ان تناول نطاق القرار الاداري المضاد يتطلب منا مناقشة اربعة مفاهيم اساسية تشكل بمجموعها نطاق فكرة القرار المضاد وهي:اولا القرار الفردي ،ثانيا القرار النهائي ، ثالثا القرار المشروع ،رابعا القرار المنشيء الحق.

اولا :القرار الفردي

القرار المضاد يصدر في مواجهة القرارات الفردية، لهذا يتطلب منا اعطاء فكرة عن هذا القرار وارتاينا ان يكون ذلك من خلال تقسيمه على فقرتين:

اولا: التعريف بالقرار الفردي.  ثانيا: انواع القرار الفردي.

اولا: التعريف بالقرار الفردي :

بادئ ذي بدء يقتضي القول ان القرار الاداري يمثل احد ميدانين تمارس من خلالهما الادارة نشاطها القانوني الى جانب ميدان العقود الادارية.

ويراد بالقرار الاداري العمل القانوني الصادر بالارادة المنفردة لجهة الادارة بغية احداث اثر قانوني في المراكز القانونية بالانشاء او التعديل او الالغاء(1).هذا وتقسم القرارات الادارية الى عدة تقسيمات، فمن حيث المضمون تقسم الى قرارات فردية وتنظيمية ومن حيث رقابة القضاء الى قرارات خاضعة لرقابة القضاء واخرى غير خاضعة واخيرا من حيث تكوينها الى قرارات بسيطة ومركبة(2). والذي يهمنا هنا هو تقسيم القرارات من حيث مضمونها الى فردية وتنظيمية، وبالذات النتائج التي تترتب على هذا التمييز، ونبتدا ذلك بالقول ان التمييز بين القرارين ينصب على عمق المحتوى او المضمون ولا يتعلق بالجانب الشكلي(3). اذ لا اهمية لمستوى الجهة مصدرة القرار الاداري في وصف القرار فرديا اوتنظيميا فالقرار الفردي يعد كذلك عندما يصدر في مواجهة فرد معين او حالة معينة او في مواجهة اشخاص معينين او حالات معينة كحالة فرض جزاء تأديبي على احد الموظفين، والقرار الصادر بتعيين عدة اشخاص محددين بأسمائهم في وظيفة معينة، كما يعد تنظيميا عندما يضع قواعد عامة مجردة تطبق على عدد غير محدد من الافراد او الحالات، ولا يجاز عناصر التمييز التي تتمخض عن المحتوى بين القرارين نستطيع القول ان القرار الفردي يخاطب المعنيين بالذات افرادا كانوا ام حالات ويستنفذ محتواه بمجرد تطبيقه اما القرار التنظيمي فانه يضع قاعدة عامة تطبق على عدد غير محدد من الافراد او الحالات ويبقى مجال تطبيقه قائما حتى في المستقبل. ونظرا لتحديد القرار الفردي المخاطبين به بالذات فوسيلة العلم الاساسية به تكون التبليغ او العلم اليقيني في حين تكون وسيلة العلم بالقرار التنظيمي النشر في الجريدة الرسمية(4).. القرار التنظيمي بالمعنى المتقدم يحتل مرتبة اعلى من القرار الفردي في سلم التدرج القانوني وبناءً على ذلك يخضع القرار الفردي للقرار التنظيمي من الناحيتين الشكلية والموضوعية(5). كما ان مشروعية القرار الفردي تتحدد وفقا للاوضاع القانونية والظروف السائدة وقت صدور القرار، اما القرار التنظيمي فيشمل اضافة الى ذلك الاوضاع القانونية والظروف الجديدة على اعتبار ان القرار التنظيمي يستهدف التنظيم للمستقبل(6). اضف الى ذلك ان الدفع بعدم مشروعية القرار الفردي يكون خلال مدة محددة وهي شهرين او ستون يوما من تاريخ التبليغ او نشر القرار في حين يمكن الدفع بعدم مشروعية القرار التنظيمي بعد انقضاء مدة الطعن القانونية، ويتبع ذلك ان القرار الفردي المعيب اذا ما انتهت بشأنه مدد الطعن ولم يطعن فيه فانه يتحصن من الالغاء ويتحول الى سليم اما القرار التنظيمي فلا يتحول الى سليم ويمكن الطعن فيه(7). ومن حيث التسبيب نستطيع القول ان الادارة في الغالب تكون ملزمة بتسبيب قراراتها الفردية وخاصة السليمة اما بالنسبة للتنظيمية فلا تخضع في الغالب لقاعدة التسبيب، اما من حيث الانهاء وهو الجانب المهم هنا تظهر امارات عديدة للتمييز، ونبدأ ذلك بتطبيق قاعدة توازي الشكل والاجراءات، فهذه القاعدة لا تطبق في حدودها عند انهاء القرارات الفردية من خلال اتجاه القضاء الى التلطيف من حدة تطبيق الشق المتعلق بقاعدة توازي الشكل في حين تطبق هذه القاعدة في حدودها بالنسبة للقرارات التنظيمية(8).  اما بالنسبة للسحب، فالسحب كقاعدة عامة لايرد على القرارات الفردية تطبيقا لمبدا عدم المساس بالقرارات الفردية السليمة في حين يرد على القرارات التنظيمية في حالة عدم تطبيقها، ومن زاوية الالغاء، فالأدارة ليست حرة في انهاء قراراتها السليمة، حيث يتحتم عليها مراعاة ما رسمه المشرع من اوضاع وضمانات(9). في حين ان الادارة تكون حرة في انهاء قراراتها التنظيمية السليمة لعدم توليدها لحقوق ذاتية، ومن حيث الاثر نستطيع القول باختصار ان الاثر الرجعي لايرد كقاعدة عامة في القرارات الفردية على خلاف القرارات التنظيمية، كما ان ارجاء اثر القرار الفردي كقاعدة عامة غير ممكن بينما يمكن ارجاء اثار القرار التنظيمي الى تاريخ لاحق(10). وبالنسبة للقضاء نقول ان المحاكم العادية لا تستطيع التصدي للقرار الفردي بالتفسير والتأويل او ايقاف التنفيذ في حين تتصدى لمشروعية القرارات التنظيمية عند تطبيقها على نزاع من قبل محكمة عادية(11). واخيرا نقول يندر تعليق تنفيذ قانون على صدور قرار فردي اما في القرار التنظيمي فيمكن ان يعلق تنفيذ القانون على اصدار قرار تنظيمي.  هذا باختصار نقاط التمييز بين القرار الفردي والتنظيمي فضلا عن وجود حالات تدق فيها التفرقة(12).وما يهمنا تسجيله بعد هذا العرض هو ان القرار التنظيمي تبعا للمعنى انف الذكر يخرج عن اطار فكرة القرار المضاد لعدم توليده حقوقا ذاتية(13).

ثانيا: انواع القرار الاداري الفردي:

القرار الفردي اما ان يكون قرارا فرديا شرطيا او ان يكون قرارا فرديا شخصيا

وهذا ما سناتي لدراسته بالتتابع .

1.القرار الفردي الشرطي :

يقصد بالقرار الفردي الشرطي ، القرار الذي يولد مركزا قانونيا عاما يتعلق بفرد معين او افراد معينين ، فالمركز العام وفقا لهذا المعنى يضل شاغرا حتى يأتي العمل الشرطي ويسده(14). وبعبارة اخرى القرار الشرطي هو الذي ينقل المركز القانوني العام الى فرد معين. ويسمى هذا القرار فرديا لانه يتعلق بفرد معين ، ويسمى شرطيا لانه مشروط بصدور القرار الفردي ومن امثلة القرارات الشرطية قرار قبول طالب في جامعة معينة حيث يستند هذا القبول الى مركز قانوني عام قائم وفقا لقانون التعليم العالي الا ان شغل الطالب لهذا المركز يرتبط بالقرار الفردي(15).وكذلك التعيين في احدى الوظائف هو مركز قانوني عام والقرار الصادر بالتعيين هو الذي يحدد الفرد الذي تسند اليه الوظيفة(16). ويترتب على القرار الشرطي بهذا المعنى انه في حالة حصول اي تغيير او تعديل في اللوائح التي تمنح مزايا بمقتضى قرار تنظيمي فلا يستطيع الافراد التمسك الا بما اكتسبوه من القرار الفردي اي لا يتمسكوا بالمزايا الممنوحة حسب اللوائح(17). هذا وتحديدا بنطاق البحث نقول ان القرار الشرطي بوصفه قرارا فرديا منشا لحق يدخل في نطاق فكرة القرار المضاد ووسيلة انهائه وفقا لما اتجه اليه الفقه تكون عن طريق قرار اداري مضاد محكوم بنص، ويترتب على ذلك امرين: الاول ان قاعدة توازي الشكل والاجراءات لا تجد مجال اعمالها في القرارت الشرطية طالما تبنى النص تحديد ذلك ، الثاني على الادارة ان تتقيد بالشروط الواردة في النص وهي تسلك سبيل انهائها وهذا ما اكده الفقيهان دويز ودوبيز بالقول ( ان الغاء التراخيص الخاصة بالمنشات المقلقه للراحة والخطرة لا يتم بدون قيد او شرط انما يتحتم على الادارة ان تستند في الغائها الى تخلف المرخص له عن تنفيذ الالتزامات المعروضة ووسيلة الالغاء تكون بقرار مضاد شرطي )، و بالمعنى نفسه جاء حكم مجلس الدولة الفرنسي في قضية Rivers  بتاريخ 1947(18).

2.القرار الاداري الشخصي :

هو القرار الذي يكون موضوعه فرديا يتعلق بمركز قانوني ذاتي يخص شخصا معينا او مجموعة اشخاص معينين بالذات ، وبالتالي فهو يختلف عن القرار الشرطي الذي لا يولد مركزا قانونيا جديدا ذلك لان المركز موجود على النحو الذي ذكرناه ، والمثال الشائع الذي يعطيه الفقه على هذا النوع من القرارات هو العقد، ويوضح الفقيه جيز هذا المثال بالقول ان العقد تترتب عليه حقوقا شخصيه ، ومن ثم فان تعديل الالتزامات العقدية من قبل الاطراف يقتضي ابرام عقد جديد او اتفاق جديد يسري باثر للمستقبل(19). لهذا فالقرار الشخصي وفقا للمعنى المتقدم يخلق حقوقا شخصيه يمتنع على الادارة سحبها او الغائها ويؤيد ذلك الفقيه جيز بالقول ( ان كل تعديل يمس اثار القرارات الشرطية يعتبر اجراء غير شرعي قابلا للالغاء )(20). لكن هذا الكلام لا يعني باي حال من الاحوال حصانة هذه القرارات وانما يعني ان المساس بهذه القرارات يجب ان يكون بقرار مضاد وفقا لا وضاعه(21). وهذا ما اكده الفقيه Basset    بالقول ( ان التعديل والالغاء لمركز قانوني شخصي لا يمكن ان يتم الا بقرار مضاد )(22). وهذا القرار المضاد وفقا لما يذهب اليه الفقه غالبا ما يكون غير منصوص عليه(23). ومن ثم تجد قاعدة توازي الشكل والاجراءات مجال انطباقها على خلاف ما لاحظناه في القرارات الشرطية وتبعا لذلك تظهر في القرارات الشخصية علاقة مباشرة بين القرار الاول والقرار المضاد ذلك ان الغاء القرار الشرطي تطبيقا لتوازي الشكل والاجراءات يعني صدور القرار مستوفيا لمقوماته الشكلية(24) .

ثانيا : القرار النهائي

يقصد بالقرار الاداري النهائي(25) حسب الراي الغالب في الفقه والقضاء القرار القابل للتنفيذ بمجرد صدوره دون حاجة للتصديق عليه من سلطة ادارية اخرى سواء كانت مركزية او لا مركزية او من سلطة قضائية وهذا المعنى يفترض بادئ ذي بدئ ان يكون القرار صادرا من صاحب اختصاص وان يقصد مصدره ترتيب اثره فورا ومباشرةً وان لايكون خاضعا للتصديق من قبل سلطة اخرى والا كان مجرد اقتراح(26).والقرار الاداري اذا ما صدر نهائيا فتترتب عليه عدة نتائج اهمها، ان توقيت القرار لا يؤثر على نهائيته(27).كما ان صدور القرار متضمنا اختصاصا نهائيا للمرؤوس يمنع السلطة الرئاسية من مراجعته بنفسها او بناءً على تظلم واخيرا ان توافر هذه الصفه لا يمنع الجهة الادارية من انهائه(28). حتى اذا تعلق الامر بقرارات فردية سليمة اذ تستطيع انهائها بواسطة القرار المضاد(29). وصفوة ما نريد تقديمه بعد هذا الايجاز ان القرار المضاد يصدر في مواجهة القرارات النهائية فقط(30). ولا يمكن صدوره تجاه القرارات غير النهائية كالاعمال التحضيرية والاعمال اللاحقة والقرارات التي تحتاج الى تصديق ، ويتطلب لتوافر هذه الصفة في القرارات التي يصدر القرار المضاد في مواجهتها ان يكون القرار فرديا ومنشأ لحق وان تمضي مدة زمنية معقولة على صدور القرار(31).

ثالثا : القرار المشروع :

يقصد بالمشروعية(32).في القانون العام استناد الادارة في اعمالها الى القانون بمعناه الواسع (33). وبعبارة اخرى ان الاعمال الصادرة من الادارة يجب ان تكون قائمة على سند صريح مكتوب او غير مكتوب، اي الى مصدر من مصادر المشروعية(34). ولمبدا المشروعية في القانون العام جانبان: الاول موضوعي والثاني شكلي، بالنسبة للجانب الموضوعي فيقضي بان تكون التصرفات الصادرة من الادارة منسجمة مع القواعد القانونية النافذة في الدولة على اعتبار ان تلك القواعد القانونية تحمل بطبيعتها الالزام وان اي عمل يصدر بالمخالفة لها يعني القضاء على كل قيمة قانونية لها ، لذا فالمشروعية وفقا لهذا الجانب تقتضي وجوب صدور القرارات استنادا لما هو سائد من قواعد قانونية نافذة ولا يجوز مخالفتها طالما لم تلغ او تعدل وتبعا لذلك فان القرارات الفردية الصادرة عن الادارة يجب ان تكون متوافقة مع القرارات التنظيمية(35). فعلى سبيل المثال اذا ما استلزم القرار التنظيمي شروط معينه للتعيين في وظيفة معينة فالقرارات الفردية التي تصدر بالتعيين يجب ان تستوفي تلك الشروط والا عد القرار باطلا(36) . اما بالنسبة للجانب الشكلي فيتطلب باختصار استنادا لمبدا المشروعية ان تراعي الجهة الادارية في اصدارها للقرار الاداري القواعد القانونية الصادرة من السلطات العليا ويتعلق هذا الجانب بصورة رئيسية بتعديل والغاء القواعد القانونية(37).من ذلك يقصد بمشروعية القرار الاداري مطابقة القرار للقانون وخلوه من العيوب التي تؤدي الى الغائه قضائيا هذه العيوب هي عيب الاختصاص والشكل والمحل والغاية(38). ويتمتع كل قرار اداري بقرينة مسبقة بموافقته للقانون ، وهذه الصحة تفترض استنادا الى مبدا المشروعية موافقة القرار الفردي للقاعدة الاعلى الصادرة استنادا اليها وانسجامه مع القواعد التشريعية في نصها او روحها(39). من ذلك فان القرار المشروع بهذا الوصف يمثل الميدان الذي ترد عليه فكرة القرار الاداري المضاد وهذا ما اكده الفقيه بونارد بالقول (لا يمكن الغاء القرار المشروع الا بقرار مضاد)(40).

اولا: القرارات المعيبة (قبل مضي مدة الطعن فيها)

القرار المعيب كما عرفه الاستاذ الطماوي هو القرار الذي يصدر مخالفا لاحكام القانون المتعلقة بشكله او محله او غايته او قواعد الاختصاص المتعلقة باصداره، اي انه في مضمونه لا يفتقر الى عنصر لازم لتكوينه والعيب الذي فيه لا يؤثر على صحته ونفاذه وانما يتبلور في فقدان احد العناصر غير الاساسية(41). او في عيب لاحد عناصره الاساسية وغير الاساسية لا تنحدر به الى درجة الانعدام، من ذلك فان موقف القرار المعيب من فكرة القرار المضاد يحتاج الى ايضاح، ذلك اننا في حالة القرار المعيب نكون امام مبدأين متعارضين: هما مبدا عدم جواز المساس بالحقوق المكتسبة المترتبة على مرور مدة على القرار المعيب دون الطعن فيه ومبدا المشروعية الذي يتطلب الغاء وسحب القرارات الصادرة بالمخالفة له(42). ولغرض اجراء الموازنة بين هذين المبدأين تم الاتجاه الى حل وسط، وهو تقييد حق الادارة في الغاء وسحب قراراتها بمدة زمنية معينة ذلك ان القرار المعيب اذا انقضت مدة الطعن فيه بالالغاء فانه ياخذ حكم القرار المشروع، ويعد مصدرا للحقوق وان كان الاساس فيه انه لا يولد حقا، لكن مرور وقت معقول على بقاء القرار المشروع يولد ثقة مشروعة لدى الافراد في الوضع المترتب عليه ويحوله من مجرد حالة واقعية الى حالة قانونية تولد حقوقا مشروعة فيكون ثمة من التقادم المسقط لعيب عدم المشروعية او نوع من التقادم المكسب لبقاء القرار غير المشروع فالحق هنا لا يتولد عن القرار غير المشروع مباشرةً ولكن من مضي المدة المعقولة لاستقرار الاوضاع(43).ولما كان القرار المعيب يصبح مولدا لحق بعد انقضاء مدة الطعن فيه فانه يدخل في نطاق فكرة القرار المضاد في هذا الفرض واما استبعاده من اطار هذه الفكرة لا يعدو ان يكون وقتيا خلال فترة الطعن فيه بالالغاء وبعدها يكتسب حصانة تعصمه من الالغاء(44)وهذه الحصانة تكون نافذة في حق الادارة والافراد على حد سواء لوحدة العلة التي تجمعها مع القرارات السليمة والمتعلقة باستقرار الاوضاع القانونية الناشئة عن الحق الذي يولده القرار المعيب وهذا ما اجمع عليه الفقهاء في فرنسا ومصر(45). ومن ثم فان المساس به سوف لا يكون الا استعمالا لقرار مضاد. نصل الى نتيجة مفادها ان القرار المضاد يصدر في مواجهة القرارات السليمة او في حكم السليمة، اي المعيبة المحصنة بفوات ميعاد الطعن ومن ثم فان استبعاد القرار المعيب في هذا المجال سيكون قاصرا على مدة الطعن .

ثانيا: القرار المعدوم

هو القرار الذي شابه عيب مفرط في الجسامة نزل به الى مرتبة العمل المادي عديم الاثر القانوني(46).ومن حالاته(47). صدور القرار من سلطة اعتداءا على اختصاص سلطة اخرى، وتبعا لهذا المفهوم يختلف القرار المعدوم عن القرار المعيب في ان الاخير لا يصل العيب الذي يلازمه الى حد يوصمه بالعمل المادي(48). لهذا اذا كان القرار المعيب يستبعد مؤقتا من فكرة القرار المضاد فان القرار المعدوم يستبعد نهائيا من نطاق هذه الفكرة بسبب النتائج التي تترتب على اعتبار القرار معدوما، حيث ان هذا القرار لا يتمتع بالحماية التي يقررها القانون للقرارات الادارية(49). فالطعن به لا يتقيد بمدة ولا يقتصر على مجرد الغائه وانما يقرر انعدامه، بالاضافة الى انه لا يصحح بالاجازة او التصديق(50). فالقرار المعدوم لا ينقلب الى صحيح مهما طالت عليه المدة(51). والاكثر من ذلك ان القضاء العادي يصبح مختصا في النظر في القرار المعدوم رغم عدم ولايته في النظر في القرارات الادارية واخيرا فالافراد لا يلزمون بطاعته على اعتبار ان النتيجة التي تترتب عليه هي النتيجة نفسها التي تترتب على العمل المادي(52). ومن ثم لا محل للقرار المعدوم في اطار فكرة القرار المضاد ابتداءً وانتهاءً .

ثالثا: القرارات الصادرة بناءً على غش المستفيد

يقصد بالغش في هذا الخصوص صدور القرار نتيجة قيام احد الافراد بطرق احتيالية من شانها ان تؤدي الى عدم مشروعية القرار ولقيام هذه الحالة يتطلب تحقق عدة شروط:

1.ان تكون هناك طرق احتيالية:

الطرق الاحتيالية التي يقوم بها المستفيذ تأخذ صورا متعددة فقد تكون في صورة اعمال او معلومات كاذبة، كقيام المستفيد من القرار بأيهام رجل الادارة بواقعة معينة بحيث تؤدي الى اصدار هذا القرار وهنا يعتبر مجرد السكوت غشا(53). واوضح مثال على ذلك ماضربه الاستاذ ميشيل ستاسينوبولس من قضاء مجلس الدولة اليوناني في اخفاء طالب متقدم للمدرسة الحربية بعض المعلومات عن سوء خلقه وهو يعلم ان المشرع يشترط ان لايقبل في تلك المدرسة الا من لا تشوب سمعته شائبة(54).

2.ان تكون الطرق الاحتيالية صادرة من المستفيد او بعلم المستفيد .

3.ان تكون الطرق الاحتيالية صادرة عن سوء نية وليس عن خطا او غلط .

4.ان تقوم العلاقة السببية بين الغش وعدم المشروعية ، اي ان القرار الاداري قد صدر كنتيجة مباشرة لغش المستفيد.

وبالتالي اذا ما تحققت حالة الغش بهذا المعنى والشروط وصدر القرار الاداري على اساسها فانها تؤدي الى عدم مشروعية القرار ويكون للادارة سحبها او الغائها دون التقيد بميعاد، وتبقى غير جديرة بحماية القانون وان ولدت حقوقا(55). مما يؤدي بالنتيجة الى استبعادها من فكرة القرار المضاد.

رابعا: القرارات التي تتعارض مع حجية الامر المقضي فيه

استقر القضاء الاداري في فرنسا ومصر على ان للادارة انهاء القرارات الفردية التي تتعارض مع حجية الشيء المقضي فيه ولا تتقيد بهذا الخصوص في المواعيد المقررة لانهاء القرارات الادارية، وتجسيدا لذلك ذهبت محكمة القضاء الاداري في مصر عام 1955 الى ان ( القرار المحكوم بإلغائه والقرارات المترتبة عليه يجوز سحبها دون التقيد بميعاد الستين يوما) وفي حكم اخر لها بتاريخ 1964 ذهبت الى ان (القرار الساحب يترتب عليه سحب القرارات الفردية المترتبة عليه)(56). لهذا وبناء على ما تقدم تخرج هذه القرارات من باب اولى من نطاق القرار المضاد(57).

القرار المنشئ لحق

يقصد بالقرار المنشئ لحق(58). القرارات التي يترتب عليها اثار قانونية معينة تتمثل بانشاء مركز قانوني اوتعديله او الغاءه(59). والاصل في القرارات الفردية ان تكون مولدة لحقوق ويستوي في هذه الحقوق ان تكون ناتجة عن قرارات شرطية او شخصية حيث ان مبدا استقرار الاوامر الفردية للقرارات الادارية يشملهما معا، ولعل مرد ذلك يكمن في ان القرارات الفردية شخصية كانت او شرطية متى صدرت سليمة يتولد عنها حق بالمعنى الواسع مما يتعذر على الادارة المساس بها الا بسلوك سبيل القرار المضاد(60). وهذا ما اكده مجلس الدولة الفرنسي في احد احكامه بالقول ( ان القرار المنشئ لحق لا يمكن ان يلغي الا بقرار مماثل من نفس السلطة وتحت نفس الاجراء)(61). لكن هذا الكلام ليس مطلقا، اذ تشذ طائفة قليلة من القرارات الفردية تعتبر استثناء غير مولدة لحقوق(62). ومن ثم تخرج من نطاق فكرة المضاد وهي القرارات السلبية، القرارات الوقتية، الاعمال التحضيرية، القرارات الكاشفة.

اولا: القرارات السلبية(63)

نعني بالقرار السلبي امتناع الادارة عن اتخاذ قرار اداري ، وهذا القرار اما ان يكون اتخاذه واجبا على الادارة فتكون سلطة الادارة ازاء مقيدة او ان يكون اتخاذه متروك للادارة فتكون سلطة الادارة تقديرية ازاءه، والامتناع في الحالة الاخيرة لا يشكل في جميع الاحوال قرارا سلبيا الا اذا كان منطويا على انحراف السلطة(64). وعلى قدر تعلق الامر بموضوع البحث نقول ان القرارات السلبية كقاعدة عامة لا تولد حقا لكن قضاء مجلس الدولة الفرنسي درج على استثناء القرارات السلبية الصادرة في خصوص الموظفين لان هذه القرارات ترتب اثارا مباشرة في مواجهة زملاء الموظف الذي تصدر بشانه لهذا تعد مولدة لحقوق في مواجهتهم(65). ومن ثم تنضوي هذه القرارات تحت فكرة القرار المضاد استثناءً.

ثانيا: القرارات الوقتية

يقصد بالقرار الوقتي، القرار الذي يرتب وضعا مؤقتا لتخلف شرط لازم لاستمراره، ويستدل على وقتية القرار بعدة طرق فقد يتم عن طريق نص القرار صراحة او من طبيعته ومن امثلته القرار الصادر برخصة اشغال طريق عام لغرض وقتي كما ظهر في حكم مجلس الدولة الفرنسي في قضية(66). Compaynie Parisienne deforce Motrice ، وكذلك  القرار الوقتي الصادر بالمداولة الخاضعة للاعتماد من سلطة وصائية قبل ان ترفع الى تلك السلطة، وما يفيد القول هنا هو ان مجلس الدولة الفرنسي مستقر على استبعاد القرارات الوقتية من نطاق فكرة القرار المضاد من خلال استقراره على عدم تمتع هذه القرارات بالحماية المقررة للقرارات الفردية، وهذا ما اكده بمناسبة حكمه في قضية Monldivo  عام 1970 اذ قضى (بان القرارات الوقتية لا تنشئ حقا وانما ترتب وضعا وقتيا) ، وهذا ما انتهى اليه القضاء الاداري المصري(67).

ثالثا: الاعمال التحضيرية

وهي الاعمال التي تسبق صدور القرار الاداري دون ان ترتب بذاتها اثرا قانونيا فالقرار الاداري تسبقه في الغالب اجراءات معينة تمهد لصدوره، وتتخذ هذه الاجراءات صورا عديدة فقد تكون في صورة ابداء راي من مرجع استشاري او القيام باستفتاء او احصاء يتعلق بموضوع القرار، ومن شواهد هذه القرارات ما جاء في حكم لمحكمة القضاء الاداري المصرية (بان القرار الذي يصدر يضم التحقيقات التي اجريت في موضوع الشكوى المقدمة من المدعي الى ملف خدمته لا تعتبر قراراً ادارياً لان القصد مجرد ايداع الاوراق في مكانها الطبيعي وهو ملف المدعي )، لهذا فالأعمال التحضيرية بهذا المعنى تخرج عن نطاق فكرة القرار المضاد، لانها لا تولد حقاً فهي تمهد لصدور القرار دون ان ترتب أي اثر قانوني(68). وهذا ما اكده صراحة مجلس الدولة الفرنسي بمناسبة حكمه بتاريخ 1971 في قضية Le Comete  إذ قضى ( بان الاجراءات التحضيرية او التمهيدية لقرار اداري لا تنشئ بذاتها حقوقاً او مزايا لاصحاب الشأن ولا يترتب هذا الا في اصداره نهائياً ووفقاً القانون)(69) .

رابعاً: القرارات الكاشفة

يقصد بالقرارات الكاشفة، القرارات التي لا يتولد عنها مركز قانوني جديد ولا تحدث تغييراً في المراكز القانونية بالتعديل او الالغاء وانما تكون قاصرة على تأكيد مركز قانوني موجود او الكشف عنه، ومن امثلتها القرار الصادر بفصل موظف للحكم عليه بعقوبة مقيدة للحرية في جريمة مخلة بالشرف، وكذلك القرار المفسر لقرار سابق دون اضافة عنصر جديد. ووفقاً لهذا المفهوم تختلف القرارات الكاشفة عن القرارات المنشئة ويترتب على هذا الاختلاف عدة نتائج: اولها يتعلق بمبدأ عدم رجعية القرارات الادارية، فاثر القرارات الكاشفة يعود الى تاريخ انشاء المركز القانوني الذي أتت كاشفة عنه، بينما تقترن القرارات المنشئة بتاريخ صدورها، وثانيها يتعلق بسحب القرارات الادارية فحيث يجوز للادارة سحب قراراتها الكاشفة بحرية تامة دون التقيد بميعاد معين لا يجوز لها سحب قراراتها المنشئة بنفس الحرية إذ يجوز لها سحب بعضها على ان تتقيد الادارة بخصوص ذلك بميعاد الطعن والالغاء(70). أخيراً نضيف خروج القرارات الكاشفة من نطاق فكرة القرار المضاد، كونها لا تولد حقوقاً(71). لا في المعنى الدقيق ولا في المعنى الواسع في حين تمثل القرارات المنشئة الميدان الواسع لتطبيق القرار المضاد .

خامساً : الاعمال اللاحقة لصدور القرار

ويقصد بها مجموعة الاعمال التي تأتي لاحقاً بعد صدور القرار الاداري وتتعلق به لغرض تفسيره او توضيحه او التنبيه الى صدوره او وضع التعليمات الخاصة به كالتعليمات التي تصدر من الوزير المختص لغرض تفصيل قرار اداري مهم ومن هنا فان هذه الاعمال لا تعتبر قرارات ادارية ومن ثم لا يرد عليها القرار المضاد لكن مما ينبغي الالماع اليه هنا ان هذه الاعمال تعتبر قرارات ادارية متى ما اضافت احكاماً جديدة للقرار التي اتت لاحقة له(72).

سادساً: القرارات الولائية

يقصد بالقرارات الولائية القرارات التي تمنح الفرد تسامحاً معيناً او رخصة دون ان تحمله أي التزام ومثالها التقليدي في فرنسا منح احد الموظفين اجازة مرضية في غير الحالات التي يجيزها القانون(73). ذلك ان الرخصة اذا منحها القانون تعتبر حقاً كما هو الحال في رخصة فتح محل(74). وبصورة عامة استقر القضاء الاداري في فرنسا ومصر  على ان القرارات الولائية لا تنشئ حقاً بل وضعاً وقتياً(75). ومن ثم تخرج عن اطار القرار الاداري المضاد ولكن مما ينبغي التنبيه عليه هنا ان هذه القرارات تدخل في اطار فكرة القرار المضاد اذا ما اصبحت عرفاً ملزماً.

__________________________

1- د. ابراهيم عبد العزيز شيحا، مبادئ واحكام القانون الاداري اللبناني-دراسة مقارنة، الدار الجامعية للطباعة والنشر، بيروت، بدون سنة طبع، ص391 .

2- انظر د. ماهر صالح علاوي ، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص 166 .

3- Michel, Traite  des  Actes  Administratifs, Athenes, 1954 , P17.

4- د. ماهر الجبوري ، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص 166 .

5- د. ثروت بدوي ، تدرج القرارات الادارية ومبدأ المشروعية ، ج110 ، الدار العربية للموسوعات، القاهرة ، 1982 ، ص 81 ، 82 .

6- د. حسني دوريش ، نهاية القرار … ، ص 96 ، 97 ، 177، 199 .

7- احمد فؤاد مهنا ، القانون الاداري المصري والمقارن ، ج1 ، الأسكندرية ، 1958 ، ص 639.

8- د. رحيم سليمان الكبيسي ، مصدر سابق ، ص 52 .

9- د. زهدي يكن، القانون الاداري، ج2 ، منشورات المكتبة العصرية ، بيروت، بدون سنة طبع،
   ص507-509.

10- د. محمد فؤاد عبد الباسط، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص409.

11- د. عبد الفتاح حسن، القانون الاداري الكويتي،دار النهضة العربية، بيروت، 1969 ، ص639.

12- ومثال ذلك القرار الصادر من مدير مسرح بمنع دخول الأحداث ، يعتبر قراراً فردياً تجاه مدير المسرح وقرار تنظيمياً تجاه رواد المسرح ، وكذلك الحال بالنسبة للقرار المتضمن تنظيم الشروط الصحية في اماكن اللهو العامة يعتبر قرار تنظيمياً ولو ان نطاق تطبيقة ينصرف الى مسرح واحد، وكذلك الأمر الصادر من رجل شرطة بالتفريق او عدم الأقتراب من منزل آيل للسقوط او الأمر الموجه الى سكان منطقة معينة بالقيام بعمل معين ، انظر د. عامر أحمد المختار، تنظيم سلطة الضبط الاداري في العراق،ط1، مطبعة دار الحياة ، بغداد، بدون سنة طبع، ص 84 .

13- وقلنا حقوقاً ذاتية ذلك ان القرار التنظيمي وكما يؤكد الفقيه Basset  يولد حقاً وبالتالي فمن الخطأ الشائع استخدام عبارة ( امكانية الغاء القرار التنظيمي لعدم توليده لحقوق ذلك ان القرار التنظيمي يولد حقاً لكن هذا الحق لا يوصف بانه حق ذاتي بحيث يخول المخاطبين به المطالبة بما يتضمنه ومن خلال ذلك تستطيع الادارة انهاء القرار التنظيمي لعدم تعلقة بحقوق ذاتية)انظر،Basset, 0p-Cit, P. 235 .

14- د. سليمان محمد الطماوي ، مبادئ القانون الاداري ، دراسة مقارنة ، ط8 ، دار الفكر العربي، القاهره، 1966 ، ص 875 .

15- د. عبدالفتاح حسن ، مبادئ القانون الاداري الكويتي، مصدر سابق ،ص89.

16- د. سمير صادق المرصفاوي، المبادئ العامة في القضاء الاداري المصري، دار الفكر الحديث للطباعة والنشر ،القاهرة، 1964 ، ص 617.

17- د. محمد فؤاد مهنا ، مصدر سابق ، ص 640 .

18- د. حسني درويش ،نهاية القرار الاداري..، مصدر سابق ، ص 606 ، 613 .

19- Basset , Op-cit , P64 , 66 , 67 .

20-د. عبدالقادر خليل ، نظرية سحب القرارات الادارية ، مصدر سابق ، ص 318 .

21- د. زهدي يكن، القانون الاداري، ج2، المكتبة العصرية للطباعة والنشر، بيروت، بدون سنة طبع، ص 509.

22- Basset , Op – cit , P. 85 .

23- د. حسني درويش ، نهاية القرار … ، مصدر سابق ، ص 609 .

24- Basset , Op- cit , P. 85.

 25- ان وصف القرارات التي اكتملت مراحل صدورها بالنهائية لم يلق أجماعاً من جانب التشريعات والقضاء والفقه فمن حيث التشريعات ، يستخدم المشرع الفرنسي عبارة القرار التنفيذي في حين نرى ان المشرع المصري يستخدم عبارة القرار النهائي في جميع قوانين مجلس شورى الدولة (1) انظرد. عادل سيد فهيم ، مصدر سابق ، ص320 .   

وآخرها قانون مجلس شورى الدولة المصري رقم ( 47 لعام 1972 في المادة 10 ) منه حيث أشار الى اختصاص مجلس شورى الدولة بالنظر في الطعون الموجهة ضد القرارات الادارية النهائية، في حين اكتفى مشرعنا في قانون مجلس شورى الدولة لعام 1979 العراقي بالاشارة الى اختصاص القضاء العراقي بالنظر في صحة القرارات الادارية 26،- انظر د. ماهر صالح علاوي ، مفهوم القرار الاداري في احكام القضاء الاداري في العراق ، مجلة العدالة ، العدد 27- عام 1999 ، ص74 ، أما من جانب القضاء الاداري فالقضاء الاداري في فرنسا ومصر يكاد يتفق على اطلاق وصف النهائية للقرارات الادارية في احكامه ، اما قضائنا الاداري فنراه غير مستقر على ذلك ففي بعض الاحكام نراه يستخدم وصف القرار النهائي وهذا ما جاء في حكم محكمة القضاء الاداري بتاريخ 13 /11/1993 (… وحيث ان شروط الطعن أمام محكمة القضاء الاداري ان يكون هناك قرار اداري نهائي صادر من جهة ادارية ينشيء أو يعدل مركزاً قانونياً .. ) .

انظر احمد خورشيد حميد ، وقف تنفيذ القرار الاداري ، رسالة دكتوراه ، كلية القانون ، جامعة بغداد، 1995 ، ص46-47، وفي احكام اخرى يستخدم عبارة القرار الحاسم وهذا ما اتجه اليه مجلس شورى الدولة في حكم له بتاريخ 1990 بالقول ( وحيث ان القرار لاعادة الأوراق الى السلطة المالية لا عادة النظر في الموضوع واصدار القرار اللازم وتبليغه حسب الاصول لا يعتبر قراراً حاسماً لذلك فان الزام المدعي عليها بتنفيذه لا سند له من القانون ، انظر د. ماهر صالح علاوي ، القرار الاداري.. ، المجلة، مصدر سابق ، ص101 ، 102، وفي احكام اخرى يستخدم عدة اوصاف (الحاسم، النهائي ، البات ) ومن ذلك ماورد في حكم محكمة القضاء الاداري 1992 وجاء فيه . ( لا تختص محكمة القضاء الاداري بالنظر في الطعون الواقعة على الكتب الصادره التي لا تعتبر قراراً ادارياً نهائياً وباتاً وحاسماً ) ، انظر د. عبدالباقي محمود ، مجلة العداله ، عدد (2) ، 1999 ، ص101، ونرى في هذا المجال ان لا داعي لهذه الألفاظ المترادفة وكان من الممكن الاكتفاء باحداها ، اما بالنسبة لموقف الفقه، فالفقه في فرنسا يكاد يستقر على اطلاق وصف النهائي للقرارات الادارية لكن الوضع في مصر والعراق يختلف، فالفقه في مصر يميل جانب منه الى عدم استخدام وصف النهائية واستخدام وصف تنفيذي بدلاً منها ومن هؤلاء د. سليمان محمد الطماوي ودكتور محمد فؤاد عبدالباسط، اما الجانب الآخر من الفقه وهو الأغلب فيفضل استخدام وصف النهائي ومنهم الأستاذ عبدالغني بسيوني الذي يدعم رأيه هذا بالقول ان استخدام هذا الوصف يحقق الاستقرار كما انه لايؤدي الى اختلاط الصفة التنفيذية للقرار مع قابليته للتنفيذ المباشر الذي تؤدي اليه الصفه التنفيذيه ، انظر
 د. عبدالغني بسيوني، القانون الاداري، دراسة مقارنة،منشأة المعارف، القاهرة، بدون سنة طبع،
ص 456، اما بالنسبة للفقه عندنا في العراق فنلاحظ من استقراء آرائه انه يميل في الغالب الى استخدام وصف النهائية، لكن في الوقت نفسه نرى هنالك موقفاً متفرداً للدكتور ماهر الجبوري الذي يفضل عدم اطلاق أي وصف معللاً ذلك بالقول: ان القرار الاداري عندما يصدر يكون قد اكتملت مراحل صدورة دون حاجة لاطلاق وصف معين، د. ماهر صالح علاوي، المصدر السابق، ص75.

28- ليث حسن علي ، في التعريف بالقرار الاداري وبيان اركانه ، مجلة القضاء ، ع4، س 43، 1987 ، ص 141 وبالمعنى نفسه غسان حسن داود، الغاء القرار الاداري لعدم المشروعية، مجلة العدالة، عدد(1)، 1999،ص143 .

29- د. محمد فؤاد عبدالباسط، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص 24 .

30- د. عبد الغني بسيوني، القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص 455 ، 456 .

31-Patrck  Janin, Course  de  Droit  Administratif  Presses  Universitaires  Delyon, 1994, P. 94

32- Basset, Op- cit , P. 138.

33- د. عادل سيد فهيم ، مصدر سابق ،ص 207.

34- يذهب الدكتور ماجد راغب الحلو الى ان مصطلح المشروعية يختلف عن مصطلح الشرعية، فالمشروعية تعني سيادة القانون أي سريان أحكامة على كل من الحاكم والمحكوم ويفترض توافق جميع الأعمال الصادرة من الدولة مع كافة القواعد القانونية السائدة تشريعية كانت ام قضائية ام عرفية، اما مصطلح الشرعية فله معنى اوسع من مجرد احترام قواعد القانون الوضعي إذ يمتد ليشمل معنى العدالة وبالتالي فان المعنيين يتطابقا في حدود ما يحملة مبدأ المشروعية من مبدأ العدالة، د. ماجد راغب الحلو ، القضاء الاداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الأسكندرية ، 1985، ص 19.

35- حامد مصطفى ، مبادئ القانون الاداري العراقي ، شركة الطبع والنشر الأهلية ، بغداد ، 1968 ، ص 270 ، 271.

36- د. سليمان محمد الطماوي ، القضاء الاداري ، مصدر سابق ، ص 317 .

37- د. محمد علي جواد ،القضاء الاداري ،محاضرات مطبوعة القيت على طلبة كلية القانون ، جامعة بابل ، 1997 ، ص 35 .

38- د. ثروت بدوي ،تدرج القرارات الادارية ,مصدر سابق ، ص 82 .

39- د. محمد علي جواد ،محاضراته في القضاء الاداري ، مصدر سابق ، ص 46 .

40- اسعد سعد برهان الدين ، مصدر سابق ، ص52 ، 53 .

41- د. ماهر صالح علاوي ، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص 216 .

42- Basset , Op-cit , P. 65 .

43- اسعد سعد برهان الدين ، مصدر سابق ، ص 53 .

44- د. ثروت بدوي ،تدرج القرارات..، مصدر سابق ، ص 123 .

45- د. شاب توما منصور ، السلطة المختصة باتخاذ القرار الاداري، مجلة العلوم القانونية والسياسية، كلية القانون والسياسة، جامعة بغداد، 1978، ص 26 ، 27 .

46-كان القضاء الاداري الفرنسي في بادئ الأمر يعطي الحق للادارة في انهاء القرار المشروع في أي وقت ومهما مضت علية من مدة الا ان دواعي استقرارالأوضاع القانونية والمعاملات القانونية جعلته يقيد حق الادارة في سحب قراراتها غير المشروعة بمدة معينه انظر د. ماهر صالح علاوي، القرار الاداري ، مصدر سابق ، ص 239 .

47- د. حسني درويش ، نهاية القرار الاداري، مصدر سابق ،ص 304 ، 621 ،  622.

48- د. غازي فيصل مهدي، القرار السلبي والرقابة القضائية ، مصدر سابق ، ص 71، وبالمعنى نفسهد. عمر محمد الشويكي ، القضاء الاداري ، دراسة مقارنة ، ط 1 ، 2001 ، ص 266 .

49-حالات الانعدام وفقاً لما انتهت اليه احكام القضاء الاداري هي : 1 – صدور القرار من فرد عادي او مغتصب عدا حالة الموظف الفعلي. 2- صدور القرار من جهة ادارية اعتداءً على اختصاص جهة ادارية اخرى. 3– صدور القرار من موظف ليس له صلاحية اصدار القرارات. 4- صدور القرار من جهة ادارية في مجال يدخل ضمن اختصاص السلطتين التشريعية والقضائية 5- صدور القرار دون وجود سند قانوني لاصداره 6- القرارات التي ترفض الجهة الادارية العليا المصادقة عليها ( في القرارات التي لا تحتاج الى تصديق )، انظر د. عصام البرزنجي ، العنصر الشخصي في الاختصاص ، مجلة العلوم القانونية ، عدد 1، كلية القانون ، جامعة بغداد ،1994، ص86.

50-د.  محمد محمد متولي صبحي ، سحب القرارات الادارية ، مجلة ادارة قضايا الحكومة ، العدد الأول ، 1972 ، ص 57 .

51 د. خالد سمارة الزغبي ، القرار الاداري بين النظرية والتطبيق-دراسة مقارنة ،ط1،المركز العربي للخدمات الطلابية ،عمان 1993، ص231.

52- د. محمد محمد  متولي صبحي ، مصدر سابق ، ص 102 .

53- د. سليمان محمد الطماوي ، مصدر سابق ، ص 102 .

وبالمعنى نفسه.. C.E Qmai, 1956 ,  soc , Reek , Ree  p183  

54 د. محمد محمد متولي صبحي ، المصدر السابق ، ص 57 .

55- وبهذا المعنى تقترب الوسائل الاحتيالية في القانون الاداري من التدليس في القانون المدني وتبتعد عن مفهوم الاحتيال في قانون العقوبات ذلك ان الاحتيال في قانون العقوبات لابد وان يكون له مظهر ايجابي إذ لا احتيال بالامتناع والكتمان بينما يكّون السكوت في القانونين المدني والاداري احتيالاً. انظر د. واثبة السعدي ، قانون العقوبات-القسم الخاص ، كلية القانون ، جامعة بغداد ،1988، 1989، ص 210 ، 211 .

56- د. سليمان محمد الطماوي ، القضاء الاداري ، مصدر سابق ، ص 707 ، 708 .

57- د. محمد محمد متولي صبحي ، مصدر سابق ، ص 61 ، 62 .

58- د. حمدي ياسين عكاشة ، مصدر سابق ، ص 1015 .

59- C.E  Gmai  1956,   Soc Reek  Ree, p. 138.

    Basset , Op – cit , p. 133:  وكذلك

60- حرّياً بنا الأشارة هنا الى تعليق مهم للدكتور عمرو عمر منتقدا ما جرى عليه فقهاء القانون الاداري من تسمية الوضع الذي يترتب على القرار الاداري قبل انقضاء ميعاد الطعن فيه بالالغاء بالحق، ويرى من الدقة استخدام مصطلح المنفعة معللاً ذلك بان الحق هو منفعة يحميها القانون ، والقرار قبل تحصينه من الطعن فيه بالالغاء لا يتمتع بحماية القانون لذا فهو منفعة ، انظر د. عمرو عمر ، مصدر سابق ، ص 90 .

61- د. عبدالغني بسيوني ، القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص 464 .

62- د. سليمان محمد الطماوي ، مبادئ القانون الاداري المصري والمقارن ، ط 2 ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، 1956 ، ص 282 .

63- Crand  Arriest  De  La Jurisprudence  Fiscale , Sirey, 1999, P. 234.

64- د. سليمان محمد الطماوي ، مبادئ القانون الاداري المصري.. ، المصدر السابق ، ص 282 .

65- يختلف القرار السلبي عن القرار الضمني في عدة نواحي: اولها ان سكوت الادارة في القرار السلبي غير مشروع لان الادارة لم تمتثل لأمر القانون أو انها امتنعت لغاية بعيدة  عن الصالح العام اما سكوتها في القرار الضمني مشروع لان القانون اجاز لها ان تلتزم الصمت بالنسبة للطلبات المقدمة اليها من قبل الأفراد، كما ان امتناع الادارة في القرار السلبي يتمخض عن سلطة مقيدة او تقديرية في بعض الأحيان بينما يتمخض امتناعها في القرار الضمني عن سلطة تقديرية دوماً ، واخيراً ان الطعن في القرار السلبي غير مقيد بميعاد وهو يبقى قائماً طالما استمرت حالة الامتناع وهذا ما استقرعليه القضائين الفرنسي والمصري في حين ان الطعن في القرار الاداري الضمني يخضع لميعاد دعوى الالغاء ، انظر  د. غازي فيصل ، موقف القضاء الاداري العراقي من السلطة التقديرية للادارة ، مجلة دراسات قانونية ، العدد الأول ، بيت الحكمة ، بغداد ، 2002، ص 76 ، 77 .

66- د. غازي فيصل ، المصدر السابق ، ص 66 .

67- E seet  12  juin  1959  Syndicat  Chretien  du  Ministere  del  Industri et  Du  Commero   
    Rec P. 360

68- د. سليمان محمد الطماوي ، القانون الاداري ، مصدر سابق ، 914 .

69- د. سليمان محمد الطماوي ، القانون الاداري، المصدر السابق ، ص 914 .

70- ليث حسن علي ، في التعريف بالقرار الاداري.. ، المصدر السابق ، ص 125 .

71- د. سليمان محمد الطماوي القانون الاداري ، المصدر السابق ، ص 914.

72- د. محمود محمد حافظ ، القرار الاداري ، ج 1 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1985 ،

    ص 172.

73- E . 7  Mai . 1965, Min . Sant  c/calaviell – Ree,  p. 26 .

74-  ليث حسن علي ، المجلة، مصدر سابق ، ص 125 ، 126 .

75-E.27  Janv . 1971 . Min . Interieurel et hatuad. Tatuad  De  Kec  P. 68.