التشريع الوظيفة الأساسية للبرلمان ، فهو الجهة ذات الاختصاص الأصيل في سن القوانين (1) ، ويقصد بالتشريع  " تلك القواعد القانونية التي تسنها السلطة التشريعية في الدولة بمقتضى مالها من حق منحه إياها الدستور" (2) ، ويطلق على القوانين التي تصدرها السلطة التشريعية في الدولة في حدود اختصاصها المبين في الدستور التشريع العادي ، وقد جرت العادة على أن يطلق على التشريع العادي لفظ (القانون) بالمعنى الضيق لهذه الكلمة   (3).

يأتي التشريع العادي في المرتبة التالية للتشريع الأساسي أو الدستوري ، ولذلك يجب أن يكون التشريع موافقا للدستور(4) ، ومن ثم يأتي التشريع الفرعي الذي تصدره السلطة التنفيذية لتنظيم وتسهيل تنفيذ إحكام القوانين الصادرة من السلطة التشريعية ، ويطلق على التشريع الصادر من السلطة التنفيذية التشريع الفرعي ، ويتضمن الأنظمة والقرارات  (5).

يختص مجلس النواب  في العراق بوظيفة التشريع بموجب  نص المادة (61) من الدستور " يختص مجلس النواب بما يأتي : أولا : تشريع القوانين الاتحادية " ، وبموجب المادة أعلاه يختص مجلس النواب بتشريع القوانين في كافة المسائل العادية والمالية ، كما حدد المشرع العديد من المسائل التي يختص بتشريعها مجلس النواب ، منها إصدار النظام الداخلي الخاص به ، تشريع القانون الذي يعالج استبدال أعضائه في حالة الاستقالة أو الإقالة أو الوفاة أو فقدان العضوية لأي سبب آخر، النظر في مشاريع القوانين المقترحة من مجلس الرئاسة أو مجلس الوزراء بما في ذلك مشروعي قانوني الموازنة العامة للدولة والموازنة التكميلية (6).

ألا أن عملية تشريع القوانين في البرلمان لابد بأن تمر بمراحل لغرض إقرار قانون ما ، أولها مرحلة اقتراح القوانين ، ومن ثم مرحلة إقرار التشريع من قبل المجلس ، وتشمل مرحلة الإقرار المداولة (المناقشة) ، ومن ثم التصويت على القانون من قبل المجلس وبالأغلبية التي ينص عليها القانون (7) ، سنتولى في هذا المطلب بيان عملية تشريع القوانين في مجلس النواب ابتدأ من اقتراح القوانين ومن ثم إقرار القانون من قبل المجلس في الفرعين الآتيين :

الفرع الأول

اقتراح القوانين

إن الاقتراح يمثل المرحلة الأولى التي تنبثق منها عملية تشريع القانون (8) ، ومن ثم إعداد المشروع الأولي للقانون وتقديمه إلى السلطة المختصة بالتشريع لمناقشته لغرض إقــراره أو تعديله أو حتى رفضه أو التصويت عليه فــي حالة قبول الاقتراح من قبل المجلس (9) ، وللاقتراح معنيين ، معنى لغوي فالاقتراح لًغة يعني ارتجال الكلام ، والاقتراح أبتداع الشيء تبتدعه وتقترحه من ذات نفسك من غير إن تسمعه ، كذلك يعني الاقتراح  اقتراح كل شيء اختياره ابتداء ، ويقال قــرحته واقترحته واجتبيته بمعنى واحد ، وقد اقـتــرحه فيهما واقترح عليه بكذا تحتم وسأل من غير روية (10).

أمــا اصطلاحا فيعرفه الفقه بأنه  " عرض مشروع القانون على السلطة المختصة بالتشريع ، ابتغاء استيفاء الإجراءات الواجبة دستوريا لصدور تشريع به" (11) ، ويعرفه آخرون بأنه عرض مشروع القانون على الجهة التي حددتها وثيقة الدستور (12) ، والاقتراح " العمل الذي يضع الأسس الأولى للتشريع ويحــدد مضمونه وموضوعه " (13)   ، في حين عـــرفه آخــرون بـأنــه " العمل الـــذي يجبر السلطة التشريعية على التصرف ، فــلا يمكن أن تعفى من البت فيه نفياً أو تأكيداً " (14).    

أن اقتراح القانون هــو المرحلة الأولى للتشريع فقبل الاقتراح لا يكون لمشروع القانون أي وجود قانوني ، أما بعد أن تقترحه الجهة المختصة فأنه يعرض على البرلمان لدراسته ومناقشة لغرض إقراره أو تعديله أو حتى رفضه (15) ، وقــد يتضمن مشروع القانون المقترح الرغبة في إصدار قـــانون جديد ينــظــــم موضوعا لم يتناوله بالتنظيم القانون ، أو قــد يتضمن الاقتراح تعديلا لقانون قـائــم فـــي الواقع تعديلا جزئـــيا ، أو تعديلا كليا بإحلال القانون المقترح محل القانون القائم (16).

يشترط لممارسة حق اقتراح القوانين توافر عنصرين هما موضوعي وأخر شخصي ، فمن الناحية الموضوعية يستهدف الاقتراح وضع أسس التشريع الأولى ، ويترتب على ذلك أن يكون موضوع الاقتراح من المسائل التي يعالجها القانون وفقا لدستور الدولة ، فلا يكفي أن يكتب على رأس فكرة ما عبارة " اقتراح"  ، بل يشترط إن يتقيد المقترح بالحدود الدستورية التي تبين نطاق القانون  (17).

أما من الناحية الشخصية يشترط أن يتقدم بالاقتراح من ينيط به الدستور هذه المهمة ، فالطلب الذي يتقدم به أحــد المواطنين لا يعد اقتراحـا لقانون ما لم يتبناه أحد أعضاء البرلمان أو الحكومة ، فحق الاقتراح هو الحق الذي يمارسه أحد المختصين بذلك بقصد وضع أسس التشريع ، ويعد العمل اقتراحا بقانون متى توفرت فيه الشروط السابقة (18).

ويعتبر الاقتراح حـق لأعضاء المجلس النيابي وهذا الحق أقرته الدساتير على اعتبار أن هذا الحق مقرر للسلطة التشريعية (19)  ، والتي لها بموجب الدستور إقـرار القوانين ، وبالتالي لها الحـق باقتـراحها على أساس أن (من يملك الأكثر يملك الأقل) ، وبما أن السلطة التشريعية هي التي تقر القوانين في الدولة فلها على هذا الأساس الحق باقتراحها ، كذلك أن المبدأ الديمـقراطي المسلم به في الدول الديمقراطية يقوم على أن البرلمان هو عضو التشريع الأصيل باعتبار أن السلطة التشريعية هي السلطة المعبرة عنه عن طريق النواب الذين ينوب عنه في ممارسة السلطة ، وبالتالي هي السلطة التي لها الحق باقتراح القوانين وإقراراها في الدولة (20).

إلا أن الدساتير اختلفت في تحديد الجهة التي لها حق اقتراح القوانين حسب طبيعة النظام السياسي والدستوري في الدولة (21) ، فقد نظمت الدساتير حق اقتراح القوانين في ثلاثة اتجاهات ، فقد يكون حق اقتراح القوانين للسلطة التشريعية وهذا الاتجاه هو خاص بالدساتير التي تأخذ بالنظام الرئاسي (22) ، إذ تحرم السلطة التنفيذية من حق اقتراح القوانين وتقصره على السلطة التشريعية بحيث تمنع السلطة التنفيذية من الاشتراك في التشريع بأي وجــه مـن الوجوه استنادا إلى مبدأ الفصل بين السلطات (23).

أو يكون حق اقتراح القوانين للسلطة التنفيذية بمقتضى الدستور  من دون أن تشترك معها السلطة التشريعية في اقتراح القوانين ، حاول البعض تبريــر هـــذا الاتجاه ، إذ وصف القوانين التي تقـتــرح مــن قـبــل السلطة التنفيذية بأنها خـيــر القوانين ، وذلك لان السلطــة التنفيذية لديها مــن الوسائــل الفنية ما يمكنها من القيام بـهــذه الوظيفة خيـــراً من أعضاء البرلمان ، كذلك أن عضو البرلمان قد لا ينظر في اقتــراحه للقانون إلا لمصلحة دائـــرته أو فئة معينة مـــن الناس بعكــس الحكومة تراعي عادة المصلحة العامة للدولة (24)  ، ومن الدساتير التي منحت حق اقتراح القوانين للسلطة التنفيذية فقط  دساتير فرنسا لسنة 1799 ،  وسنة 1814 ، وسنة 1852  (25).

وقــد يكون اقتراح القوانين حق مشترك بين السلطتين التشريعية والتنفيذية ، وقد أقـرت مبدأ الاقتراح المشترك الدساتير التي تأخذ بالنظام البرلماني الذي من مميزاته هو الفصل المرن بين السلطات مع التعاون فيما بينها ، وعـليه فإن التداخل بين أعمال السلطتين التشريعية والتنفيذية قائم (26).

إذ يعد اقتراح مشاريع القوانين أحد عناصر تحقــيــق التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية ، إذ أن المساواة  بين السلطتين في الاختصاصات لا يكفي لتحقيق التوازن بينهما ، فلابد من عدم اقتصار كل سلطة في ممارسة نشاطها على أساس من التخصص الوظيفي ، وإنما تجاوزه إلى المشاركة في وظيفة السلطة الأخرى ، فلكل مـــن السلطتين على السلطة الأخــرى ذات الدرجة مــن الـتــأثيــر ، ولاشك أن مشاركة السلطة التنفيذية في المساهمة في العملية التشريعية عن طريق الاقتراح ، يخلق نوعاً من التوازن مع ما يمتلكه البرلمان من اختصاصات  (27).

من الدساتير التي أشركت السلطتين التشريعية والتنفيذية في مرحلة اقتراح القوانين  دستور الجمهورية الرابعة الفرنسية الصادر عام 1946 (28) ، ودستور مصر لعام  1923 (29) ، والدستور الأردني لعام 1952 (30)  ، كذلك أخذ الدستور اللبناني النافذ الصادر في عام 1926 بنظام الاقتراح المشترك (31) ، وكذلك أخــذ بالاقـــتراح المشترك القانون الأساسي العراقي لسنة  1925  (32).

أن مبدأ الاقتراح المشترك يعتبر من السمات المميزة للنظام البرلماني ، إذ ساد الاقتراح المشترك في النظام الدستوري الإنجليـزي  (33) ، ويعتبر الاقتراح المشترك من أحسن أساليب الاقتراح وقد اجمع عليه الفقه مؤكداً أن الاقتراح المشترك أمر لا غنى عنه لأنه يعمل على تفادي العيوب التي يمكن أن تــتــرتب على انفراد أي مــن السلطتـيــن بهذا الحـق ، ومن ثـم أن الاقتراح يمثل أحد الوسائل التي تستخدمها السلطة التنفيذية لتحقيق السياسة العامة التي ترسمها وتنفذهــا وترى أن حمايتها يكون عن طريق القانون الوضعي (34) .

ومن ناحية أخرى فان اقتراح القوانين من الحقوق الهامة التي تتمسك بها البرلمانات ، ولا يمكن إن تتنازل عنها غــاية الأمــر انه يراعى في نـظـر الــقـوانين التي يقترحها أعضاء البرلمان قيود إجــرائـيـة تعفى منها مشروعات القوانـيــن التي تقتـرحها الحكــومـــة ، إذ  المفروض في هـذه المشروعات الأخيرة أنها لا تقدم ألا بعد بحث ودراسة كافية لمقترح القانون ، ولهذا أطلق على ما تقترحه السلطة التنفيذية " مشروعات قوانين" ، أمــا التي تأتي عن طريق الأعضاء فتسمى "اقتراحات القوانين " (35) .

ففي بريطانيا يكون حق اقتراح القوانين مشترك بين أعضاء مجلس العموم والحكومة ، إلا أن اغلب مقترحات القوانين تعد من قبل الحكومة ، ويطلق على مشروع القانون المقدم من الحكومة اسم Government Bill  ، أما مشروع القانون الذي يقدمه أعضاء البرلمان يسمى الاقتراح بقانون Private Members Bill   (36).

كذلك أخذ بمبدأ الاقتراح المشترك دستور فرنسا لسنة 1958 النافذ إذ تقدم مقترحات القوانين من قبل الوزير الأول وأعضاء البرلمان ، إذ يحق لأعضاء البرلمان بمجلسيه الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ تقديم مقترحات القانون  (37) .

كما سار على نفس النهج دستور مصر لسنة 1971 إذ أن حق اقتراح القوانين حق مشترك لكل من الحكومة وأعضاء مجلس الشعب على السواء  (38) .

أما في العراق فقد منح دستور سنة  2005 سلطة تقديم مقترحات القوانين إلى كل من السلطتين التشريعية والتنفيذية وذلك وفقا لنص المادة(60) من الدستور

" أولا: مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء.

ثانيا : مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب ، أو من إحدى لجانه المختصة " .

كذلك نصت المادة (80) من الدستور " يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الآتية :

ثانيا : اقتراح مشروعات القوانين". 

وبموجب النصوص أعلاه إن حق اقتراح القوانين يقدم من عشرة أعضاء من مجلس النواب أو من إحدى لجانه المختصة ، إما مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمـهورية ومجلس الوزراء  .

كما نصت المادة (87/أولا) من النظام الداخلي " لكل لجنة دائمة اقتراح القوانين ذات العلاقة باختصاصها وفقاً للضوابط التي ينص عليها هذا النظام.

ثانياً: تتولى كل لجنة من اللجان الدائمة دراسة مشروعات القوانين واقتراحات مشروعات القوانين ، المتعلقة باختصاصها وإبداء الرأي فيها وغير ذلك من الموضوعات التي تحال إليها من هيأة الرئاسة والمتعلقة بالاختصاصات المبينة في هذا النظام ".

إما إجراءات تقديم اقتراحات القوانين فقد نصت المادة (112/أولا) من النظام الداخلي لمجلس النواب " لكل لجنة حق اقتراح القوانين ، وتقدم اللجنة الاقتراح كتابة إلى رئيس المجلس ، الذي يحيله بدوره إلى اللجنة المختص".

إذ يتم بموجب المادة (112/ أولا) أعلاه تقدم مقترحات القوانين كتابة إلى رئيس المجلس الذي يتولى أحلتها إلى إحدى اللجان المختصة حسب موضوع القانون المقترح ، ويحق لمقدم الاقتراح أن يسحب طلبه بطلب كتابي مقدم  لرئيس المجلس في أي وقت قبل بدء المناقشة في المواد بالمجلس ، ويترتب على سحب الاقتراح اعتباره كأن لم يكن ، ما لم يطلب أحد الأعضاء الاستمرار في النظر في الاقتراح بطلب كتابي يقدمه لرئيس المجلس (39) ، وإن مقترحات القوانين التي يرفضها المجلس أو التي يسحبها مقدموها لا يجوز إعادة تقديمها في دور الانعقاد ذاته ، ويعرض رئيس المجلس التوصية أعلاه على المجلس مع البيانات الخاصة بها في أول جلسة ثم تحال إلى اللجنة المختصة ، وللرئيس أن يحيلها إلى اللجان المختصة مباشرة مع إبلاغ المجلس بذلك في أول جلسة تليها   (40).

وقد أجازت المادة (129) من النظام الداخلي لكل عضو في مجلس النواب عند النظر في مشروعات القوانين من قبل اللجان المختصة إن يقترح التعديل بالحذف أو الإضافة أو التجزئة في مواد المشروع أو فيما يعرض من تعديلات عليها ، ويجب إن يقدم التعديل مكتوبا لرئيس اللجنة قبل الجلسة التي ستنظر فيها المواد التي يشملها التعديل بأربع وعشرين ساعة على الأقل .

وقد أوجبت المادة (130) من هذا النظام على اللجنة المالية التي يحال إليها مشروع الموازنة أن تأخذ رأي مجلس الوزراء في كل اقتراح بتعديل تقترحه في الاعتمادات التي تضمنها مشروع الموازنة ، ويجب إن تضمن اللجنة تقريرها رأي الحكومة في هذا الشأن ومبرراته ، ويسري هذا الحكم على كل اقتراح بتعديل تتقدم به أية لجنة من لجان المجلس ، أو احد الأعضاء إذا كانت تترتب عليه أعباء مالية .

وبعد تقديم مشروعات القوانين المقترحة من قبل أعضاء المجلس ولجانه يتم النظر فيها من قبل المجلس (41) ، ويتم إحـــالة مقترحات القوانين إلى اللجنة القانونية لدراستها و أبداء الرأي في شأنها وإعداد نصوصها وصياغتها ، بحسب ما تكلف به مــن قبل هيأة الرئاسة في المجلس(42) .

لذا بموجب الدستور والنظام الداخلي لمجلس النواب يحق لكل من السلطة التشريعية والتنفيذية تقديم مقترحات القوانين ، إلا أن بعد صدور قرار المحكمة الاتحادية العليا بالعدد (43و44 /اتحادية /2010) في تفسير نص المادتين (60) و(80) من الدستور يجب تقديم مشروعات القوانين من قبل السلطة التنفيذية وليست السلطة التشريعية ، ويلزم أن يقدم مشروع القانون من قبل للسلطة التنفيذية (رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء حصرا) ، وإذا قدمت من غيرهما فإن ذلك يعد مخالفة دستورية  (43).

 وبذلك تم تقييد حق السلطة التشريعية في العراق بالنسبة لاقتراح القوانين بموجب قرار المحكمة الاتحادية أعلاه ، وقد حصر نطاق تقديم مشروعات القوانين بالسلطة التنفيذية ،  إذ أن مصير مقترحات القوانين الذي تتقدم بها السلطة التشريعية مرهون برأي وإرادة السلطة التنفيذية ، وبذلك لا تستطيع السلطة التشريعية ممارسة اختصاصها في تشريع القوانين إلا بعد تحريك مقترح القانون على شكل مشروع قانون من قبل السلطة التنفيذية .

ويلاحظ أيضا أن الاتجاه في تفسير المحكمة الاتحادية يمس مبدأ الفصل بين السلطات الذي اخذ به دستورنا في المادة  (47) التي جاء في نصها  " تتكون السلطات الاتحادية من السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية ، تمارس اختصاصاتها ومهماتها على أساس مبدأ الفصل بين السلطات " .

بالرغم من أن الدستور تبنى النظام البرلماني الذي يجيز للسلطة التنفيذية مشاركة السلطة التشريعية بتقديم مشروعات قوانين ألا أن قرار المحكمة الاتحادية أعلاه حصر تقديم مشروعات القوانين بالسلطة التنفيذية من دون أن يكون للسلطة التشريعية صاحبة الاختصاص الأصيل بتشريع القوانين (الحق باقتراح القوانين) ، وهذا الأمر هو مساس بمبدأ الفصل السلطات لكون أن تشريع القوانين يمارس بإرادة السلطة التنفيذية  .

 بعد تحديد الجهة المختصة بتقديم مشروعات القوانين ، وبيان الإحكام الدستورية المنظمة لها يثار تساؤل عن مدى حرية الجهة التي لها حق اقتراح مشروعات هل تتمتع هذه الجهات بحرية مطلقة في إبداء ما تراه من مشروعات ؟ أم أن صلاحياتها تخضع إلى قيود لا يجوز معها تجاوزها ؟

اختلفت الاتجاهات الدستورية في دول القانون المقارن التي تتبنى النظام البرلماني إلى تبني أكثر من مبدأ في تحديد نطاق اختصاصات الجهة المختصة بتقديم مقترحات القوانين بين اتجاهين منها من تبنت المجال المطلق في تقديم مقترحات القوانين ، ومنها تبنى المجال المحدد في تقديم مقترحات القوانين .

المقصود بالمجال المطلق في تقديم مقترحات القوانين أن للسلطة التشريعية الحرية في تشريع ما تشاء من القوانين في جميع الموضوعات بدون قيد ، على أساس إن القانون هو التعبير عن إرادة الشعب ممثلا في المجالس التشريعية ، وما دامت إرادة الشعب هي الإرادة العليا فلا يوجد حدود للتشريع الذي يضعه البرلمان إلا ما يقيده به الدستور ، فسلطة التشريع هي سلطة تقديرية والسلطة التقديرية هي الأصل في التشريع والسلطة المحددة هي الاستثناء (44) ، وبذلك فأن للسلطة التشريعية أن تضمن مشروعات القوانين المقترحة ما تشاء من المبادئ والموضوعات ، فقد ذهب جانب من الفقه يتزعمه الفقيه الفرنسي كاري دي ملبرج (Carre de Malberg) إلى عدم وضع حدود لمجال القانون العادي ، إذ يرى أن القانون العادي مصدره البرلمان ، والبرلمان لا يمثل الإرادة العامة للشعب فحسب بل هو الوسيلة الوحيدة التي يستطيع الشعب من خلالها إن يحقق ما يريد ومن ثم فانه يرى أن سلطان القانون غير محدد ويترتب على ذلك إن مجال اقتراح القوانين ، هو مجال مطلق غير محدد  (45).

وأرتكــز هــذا الاتجاه إلى مبدأ سمو القانون ، فلئن كان التشريع يٌتمثل أساسا في القانون الذي يتسم بالتدرج فأن نطاق القانون يتميز بالإطلاق ، إذ يمكن للقانون أن يقرر ما يشاء من القواعد (46) ،  وبذلك يكون للهيئة التشريعية أن تقرر ما تشاء من القواعد القانونية ، ولها في ذلك الحرية التامة في جميع المجالات بحيث لا يمكن منعها من التشريع في أي موضوع من الموضوعات (47)  ، ويترتب على ما تقدم ذكره النتيجتين الآتيين:

النتيجة الأولى : إذا كنا قد أطلقنا نشاط المشرع العادي في المجالات كافة فان دائرة التشريع العادي (ومن ضمنها مشروعات القوانين المقترحة) ونطاقه تعد مطلقة غير محددة  ، وينتج عن ذلك ، أن للقانون أن ينظم ما يشاء من مسائل بحيث لا يمكن تحديده اتجاهه في مسألة من المسائل أو تحريمها عليه ، طالما أنه لا يخالف أو يتعارض مع إحكام الدستور (48).

النتيجة الثانية : إن هناك مجالا مخصصا للقانون لا يمكن لغيره أن يطرقه ، بمعنى أن هناك مسائل مخصصة يتعين تنظيمها بالقانون وحده أي تقوم بها السلطة التشريعية دون غيرها ، ويحدد الدستور المجال المخصص للقانون (أي مجال تقديم مشروعات القوانين) بنصوص دستورية صريحة ، كفرض الضرائب ، ونظام الانتخاب ، والعفو الشامل ، وغير ذلك من المسائل التي ينص الدستور على إن يكون أمر تنظيمها بقانون ، ألا بالنسبة لبعض أمور محددة على سبيل الحصر، يخرجها الدستور من نطاق التشريع والمثال التقليدي لها والمنصوص عليه في بعض الوثائق الدستورية ، تحريم رجعية قوانين العقوبات ، وحظر فرض عقوبة المصادرة العامة للأموال ، وتحريم أبعاد المواطنين عن وطنهم ، أو منعهم من العودة إليه (49) ، ويكاد يتفق أغلبية الفقه على وجود مجال محجوز للقانون بمقتضى العرف ، وأن كانوا يختلفون في تحديد مدى وعدد المسائل المحجوزة بواسطة هذا العرف من جهة ، وتقدير القيمة القانونية لهذا العرف من جهة أخرى (50).

أن اشتراط المشرع الدستوري وجوب تنظيم بعض المسائل بقانون ، لا يعني بأي حال منع القانون من تنظيم مسائل أخرى غير واردة في النصوص الدستورية ، أما النص عليها في الدستور لا يعدو إلا رغبة من المشرع في التأكيد على أهميتها وإلزام السلطات المختصة بوجوب معالجتها بقانون  (51).

وعليه نجد مما تقدم أن مجال القانون غير محدد ، وأن إرادة الجهة المختصة بتقديم مقترحات القوانين حرة بتقديم ما تشاء من مقترحات القوانين  ما دامت تلتزم بتطبيق القواعد الشكلية والإجرائية المقررة في الدستور والتي تخص أعداد القانون في مراحله المختلفة (من اقتراح ومناقشة وتصويت) ، وأما النصوص الدستورية التي تتطلب إصدار قانون بشأن موضوعات معينة ، فأنها لا تقيد المشرع بل أن هذه الموضوعات محتجزة للقانون ، وبموجب هذا الاتجاه ، يحدد الدستور موضوعات معينة ينظمها القانون وحده ، بصيغ قاطعة لتنظيم موضوع معين بحيث يمنع للسلطة التشريعية تفويض السلطة التنفيذية بشأن ذلك الموضوع (52).

ومن الدساتير التي تبنت المجال المطلق في مجال تقديم مشروعات القوانين والدستور، الدستور المصري الصادر لسنة 1971 إذ أن وثيقة الدستور قد ذكرت موضوعات بعينها وحجزتها للقانون ، منها على سبيل المثال نصت المادة (5) على إن "...ينظم القانون الأحزاب السياسية " ، كذلك نصت المادة (6) على أن " الجنسية المصرية ينظمها القانون" نصت المادة (12) على أن " يلتزم المجتمع برعاية الأخلاق وحمايتها ، والتمكين للتقاليد المصرية الأصلية ، وعليه مراعاة المستوى الرفيع للتربية الدينية والقيم الخلقية والوطنية ، والتراث التاريخي للشعب والحقائق العلمية ، والسلوك الاشتراكي ، والآداب العامة ، وذلك في حدود القانون..." (53).

إن مجال تقديم مقترحات القوانين وفق الدستور المصري يعد مجالا مطلقا غير محدد ،  وحين يكتفي الدستور بالإحالة على القانون ، فانه أما يحيله بنص الدستور أو أحيانا تكتفي بقولها " بناء على قانون"  أو " في الأحوال المبينة في القانون"  ، وانه حينما تتطلب المادة أن تعالج تلك المسائل بناء على قانون فانه يمتنع على السلطة التنفيذية تنظيم ما يتعلق بهذا الموضوع من إحكام بلائحة  (54).

كما سار على الاتجاه نفسه دستور جمهورية العراق لسنة 2005 إذ جعل مجال تقديم مشروعات القوانين مجالاً مطلقاً فقد نص على العديد من المسائل والموضوعات التي حجزها المشرع للقانون ، فاشترط لزوم تنظيمها بواسطة القانون منها ومن المجالات التي أوجب المشرع العراقي تنظيمها بقانون ، منها ما نصت عليه المادة (7/أولاً) على أن " يحظر كل كيان أو نهج يتبنى العنصرية أو الإرهاب أو التفكير أو التطهير الطائفي أو يحرض أو يمهد أو يمجد أو يروج أو يبرر له ... ، وينظم ذلك بقانون " ، كذلك نصت المادة (9/ثانياً) على أن" تنظم خدمة العلم بقانون" ، كذلك نصت المادة (12/أولاً) على أن " ينظم بقانون ، علم العراق وشعاره ونشيده الوطني ..." .

كذلك  نصت المادة (12/ثانياً) على أن " تنظم بقانون ، الأوسمة والعطلات الرسمية والمناسبات الدينية والوطنية والتقويم الهجري والميلادي" ، كذلك نصت المادة (15) على أن " لكل فرد الحق في الحياة والأمن والحرية ، ولا يجوز الحرمان من هذه الحقوق أو تقييدها إلا وفقا للقانون..." ،  كما أكدت المادة (17/ ثانياً) على أن يحدد القانون الأصول المتبعة في دخول المنازل وتفتيشها . أكدت المادة (18) في الفقرة (ثانياً ، ثالثاً ، رابعاً ، سادساً) على أن ينظم القانون الجنسية العراقية وفقا للقانون  (55).

أما المجال المحدد في اقتراح القوانين : أن من المبادئ المستقرة أن القانون باعتباره التعبير عن أرداه الشعب فهو يتميز بالأعلوية  (56)  ، ومن ثم فأن مجال اقتراح القوانين مطلق لا يحده أي قيد لكن... نتيجة ضغط المشكلات الاقتصادية السياسية التي خلفتها الحرب العالمية الثانية ، أدت إلى تغيير في الأوضاع الدستورية المقررة في هذا الخصوص (57).

ظهر هذا الاتجاه في فرنسا في دستور سنة 1958 ، إذ عمل على تقوية السلطة التنفيذية على حساب السلطة التشريعية في الميدان التشريعي (58) ، فـقـد عمل على توزيع الوظيفة التشريعية بين البرلمان والسلطة التنفيذية مخالفا في ذلك القاعدة التقليدية التي تقرر الاختصاص المطلق للبرلمان فـي ميدان الوظيفة التشريعية بحيث يحـق له أن يقرر ما يشاء من التشريعات العادية  (59).

إذ أصبح نطاق التشريع العادي أي القانون محددا لا يمكن للبرلمان تجاوزه ، فقد اقتصر اختصاص البرلمان على التشريع في المسائل التي حددها الدستور ، وأصبح نطاق اللائحة في ميدان التشريع مطلقا غير محدد ، إذ يحق للسلطة التنفيذية أن تشرع في كافة الموضوعات الأخرى غير تلك التي حددها الدستور للبرلمان  (60).

 فأصبحت السلطة التنفيذية صاحبة الولاية العامة في التشريع ، بينما تحدد اختصاص البرلمان في بعض الموضوعات المعينة على سبيل الحصر(61)  حددتها المادة (34) (62) ، وبذلك أضحـت السلطة التنفيذية المـشـرع العادي ، وغدت السلطة التشريعية المشرع الاستثنائي حتى اعتبر جانب مــن الفقه أن اللائحة هــي الأصل والقانون هو الاستثناء في ميدان التشريع (63).

وإذا كانت المادة (34) قد حددت الموضوعات الأساسية التي حجزها دستور فرنسا لسنة 1958 للتشريع البرلماني ، فان مواد أخرى من الدستور المشار إليه قد أوجبت إصدار قانون بالنسبة لأمور بعينها : كبعض المعاهدات التي لا يجوز التصديق أو الموافقة عليها إلا بموجب قانون (المادة 53) ، ومبدأ احترام الحرية الشخصية في مواجهة الاعتقالات التحكيمية بألا يجوز القبض على احد أو حبسه إلا وفق القانون (المادة 66) وإنشاء الوحدات الإقليمية الجديدة وكيفية إدارتها بواسطة المجالس المنتخبة (المادة 72) وتحديد وتعديل النظام الخاص بأقاليم ما وراء البحار (المادة 74)(64).

ويقابل هذا التحديد على سبيل الحصر الذي اتبعه الدستور الفرنسي في خصوص مجال القانون ، قاعدة عامة فيما يختص بتحديد مجال اللائحة (65) ،  ورد النص عليها في الفقرة الأولى من المادة (37) على النحو التالي " المواد التي لا تدخل في نطاق القانون تكون لها صفة لائحية...". وبذلك أصبحت صلاحية البرلمان التشريعية محصورة بنص المادة (34) من الدستور ، وكل مالا يدخل في دائرة القانون ، يعود أمر التشريع فيه إلى الحكومة (66) .

الفرع الثاني

إَقــرار القانون من قبل مجلس النواب

بعد أن يتم اقتراح القانون من الجهة التي حددها الدستور سواء من أعضاء البرلمان أم من الحكومة يتم عرض هذا الاقتراح على مجلس النواب بأخذ رأي المجلس على مشروع القانون من حيث المبدأ، فإذا رفض المشروع تقف الإجراءات عند هذا الحد ، أما إذا وافق المجلس على المشروع أو المقترح من حيث المبدأ ، يحال المقترح إلى إحدى اللجان المختصة لأعـــداد تقريرها إلـى المجلس ، ومــن ثم يعرض على المجلس للمناقشة ، وبعد انتهاء المجلس من مناقشة مشروع القانون يعرض للتصويت   (67).

ففي بريطانيا بعد أن يتم تقديم مشاريع القوانين سواء من قبل الحكومة أم من قبل من أعضاء البرلمان يتم تحويل مشاريع القوانين إلى اللجان المختصة لدراستها وإبداء الرأي فيها وإعداد تقرير يعرض على البرلمان للمناقشة ، ماعــدا القوانين المالية فتتم مناقشتها أمام مجلس العموم فقط  (68).

 وتتم مناقشة مشروعات القوانين مــن قبل البرلمان على مراحل تبدأ بتلاوة نص مشروع الـقانون لغرض اطلاع أعضاء البرلمان ، ويفرق بين مشروعات القانونين المقدمة من قبل الأعضاء أم من قبل الحكومة ، فإذا قدم مشروع القانون من أحد الأعضاء في البرلمان يـقــرأ القراءة الأولى ، ويطبع ويوزع على الأعضاء ، أما إذ قــدم المقترح من قبل الحكومة فيقوم الوزير المختص بشرح وتوضيح الغرض من مشروع القانون (69).

ومــن ثــم مرحلة الـقـراءة الثانية إذ يـقـوم الوزيــر المختص بشــرح وتوضيح الغـرض مــن مشروع القانون ، وفــي المرحلة الثالثة يتم إحــالة المشروع لأحــدى اللجان لغرض إجــراء التعديلات وإعــداد تقرير ، ويحــال إلــى مجلس العموم لمناقشته ، وبعد الموافقة يحــال إلى مجلس اللوردات للنظر فيه (70).

أما المرحلة الرابعة ينظر المجلس إلى التقرير الذي أعدته اللجنة المختصة ، وتناقش التعديلات المقترحة من جانبها ، وفي المرحلة الخامسة يتم قراءة وفحص مشروع القانون ووضع التعديلات النهائية عليه وتعديل صيغ نصوص القانون المقترح  ، وبعد موافقة المجلس عليه يحال إلى مجلس اللوردات للنظر فيه مرة أخرى ، ويستطيع مجلس اللوردات تعطيل مشروعات القوانين العادية لفترة سنة واحدة فقط ويمكن بعدها إقرار القانون من دون موافقة مجلس اللوردات ، ومرحلة مناقشة القانون المقترح في بريطانيا ينفرد بها البرلمان دون تدخل من قبل الحكومة ، وأن كان يحق للحكومة الاشتراك مع البرلمان في اقتراح القانون ، إلا أنه لا يحق للحكومة التدخل في مرحلة المناقشة ، وبعد الانتهاء من المناقشة يعرض مشروع القانون للتصويت ويتم أقرار القوانين في بريطانيا بالأغلبية البسيطة لعدد أعضاء المجلس   (71).

أما في فرنسا تودع مشروعات القوانين أو الاقتراحات بقوانين للمناقشة أمام أي مجلس من مجلسي البرلمان (الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ ) ، ماعدا مشروع الموازنة العامة يجب أن يعرض لدى الجمعية الوطنية أولا ، وعند إيداعها تحال إلى أحدى اللجان الدائمة ، بموجب نص المادة (43) من الدستور على إن  " تحال مشروعات واقتراحات القوانين إلى لجان خاصة تشكل لدراستها إذا ما طلبت الحكومة أو المجلس المقدمة إليه هذه المشروعات ذلك..."

وحين تنتهي اللجنة المقدم لها مشروع القانون من دراسته يسجل في جدول أعمال المجلس لكي يعرض تقرير اللجنة في أحدى الجلسات أمام المجلس الذي أودع إليه مشروع القانون أولا  ، وبعد انتهاء إجراءات المناقشة داخل المجلس  ينقل النص إلى المجلس الأخر حتى يقره بنفس الإجراءات ، ولكن بالحالة التي انتهى إليها المجلس الأول ، وتتم المناقشة بالاستماع إلى أقـــوال الحكومة حــول النص المقترح ، وفي حالة عدم موافقة النص لرغبتها تستطيع طلب مناقشة جديدة قبل التصويت على القانون ، وتكون المناقشة واجبة أمام الجمعية الوطنية (72).

أما في مصر تبدأ مرحلة إقرار القانون بأخذ رأي المجلس على مشروع القانون من حيث المبدأ ، فإذا رفض المجلس مشروع القانون تقف الإجراءات عند هذا الحد ، أما في حالة الموافقة فأنه يناقش مادة ماده ويؤخذ رأي في كل مادة على حدة وبعد الموافقة يؤخذ رأي المجلس بعد أربعة أيام من انتهاء المداولة  (73).

ويتم مناقشة مشروع القانون بعد أحاله اللجنة المختصة تقريرها إلى المجلس وأن مناقشه مشروعات القوانين تتم في مداولة واحدة ، ويمكن إجراء مداولة ثانية إذا قدم طلب كتابي بذلك لرئيس المجلس من قبل (الحكومة ، مقرر أو رئيس اللجنة البرلمانية المعنية ، أحد ممثلي الهيئات البرلمانية للأحزاب ، أو عشرين عضوا من أعضاء من المجلس  على الأقل ، وتنحصر دائرة المداولة الثانية في التعديلات المقترحة والتي قدم الطلب بشأنها إلى المجلس (74) ،  وبعد انتهاء المدة يتم التصويت عليه من قبل المجلس إذ  تنص المادة (107) من دستور سنة 1971 " ، ويتخذ المجلس قراراته بالأغلبية المطلقة للحاضرين ، وذلك في غير الحالات التي تشترط فيها أغلبية خاصة ، ويجرى التصويت على مشروعات القوانين مادة ، وعند تساوى الآراء يعتبر الموضوع الذي جرت المناقشة في شأنه مرفوضا" .

أما بموجب دستور سنة 2012 نصت المادة (102) " لا يجوز لأي من مجلسي النواب والشورى إقرار مشروع قانون إلا بعد أخذ الرأي عليه ، ولكل مجلس حق التعديل والتجزئة في المواد ، وفيما يعرض من التعديلات، وكل مشروع قانون يقره أحد المجلسين يبعث به إلى المجلس الآخر، ولا يجوز له أن يؤخره عن ستين يومًا ، لا تدخل فيها العطلة التشريعية . ولا يكون قانونًا إلا إذا أقره المجلسان " ، أما التصويت فيكون بالأغلبية المطلقة للحاضرين وعند تساوى الآراء يعتبر الأمر الذي جرت المداولة في شأنه مرفوضا (75).

أما في العراق يحيل رئيس مجلس النواب مشروعات القوانين المقدمة من السلطة التنفيذية إلى اللجان المختصة ، لدراستها ، وإبداء الرأي فيها قبل عرضها على المجلس لمناقشتها على إن يجري ذلك بحضور ممثل عن اللجنة مقدمة المشروع (76)  ، وحين تنتهي اللجنة المقدم لها مشروع القانون من دراسته يسجل في جدول أعمال المجلس لكي يعرض تقرير اللجنة في أحدى الجلسات أمام المجلس  (77) .

وعند عرض موضوع مشروع القانون على المجلس في الجلسة المخصصة لمناقشته يتلو رئيس الجلسة تقرير اللجنة المختصة وما قد يتضمنه من آراء مخالفة لرأي أغلبية اللجنة ، وفي جميع الأحوال تجري المناقشة علــى أساس المشروع الذي تقدمت به اللجنة (78) ، وتبدأ المداولة بمناقشة المبادئ والأسس العامة للمشروع إجمالاً، فإذا لم يوافق المجلس على المشروع من حيث المبدأ ، بأغلبية عدد أعضائه ، عد ذلك رفضاً للمشروع  (79).

أما في حالة موافقة المجلس على المشروع من حيث المبدأ ينتقل إلى مناقشة مواده مادةً مادة بعد تلاوة كل منها، ويؤخذ الرأي في كل مادة على حدة ، ثم يؤخذ الرأي على المشروع في مجموعه بعد اكتمال تلاوة مواده كاملة (80) ، وبعد الانتهاء من مناقشة المادة والاقتراحات بالتعديلات المقدمة  في شأنها ، يؤخذ الرأي على هذه الاقتراحات بالتعديلات أولاً ، ويبدأ بأوسعها مدى وأبعدها عن النص الأصلي ، ثم يؤخذ الرأي بعد ذلك على المادة بمجموعها  (81).  ، فإذا قرر المجلس حكماً في إحدى المواد من شأنه إجراء تعديل في مادة سبق أن وافقت عليها، فللمجلس أن يعود لمناقشة تلك المادة ، كذلك يجوز للمجلس إعادة المناقشة في مادة سبق إقرارها إذا أبديت أسباب جديدة ، قبل انتهاء المداولة في المشروع وذلك بناء على طلب الحكومة، أو رئيس اللجنة ،أو خمسين عضواً من أعضاء المجلس  (82).

وبعد انتهاء المجلس من مناقشة المشروع يعرض على المجلس للتصويت ، ولا يجوز التصويت على مشروع القانون قــبل مضي أربعة أيـام على الأقــل مــن انتهاء الـمداولة فيه ، إذ يُقرأ مشروع القانون قــــراءة أولى ويقـرأ مشروع القانون قـــراءة ثانية بعد يومين على الأقل وبعد استلام المقترحات التحريرية بتعديلهِ ثم إجراء المناقشة عليه  (83).

وتتخـــذ القرارات دائما بالأغـلبــية البسيطة بعد تحقق النصاب ، بموجب المادة (59/ثانيا) من الدستور " تتخذ القرارات في جلسات مجلس النواب بالأغلبية البسيطة ، بعد تحقق النصاب ما لم ينـص على خلاف ذلك " .

وبموجب النظام الداخلي لمجلس النواب تتخذ قراراته بالأغلبية البسيطة لعدد الأعضاء الحاضرين ، وعند تساوي الأصوات يرجح الجانب الذي صوت معه الرئيس ، ألا أننا نجد الدستور قد نص على أغلبية معينة(خاصة) فــي بعض المسائل وردت في مواد الدستور الآتية  المادة ( 55، (60/  سادسا/أ، ب )، (60/ثامنا/ ب/3) (60/ثامنا/ه) (60/تاسعا/أ) ، 70/أولا،  76/رابعا)(84).

____________

1- د. سعيد أبو شعير ، القانون الدستور والنظم السياسية المقارنة ، ج2 ، النظم السياسية طرق ممارسة السلطة  أسس الأنظمة السياسية وتطبيقاتها عنها ، ط4 ، ديوان المطبوعات الجامعية ،  ص 21.

 2- د. إبراهيم إبراهــيم ألصالحي ،  دراسات في نظرية القانون ، جامعة الأردن ، 1991،  ص 130.

3- إن المعنى اللغوي للفظ كلمة القانون يتمثل (( مقياس كل شيء )) -  الفيروز آبادي ، القاموس المحيط ، ج4 ، دار الفكر العربي ، بيروت ، 1983 ، ص261.

أما معنى القانون اصطلاحا يفيد (( تكرار أمر معين بطريقة منتظمة )) ، أما معنى القانون في نطاق الدراسات القانونية  " مجموعة القواعد الملزمة التي تنظم سلوك الإفراد في مجتمع معين والمقترنة بجزاء يوقع جبرا على من يخلفها " ينظر –

- د. محمد علي عــرفة ، مبادئ العلوم القانونية ، ط2 ، بدون مكان طبع ،  بدون سنة طبع    ص 8.

- د. توفيق حسن فرج ، المدخل للعلوم القانونية ، بدون مكان طبع  ، 1970،  ص 17.

- د. ملك دوهــان الحسن ، المدخل لدراسة القانون ،  ج 1، (النظرية العامة للقاعدة القانونية) ، مطبعة الجامعة ، بغداد ، 1972،  ص 9 .

 4- د. محمد عبـــد الحميد أبو زيــد ، القضاء الدستوري شرعـــــا ووضعا ، دار النهضة العربية ، القاهرة ،  ص 273.

 5- ينظر -  د. علي محمد بدير ، المدخل لــدراسة القانون ، دار الطباعة الحديثة ، البصرة ، 1970 ، ص 146.

-د عباس الصراف و د جورج حزبون ، المدخل لدراسة القانون ، مطبعة كتابكم ،  عمان ، الأردن ، ،1985،  ص 44. 

-د. حسني بوديار ، الوجيز فـــي القانــون الدستـــوري ، دار العلوم للنشــر والطباعة ، بـــدون سنــة طبع  ، ص23- 24 .

 6- المادة (31) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي

" يمارس المجلس الاختصاصات التشريعية الآتية:

أولا: إصدار النظام الداخلي الخاص به.

ثانياً: تشريع القانون الذي يعالج استبدال أعضائه في حالة الاستقالة أو الإقالة أو الوفاة أو فقدان العضوية لأي سبب آخر.

ثالثا : النظر في مشاريع القوانين المقترحة من مجلس الرئاسة او مجلس الوزراء بما في ذلك مشروعي قانوني الموازنة العامة للدولة والموازنة التكميلية, والمصادقة على الحساب الختامي, ويختص أيضا بأجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة العامة وتخفيض مجمل مبالغها ، وله أيضا عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة أجمالي مبالغ النفقات وذلك وفقاً للمادة/ 62 من الدستور.

رابعاً: المصادقة على موازنة مستقلة ووافية للقضاء.

خامساً: المصادقة على موازنة مجلس النواب ولجانه.

خامساً: النظر في مشروعات القوانين المقترحة من قبل أعضاء المجلس ولجانه.

سادساً: في حالة عدم موافقة مجلس الرئاسة على القوانين تُعاد إلى مجلس النواب لإعادة النظر في النواحي المعترض عليها, والتصويت عليها بالأغلبية ، وترسل ثانيةً إلى مجلس الرئاسة للموافقة عليها, وفي حالة عدم موافقة هيأة الرئاسة على القوانين ثانيةً, خلال عشرة أيام من تاريخ وصولها إليه, تُعاد إلى مجلس النواب ، الذي له أن يقرها بأغلبية ثلاثة أخماس عدد أعضائه ، غير قابلة للاعتراض, ويعد مصادقاً عليها. " .

 7- ينظر – د. أحمد سلامة ، دروس في المدخل لدراسة القانون ، دار التعاون ، الجمعية التعاونية للطبع والنشر،  1965 ، ص81 .

-  د. إبراهيم إبراهيم ألصالحي ، مصدر سابق ، ص 130.

8- ينظر

 -  د. عمر حلمي فهمي ،  الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني (دراسة مقارنة) ، ط1 ،  دار الاتحاد العربي للطباعة ، القاهرة  ،1980 ،  ص10 .

-د. صلاح الدين عبد الوهاب ،  الأصول العامة لعلم القانون (نظرية القانون) ، عمان،  1968،  ص154 .

- د. أحمد سلامة ، دروس في المدخل لدراسة القانون ، دار التعاون ، الجمعية التعاونية للطبع والنشر  ، ص81

9- عبد الله رحمه الله البياتي ،  مراحل العملية التشريعية في الدساتير العراقية ،  رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بغداد  ، 1991 ، ص8 .

10- ينظر في معنى الاقتراح :

-الأزهري ، تهذيب اللغة ، تحقيق عبد الكريم الغرباوي ومراجعة محمد علي النجار ، ج4 ، القاهرة ، بلا سنة طبع، ص39 -40.

-ابن منظور ، لسان العرب ، طبعة مصورة عن طبعة بولاق ، ج3 ، بلا سنة طبع، ص392 .

- الخليل بن احمد الفراهيدي ، كتاب العين ، تحقيق د. مهدي المخزومي ود. إبراهيم السامرائي ، ج3 ، بغداد ، 1981 ، ص43 .

- محمد بــن أبي بكر بن عـبــد القادر الــرازي ، مختار الصحاح ، دار الرسالة ، الكويت ، 1983 ، ص 528  .

11- ينظر

- د. عبد الباقي البكري ، المدخل لدراسة القانون والشريعة الإسلامية ، ج1 ، نظرية القاعدة القانونية والقاعدة الشرعية ، مطبعة الآداب ،  النجف ، العراق ، 1972 ،  ص253.

- د. سليمان مرقس ، شرح القانون المدني ،ج1 (المدخل للعلوم القانونية)،  المطبعة العالمية، القاهرة ، 1967 ،  ص142 .

12- د. عبد المنعم فرج ألصده ، مبادئ القانون ،  دار النهضة العربية ، القاهرة ،  1980 ،  ص75.

13- د. مصطفى أبو زيد فهمي  النظام الدستوري للجمهورية  العربية المتحدة،  دار المعارف، الإسكندرية،  1966،  ص447.

 14- د. عبد الفتاح حسن ، مبادئ النظام الدستوري في الكويت ، دار النهضة العربية ، بيروت ، لبنان ، 1968 ، ص179-180.

15- د. وحيد رأفت . ود وايت إبراهيم ، القانون الدستوري ، المطبعة العصرية ، القاهرة ، 1937 ، ص385.

16- د. عبد الفتاح حسن ،  مصدر سابق ، ص184.

17- د. عمر حلمي فهمي ،  الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني (دراسة مقارنة) ، ط1 ،  دار الاتحاد العربي للطباعة ، القاهرة  ،1980  ، ص12 .

18- عمر حلمي فهمي ،  الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني (دراسة مقارنة) ، ط1 ،  دار الاتحاد العربي للطباعة ، القاهرة  ،1980  ، ص12 .

19- د. حسن الحسن ، القانون الدستوري في الدستور في لبنان ، ط2، دار مكتبة الحياة ، بدون سنة طبع ، ص240.

20- انظر د. سليمان محمد الطماوي ، التطور السياسي للمجتمع العربي ، ط1، دار الفكر العربي، 1966    ، ص179- 180.

21- أ. عبد الله رحمة الله ألبياتي ، مراحل العملية التشريعية في الدساتير العراقية ، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1991 ، ص 8 .

22- من هذه الدساتير التي أخذت بهذا الاتجاه  الدستور الفرنسي لعام 1791 ودستور السنة الأولى لعام 1793 ودستور السنة الثالثة لعام 1795، ودستور الولايات المتحدة الأمريكية لعام 1787- ينظر في ذلك - د. يحيى السيد الصباحي،  النظام الرئاسي الأمريكي والخلافة الإسلامية ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، ص 20.

 23- ينظر د. محمود حلمي ـ المبادئ الدستورية العامة ،  مطبعة دار الفكر العربي ،1964، ص245.

 24- ينظر - د. عثمان خليل عثمان ،  القانون الدستوري ، ط 5 ، الكتاب الثاني ،  النظام الدستوري المصري،  مطبعة الاعتماد ، القاهرة   ،1955،  ص401.

- د. وايت إبراهيم و وحيد رأفت، مصدر سابق ، ص300.

 25- إذ نصت المادة 44 من الباب الرابع من دستور السنة الثامنة لعام 1799 على أن (تقترح الحكومة القوانين) في حين تقــتصــر السلطة التشريعية على إبــــداء الــرأي فـــي المشروعات الحكومية دون إن يكون لها الحق في تعديلها ، وكـــذلك الدستور الفرنسي لسنة 1814 الذي قصر حق الاقتراح على رئيس الدولة فقد جاء في المادة (16) منه على إن ((الملك يقترح القوانين))  إلا إن المادة (19) منه قد منحت النواب ((حق مطالبة الملك باقتراح قانون في موضوع ما )) وأضافت إليه حقهم ((في تحديد ما يرونه مناسباً لمحتوى القانون)) ، كما احتفظت المادة الثامنة من الدستور الفرنسي لعام 1852 بحــق اقتراح الــــقــوانين لرئيــس الجمهورية وحـــده ،  ونصت المادة (30) منه على حق مجلس الشيوخ  (( في عــرض الــقــواعد الأساسية لمشروع قــــانون على رئيــس الجمهورية في تــقــرير يوجه إليه)) -  ينظر د. السيد صبري ،  مــبادئ القانون الدستوري ، ط1 ، المطبعة العالمية ، بدون مكان طبع ، 1946  ،  ص293 وما بعدها . - د. عمر حلمي فهمي ، مصدر سابق، ص21.

26- ينظر -  د. محمد كامل ليلة ، القانون الدستوري ، دار الفكر العربي ، القاهرة  ،1961 ، ص366.

  - د. عثمان خليل عثمان ،  القانون الدستوري ، ط 5 ، الكتاب الثاني ،  النظام الدستوري المصري،  مطبعة الاعتماد ، القاهرة   ،1955 ، ص402.

 27- ينظر - د. مصطفى عفيفي، الوجيز في مبادئ القانون الدستوري والنظم السياسية المقارنة ، ط2 ، 1988 ، ص362.

- د. عبد الله إبراهيم ناصف ، مدى توازن السلطة السياسية مع المسؤولية في الدولة الحديثة ، دار الفكر العربي، القاهرة، 1980، ص206. 

 28- المادة (14) من الدستور على أن "يختص باقتراح القوانين رئيس مجلس الوزراء وأعضاء البرلمان"

 29- المادة (28) من الدستور حيث نصت على أن "للملك ولمجلسي الشيوخ والنواب حق اقتراح القوانين".

30- المادة (25) منه نصت على أن "تناط السلطة التشريعية بمجلس الأمة والملك" ، كذلك نصت المادة  (91) من الدستور  " يعرض رئيس الوزراء كل قانون على مجلس النواب الذي له الحق في قبول المشروع أو تعديله أو رفضه ، وفي جميع الحالات يرفع المشروع إلى مجلس الأعيان ، ولا يصدر قانون إلا إذا أقره المجلسان وصدق عليه الملك " ، كما نصت  المادة (95) " يجوز لعشرة أو أكثر من أعضاء أي من مجلسي الأعيان والنواب أن يقترحوا القوانين ويحال كل اقتراح إلى اللجنة المختصة في المجلس لإبداء الرأي، فإذا رأى المجلس قبول الاقتراح إحالته على الحكومة لوضعه في صيغة مشروع قانون وتقديمه للمجلس في الدورة نفسها أو في الدورة التي تليها" و " كل اقتراح بقانون تقدم به أعضاء أي من مجلسي الأعيان والنواب وفق الفقرة السابقة ورفضه المجلس لا يجوز تقديمه في الدورة نفسها"  ،-  ينظر د. عادل الحياري  ، القانون الدستوري والنظام الدستوري الأردني ، دراسة مقارنة ، عمان ، 1972 ، ص772.

31-  المادة (18) منه على إن " لرئيس الجمهورية ومجلس النواب حق اقتراح القوانين " .

32- نجد إن القانون الأساسي العراق لسنة 1925  منح حق اقتراح القوانين (المالية وغير المالية) إلى السلطة التنفيذية (الوزارة) ، كما منح مجلس النواب (دون مجلس الأعيان) حق اقتراح القوانين (عدا المالية) ، كذلك نجد أن الدستور قد أناط السلطة التشريعية بالملك ومجلس الأمة حيث  نصت  المادة (21) من الدستور والتي تنص على أن "السلطة التشريعية منوطة بمجلس الأمة مع الملك " ، كذلك نصت المادة (45) من الدستور" لكل عضو من أعضاء مجلس النواب، أن يقترح وضع لائحة قانونية عدا ما يتعلق بالأمور المالية التي سيأتي بيانها، على شرط أن يؤيده فيه عشرة من زملائه ، وإذا قبل المجلس هذا الاقتراح ، يودعه إلى مجلس الوزراء لسن اللائحة القانونية ، وكل اقتراح يرفضه المجلس لا يجوز تقديمه ثانية في الاجتماع نفسه" ،  والمادة (62/3) جاء في نصها " يقرر المجلسان اللوائح المرفوعة إليهما من قبل الحكومة ، وبعد قبولها ، تعرض على الملك فإما أن يصدقها، وإما أن يعيدها، مع بيان أسباب الإعادة في برهة ثلاثة أشهر، إلا إذا قرر أحد المجلسين تعجيلها، فيقتضي تصديقها، أو إعادتها، خلال خمسة عشر يوماً لإعادة النظر فيها مع بيان الأسباب الموجبة ، وإذا لم تعد في المدة المعينة فإنها تعتبر مصدّقة ". 

33- د. عثمان خليل عثمان و د. سليمان الطماوي ، القانون الدستوري ، ط2 ،  دار الفكر العربي القاهرة ، 1950 ، ص422.

34- د. محمد سليم غزوي ، الوجيز التنظيم السياسي والدستوري للملكة الأردنية الهاشمية  ،  ط3 ،  مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع ،  عمان ،  1994 ،  ص132.

35- المصدر السابق ،  ص133.

36- ينظر - د. مجيد حميد العنبكي ، المدخل إلى دراسة النظام القانوني الانكليزي ،  بغداد ،1990  ، ص 32. 

-و الموقع الالكتروني لمجلس العموم البريطاني –

http://www.parliament.uk/about/how/laws/bills/private-members.أخر زيارة للموقع الإلكتروني بتاريخ 15/3/2014.

37-  نصت المادة (39) من دستور جمهورية فرنسا لسنة 1958 على إن " للوزير الأول وأعضاء البرلمان حق اقتراح القوانين " ، كما نصت المادة (40) من الدستور" لا تقبل الاقتراحات والتعديلات المقدمة من أعضاء البرلمان أذا كانت نتيجة الموافقة عليها تخفيضا في الإيرادات العامة أو إنشاء زيادة في المصروفات العامة"

 ويجوز للحكومة أن تتقدم بمشروعات القوانين إلى أي من المجلسين النيابيين فيما عدا مشروعات القوانين المالية التي يوجب الدستور تقديمها إلى الجمعية الوطنية أولا فقد نصت المادة (39) .

" تناقش مشروعات القوانين المقدمة من الحكومة في مجلس الوزراء أولا بعد أخذ رأي مجلس الدولة ثم تودع مكتب احد المجلسين النيابيين ، أما مشروعات القوانين المالية فتقدم أولا إلى الجمعية الوطنية ".

38- المادة (109) من دستور جمهورية مصر لسنة 1971  " لرئيس الجمهورية ولكل عضو من أعضاء مجلس الشعب حق اقتراح القوانين"  ، أن النص وسع من نطاق حق اقتراح القوانين ليشمل جميع القوانين بما في ذلك القوانين المالية التي تتعلق بميزانية الدولة وقوانين الضرائب مساويا في ذلك بين رئيس الجمهورية وبين أعضاء مجلس الشعب ، ويطلق على اقتراحات القوانين التي يتقدم بها رئيس الجمهورية مشروعات القوانين ، إما تلك التي تصدر عن أعضاء البرلمان فيطلق عليها اسم اقتراحات بمشروعات قوانين .

كذلك نصت المادة (156/ د) من الدستور " يمارس مجلس الوزراء بوجه خاص الاختصاصات الآتية  "حق إعداد مشروعات القوانين والقرارات "   – ينظر د. ماجد راغب الحلو ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، 2005 ،  ص 749.

39- المادة (125) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

40- المادة (126) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

41- المادة (31/ ثالثا/ خامسا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

42- المادة (90/ خامسا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

43- أصدرت المحكمة الاتحادية العليا حكمين بالعدد (43و44 /اتحادية /2010) في 7/12/2010 جاءت بهما بحكم بالغ الأهمية والخطورة في تفسير نص المادة(60) من دستور جمهورية العراق ،حيث قضت بإلغاء قانونين هما قانون إلغاء وزارة البلديات والإشغال العامة وقانون فك ارتباط دوائر الشؤون الاجتماعية بطعن قدم من الأمانة العامة لمجلس الوزراء – على أساس عدم جواز إصدار القوانين بناء على (مقترحات القوانين) بل لا يصح إصدارها إلا بناء على (مشروع قانون) تعده (السلطة التنفيذية) حصرا ، إذ تقول المحكمة الاتحادية العليا: (....إن مشروعات القوانين خص بتقديمها السلطة التنفيذية ويلزم إن تقدم من جهات ذات اختصاص في السلطة التنفيذية لتعلقها بالتزامات مالية وسياسية ودولية واجتماعية ، وان الذي يقوم بإيفاء هذه الالتزامات هي السلطة التنفيذية وذلك حسبما نص عليه الدستور في المادة (80) منه ، وليست السلطة التشريعية ، وحيث إن دستور جمهورية العراق رسم في المادة (60) منه منفذين تقدم من خلالهما مشروعات القوانين ، وهذان المنفذان يعودان حصرا للسلطة التنفيذية وهما رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء ، وإذا قدمت من غيرهما فإن ذلك يعد مخالفة دستورية لنص المادة (60/أولا) من الدستور، وإن الفقرة ( ثانيا  من المادة (60) من الدستور أجازت لمجلس النواب تقديم مقترحات القوانين عن طريق عشرة من أعضاء مجلس النواب أو من إحدى لجانه المختصة ، ومقترح القانون لا يعني مشروع قانون لان المقترح هو فكرة والفكرة لا تكون مشروعا ويلزم إن يأخذ المقترح طريقه إلى احد المنفذين المشار إليهما لأعداد مشروع القانون وفق ما رسمته القوانين والتشريعات النافذة إذا ما وافق ذلك سياسة السلطة التنفيذية التي اقرها مجلس النواب ومن متابعة القانون موضوع الدعوى المشار إليه آنفا وجد انه مقترح تقدمت به لجنة العمل والخدمات في مجلس النواب الى هيئة رئاسة مجلس النواب ولم يكن مشروع قانون تقدمت به السلطة التنفيذية واستنفذ مراحله قبل تقديمه ، وحيث تم إقرار هذا القانون من مجلس النواب ومجلس الرئاسة ونشر في الجريدة الرسمية من دون أن تبدي السلطة التنفيذية الرأي فيه ضمن التزاماتها السياسية الداخلية منها والدولية وهذا مخالف للطريق المرسوم لإصدار القوانين من الناحية الدستورية....) ينظر الموقع الالكتروني للمحكمة الاتحادية العليا  http://www.iraqja.iq/s.2010/page_3/

44- د. رمزي الشاعر ، النظرية العامة للقانون الدستوري ، ج2 ، دار النهضة العربية، القاهرة ، 1963 ، ص508.

45- Carr`e de Malberg : op,cit..p 285. - ، د. سليمان محمد الطماوي ، مصدر سابق ، ص152 .

46- محمد فؤاد مهنا ، مبادئ وإحكام القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية ،1982، ص 752. 

47- د. محسن خليل ، النظم السياسية والقانون الدستوري ( دراسة لأسس وصور الأنظمة السياسية الحديثة وللنظام الدستوري في مصر والجمهورية العربية المتحدة ، ط2 ، منشاة المعارف ، الإسكندرية ، 1971  ، ص850-851 .

48- د. محمد فؤاد مهنا ، النظامان الرئاسي والبرلماني في دساتير الدول العربية ، مجلة الحقوق للبحوث القانونية والاقتصادية ، كلية الحقوق في الجامعة الإسكندرية ، العدد الأول ، 1971 ، ص 156 . - د. محسن خليل ، مصدر سابق ، ص845 .

 49- ينظر – د. سامي جمال الدين ، أصول القانون الإداري ، منشاة المعارف ، الإسكندرية ، 2009 ، ص 493.

د. سليمان الطماوي ، مصدر سابق ، ص 159.

50- من الفقهاء من يجعل للعرف قوة اكبر من قوة النصوص الدستورية وعلى رأسهم الفقيه الفرنسي (دوكي) ، ومنهم من يعترف للقواعد العرفية بقوة النصوص الدستورية نفسها ومنهم (رولاند) ، في حين إن أغلبية الفقهاء لا تعترف للقواعد العرفية المحددة لمجال القانون بغير قوة القواعد القانونية العادية . ينظر :- د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري ( دراسة مقارنة) ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1985 ، ص207 وما بعدها .

 51- د. ماهر صالح علاوي ، القرار الإداري ، بغداد ، 1996 ، ص 156 .

 52- ينظر – د. سامي جمال الدين ، القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2، منشاة المعارف بالإسكندرية ، 2005، ص 248.

- د. سليمان الطماوي،  مصدر سابق ،  ص 439.

53- كذلك انظر المواد ((13،14،15،17،25،26، 27، 31، 32، 33، 34، 35، 37، 41، 44، 45، 47، 48، 50، 52، 55، 56، 58، 61، 62، 66، 69، 70، 71، 80، 85، 87، 88، 89، 91، 114، 115، 116، 117، 118، 119، 120، 122، 123، 143، 148، 149، 160، 162، 163، 165، 167، (168، 170، 171، 172، 173، 175، 176، 177، 178، 179، 180، 181، 182، 183، 184، 186) من دستور جمهورية مصر لسنة 1971 . ينظر في ذلك د. سليمان محمد الطماوي، مصدر سابق ، ص157-158 .

54- المصدر السابق ، ص509 .

55- كذلك انظر –المواد (19/ثانياً) (21/ثانياً) ، (22/ثالثاً) ،(23/أولاً ، ثانياً ، ثالثاً) (24) (26) (27/ثانياً) (28/أولاً ، ثانياً)  (30/ثانياً) (31/ثانياً) (32) (34/رابعاً) (37/ج) (38/ثالثاً) (41) (45/أولاً) (46) (49/ثالثاً) (63/أولاً) (65) (69/أولاً ، وثانياً) (73/خامساً) (74) (82) (84/أولاً) (86) (87) (90) (92) (96 ، 97) (99) (101) (102) (104) (105) (106) (107) (108) (112) (113) (114/أولا/سابعاً)  (118) (122/ثانياً) (123) (124/ثانياً) (125) (134) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

 56- د. محمد فؤاد مهنا ، النظامان الرئاسي والبرلماني في دساتير الدول العربية ، مجلة الحقوق للبحوث القانونية والاقتصادية ، كلية الحقوق في الجامعة الإسكندرية ، العدد الأول ، 1971 ، ص752.

57- د. سليمان الطماوي ، مصدر سابق ، ص 158.

58- د. محسن خليل ، النظم السياسية والقانون الدستوري ( دراسة لأسس وصور الأنظمة السياسية الحديثة وللنظام الدستوري في مصر والجمهورية العربية المتحدة ، ط2 ، منشاة المعارف ، الإسكندرية ، 1971  ،  ص853 .

 59- ينظر - د. كمال المنوفي ، أصول النظم السياسية المقارنة ، شركة الربيعان للنشر والتوزيع ، الكويت، ط1 ، 1987،  ص 231. - د. إسماعيل الغزال ، القانون الدستوري والنظم السياسية ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع ، بدون مكان طبع ،  بدون سنة طبع  ، ص344 ، - د. سعيد أبو شعير ، القانون الدستوري والنظم الدستورية المقارنة، ج 2، ط4، ، ديوان المطبوعات الجامعية ، الجزائر  ، ج2 ، ص23.

60- د. عثمان عبد الملك الصالح ، السلطة اللائحية  للإدارة في الكويت ، ط2 ، مجلة الحقوق والشريعة ، 1994، جامعة الكويت ، ص9 . 

61- ينظر - د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية وضمانة الرقابة الإدارية ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، 1972  ،  ص134 .

- د. محمد كامل ليلة ، مبادئ القانون الإداري ، الكتاب الأول ، دار النهضة العربية ، بيروت ، 1968 ، ص395 .

62- حددت المادة (34) من الدستور الفرنسي الحالي نطاق القانون ، حيث عددت على سبيل الحصر اختصاص البرلمان في ميدان التشريع إذ نصت المادة أعلاه على الموضوعات الرئيسة التي يختص بإقرارها البرلمان عن طريق القوانين بحيث لا يمكن للبرلمان أن يشرع في غير ما تحدد له من موضوعات . إذ نصت المادة (34) على أن إقرار القانون يكون للبرلمان، ويحدد القانون القواعد التي تخص المسائل الآتية : (الحقوق الوطنية والضمانات الأساسية الممنوحة للمواطنين لممارسة الحريات العامة والواجبات المفروضة على المواطنين في أشخاصهم وفي أموالهم للدفاع الوطني، الجنسية وحالة الأشخاص وأهليتهم ، والنظم المالية للزواج والتركات والتبرعات ،تحديد الجنايات والجنح والعقوبات المقررة لها والإجراءات الجنائية والعفو الشامل وإنشاء قواعد جديدة للتقاضي ونظام القضاء ، وعاء الضرائب المختلفة الأنواع ومقدارها وطرق تحصيلها ، ونظام إصدار النقد ، نظام الانتخاب للمجالس البرلمانية والمجالس المحلية ، إنشاء فئات من المؤسسات العامة ، الضمانات الأساسية الممنوحة لموظفي الدولة المدنيين والعسكريين ، تأميم المشروعات ، ونقل ملكية المشروعات من القطاع العام إلى القطاع الخاص ، ويحدد القانون المبادئ الأساسية التي تحكم الأمور الآتية :- (التنظيم العام للدفاع الوطني . -الاستقلال الإداري للهيئات المحلية واختصاصاتها ومواردها . -التعليم . -نظام الملكية والحقوق العينية والالتزامات المدنية والتجارية . -حق العمل والحق النقابي والضمان الاجتماعي . - تحدد القوانين المالية موارد وأعباء الدولة بالشروط وفي الحدود التي يبينها قانون أساسي . -تحدد قوانين تخطيطية أهداف النشاط الاقتصادي والاجتماعي للدولة .

- ينظر-  د. حسان شفيق العاني ، دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة نشأته تفاصيله ومستقبله للحريات العامة ، بدون مكان طبع ،2005، ص 68.

63- ينظر - د. سليمان الطماوي ، السلطات الثلاث ، مصدر سابق ، ص153 ، 154.

- د. إسماعيل الغزال ، مصدر سابق ، ص344  وما بعدها ، د. سعيد أبو الشعير ، مصدر سابق ، ج2 ، ص24.

- هنري روسيون ، المجلس الدستوري ، ترجمة  محمد وطفه ، المؤسسة الجامعية ، بيروت ، ط1 ، 2001 ، ص131.

64- د. سليمان محمد الطماوي ، مصدر سابق ، ص155 .

65- ينظر - د. سامي جمال الدين ، مصدر سابق ، ص134 .

- د. عثمان عبد الملك الصالح ، مصدر سابق ، ص9 .

66- ينظر - د. سعيد أبو الشعير ، مصدر سابق ، ج2 ، ص23.

- د. عصمت عبد الله الشيخ ، النظم السياسية ، كلية الحقوق ، جامعة حلوان ، 1998 ، 1999،  ص164.

67- د. فتحي فكري ، مصدر سابق ، ص 398 وما بعدها

68- بول سليك ورودرروي ، مصدر سابق ، 123 وما بعدها .

69- د. محمود خيري عيسى ، النظم السياسية المقارنة ، مكتبة الأنجلو المصرية ،  1963،  ص 118. 

70- المصدر السابق ، 123 وما بعدها .

71- د. محمود خيري عيسى ، النظــــم السياسية المقارنة ، مكتبة الأنجلو المصرية ،  1963 ،  ص 118. 

72- د. دانا عبد الكريم سعيد ، دور البرلمان في الأنظمة البرلمانية المعاصرة (دراسة تحليله مقارنة ) ، ط1، منشورات الحلبي الحقوقية  ، بدون مكان طبع ، 2013 ، ص 53.

73- د. فتحي فكري ، مصدر سابق ، ص 398 وما بعدها

74- د. فتحي فكري ، مصدر سابق ، ص 397 وما بعدها .

75- المادة (96) من دستور مصر لسنة 2012 " لا يكون انعقاد أي من مجلسي النواب والشورى صحيحا، ولا تتخذ قراراته ، إلا بحضور أغلبية أعضائه، وفى غير الأحوال المشترط فيها أغلبية خاصة، تصدر القرارات بالأغلبية المطلقة للحاضرين. وعند تساوى الآراء يعتبر الأمر الذي جرت المداولة في شأنه مرفوضا.

76- المادة (128) من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

77- انظر المادة (37/أولا وثانيا وثالثا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي.

78- المادة (131) من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

79- المادة (132) من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

80- المادة (133)  من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

81 - المادة (134)  من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

82- المادة (135)  من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

83- المادة (136) من النظام الداخلي لمجلس النواب في العراق .

84-  ورد في الدستور على العديد من المسائل التي تستوجب أغلبية خاصة تنظر الصفحة (107 ) من الرسالة  .