعة / دار النهضة العربية/  القاهرة /1979 / ص27وما بعدها

5-  علي حسين احمد غيلان الفهداوي/ الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة /رسالة دكتوراه / كلية القانون/ جامعة بغداد/ 2000/ص20وما بعدها

6-  د. سليمان محمد الطماوي/ المصدر السابق/ص52 

7-  والقرارات التقديرية هي القرارات التي تتخذها السلطات المختصة وفق القانون ولكن هذه السلطات قد اتخذتها وهي تمارس حرية التقدير بالنسبة لأسبابها وأثارها وغاياتها وعلى ذلك فهي لن تختلف عن أعمال الحكومة إلا بالرقابة التي يمكن أن تمارس عليها فيما يتعلق بالاختصاص والشكل فقط  د. رمضان محمد بطيخ / المصدر السابق/ ص37 وجدير بالإشارة هنا إلى أن المشرع العراقي قد خطا خطوة واثقة عندما ضمن دستور 2005 المادة(100) التي تنص على أن ( يحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن ) وهذا النص الدستوري يبطل أي نص في قانون يمنع الطعن بقرار إداري لأي سبب وبهذا فأنه إذا حصل تضارب بالنصوص يجب تغليب النص الدستوري . وهذا تطور يُشكر المشرع عليه.    

8-  د. فاروق احمد خماس / محكمة القضاء الإداري في ضوء القانون رقم 106 لسنة 1989 /مجلة العلوم القانونية / العددان 1 و2/ المجلد 9/ 1990/ /ص42

9-  خضر عكوبي يوسف / موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الإداري / رسالة ماجستير / كلية القانون / جامعة بغداد / 1975 /ص294 

10-  القاضي خالد عبد الغني عزوز/ دور القضاء الإداري العراقي في الرقابة على أعمال الإدارة / بحث مقدم إلى المعهد القضائي كجزء من متطلبات الترقية إلى الصنف الأول / 1991 / ص50  

11-  المادة ( 43 ) من قانون الخدمة المدنية رقم ( 24 ) لسنة 1960 المعدل

12-  د. عصام عبد الوهاب البرزنجي/ مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الإداري العراقي / مجلة العلوم القانونية /المجلد 9/العددان 1 و 2 / 1990 / ص463

13-  د. سليمان محمد الطماوي/ المصدر السابق/ص32 و د. فهد عبد الكريم أبو العثم/ القضاء الإداري بين النظرية والتطبيق/ دار الثقافة للنشر والتوزيع/ عمان/ 2005  /ص89  

14-  د. سامي جمال الدين / أصول القانون الإداري ( نظرية العمل الإداري )/ كلية الحقوق / جامعة الإسكندرية / 1993 /  ص 264وما بعدها

15-  د. محمود عاطف البنا/ الرقابة القضائية للوائح الإدارية / 1997/ص105

16-  د. محمود عاطف البنا/ المصدر السابق/ ص106 

17-  د. محمد كامل ليلة / مبادئ القانون الإداري / دار النهضة العربية /1968   / ص262 

18-  المبدأ (1448) محكمة القضاء الإداري المصرية-الدائرة الاستئنافية الطعن رقم 174/188, جلسة 15/3/1978, نقلاً عن المستشار حمدي ياسين عكاشة /القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة/المصدر السابق/ص1000ومابعدها . وانظر كذلك د. سليمان محمد الطماوي/الوجيز في القانون الإداري/المصدر السابق/ص629 حيث يذهب الأستاذ الطماوي إلى أن الفكرة التي جاء بها مجلس الدولة المصري في هذا الصدد و التي لامقابل لها في قضاء مجلس الدولة الفرنسي أن في الاختصاص المقيد للإدارة لها أن ترجع في قراراتها كلما أخطأت في تطبيق  القانون دون التقيد بالمدة وعلى العكس إذا ما رسمت الإدارة اختصاصاً تقديرياً , فأنه لايجوز لها أن ترجع في قرارها المعيب إلا خلال المدة, ويعتبر أن فكرة السلطة المقيدة والسلطة التقديرية لاعلاقة لها إطلاقاً بفكرة السحب ويذكر أن فكرة السحب تشمل القرارات التي كانت عناصر التقدير فيها معدومة , بل لعل الطائفة التي فيها عناصر التقدير معدومة هي التي تكون معظم مجال فكرة السحب  ويخلص الأستاذ  الطماوي إلى أن رأيه مازال هو (( أن القـرار المعيب أياً كانت حرية الإدارة في إصداره يجب أن يستقر بمرور مدة التقاضي وهو ما يسيــــر عليه  قضاء مجلس الدولة الفرنسي باطراد ولمزيد من التفاصيل حول هذا الموضوع انظر اسعد سعد برهان الدين بكر/ إنهاء القرارات الإدارية بالإرادة المنفردة للسلطة الإدارية / رسالة ماجستير / كلية القانون والسياسة / جامعة بغداد /1977/ص139وما بعدها 

19-  راجع في تفصيل ذلك د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص32 وما بعدها , كذلك المستشار حمدي ياسين عكاشة / القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة المصري / منشأة المعارف /الإسكندرية  / 1987  / ص1004 

20- د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص32 وكذلك د. فهد عبد الكريم أبو العثم/ القضاء الإداري بين النظرية والتطبيق/ دار الثقافة للنشر والتوزيع/ عمان/ 2005  /ص90