سنتكلم هنا عن الضمانات التي يمنحها القانون العراقي للموظف بعد فرض العقوبة التأديبية عليه وهي كل من التظلم من القرار الإداري الذي يصدر من الجهة المختصة إذ ورد اللجوء إليه شرطا أساسيا قبل التوجه إلى الضمان الثاني وهو الطعن القضائي.

أولا: التظلم الإداري

التظلم الإداري هو طلب يقدمه الموظف إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار المتظلم منه ، ملتمسة إعادة النظر فيه ، لأسباب يجد أنها حرية بقبول الإدارة لها والتي من شأنها تعديل القرار ، أو الغائه(1)، والحكمة من وجود التظلم الإداري هي إن الإدارة قد تقتنع بالأسباب التي يقدمها الموظف المتظلم، فتقوم بتعديل القرار أو إلغائه نتيجة عدم المشروعية(2)، فالتظلم الإداري يؤدي إلى حل الكثير | من المنازعات فهو يقضي على النزاع في مراحله الأولى، ويؤدي إلى تخفيف العبء عن كاهل القضاء بعدم اللجوء إليه.

ويقصد به أيضا الوسيلة التي كفلها القانون للمتهم لمواجهة ما تصدره الإدارة ضده من جزاءات يعتقد في عدم مشروعيتها(3)۔

إن التظلم الإداري يكون على نوعين: اختيارية حيث يملك الموظف الحق في التظلم من القرار الإداري الذي أدى إلى فرض العقوبة عليه قبل اللجوء إلى القضاء، أو اللجوء إلى القضاء مباشرة ومن ثم إسقاط حقه بالتظلم، ويرى بعض الفقهاء بأن هذا النوع من التظلم هو الأصل ،إلا إذا اشترط القانون التظلم قبل رفع الدعوى إمام القضاء (4)، والتظلم الاختياري لا يشترط فيه شكلا معينا أو إجراءات خاصة إلا في الحالات التي نص عليها القانون (5)  . إما النوع الثاني من التظلم هو التظلم الوجوبي، إذ يتوجب على الموظف التظلم من القرار الإداري قبل اللجوء إلى القضاء ورفع الدعوى.

وقد أخذ المشرع العراقي بالتظلم الوجوبي حيث اشترط المشرع تقديم التظلم قبل اللجوء إلى محكمة قضاء الموظفين (مجلس الانضباط العام سابقا)، حيث نصت الفقرة الثانية من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل على: "يشترط قبل تقديم الطعن إمام مجلس الانضباط العام على القرار الصادر بفرض العقوبة التظلم من القرار لدى الجهة التي أصدرته... ". ويفهم من هذا النص إن الموظف الذي لا يتقدم بالتظلم خلال المدة المحددة له، وهي ثلاثون يوما لن تقبل محكمة قضاء الموظفين طعنه وسترده شكلا.

أما المشرع اللبناني فلم ينص على وجوب التظلم الإداري، وإنما أجاز القانون اللبناني للموظف المخالف تقديم مراجعة إدارية لدى الجهة الإدارية المصدرة للقرار بشكل اختيارية، بحيث تقبل الدعوى إمام مجلس شورى الدولة ، حتى لو لم يتم التظلم إمام الإدارة.

إما الشروط التي يجب توفرها بالتظلم فهي كالاتي:

1- أن يقدم التظلم بشكل مكتوب إلى الجهة التي أصدرته، يعدها الجهة التي لها الحق بالنظر بطلب التظلم، ولها أيضا إعادة النظر بقرارها إذا ما وجدت هنالك أسباب حقيقية تؤدي إلى الإخلال بمشروعية القرار الذي اتخذته، والموظف يجب إن يقدم طلب التظلم مكتوبة على إن يشمل الطلب البيانات والمعلومات التي يمكن للإدارة مراجعتها وإبداء رأيها فيها، ونوع العقوبة التي تم فرضها ، وكذلك الأسباب التي من شأنها أن تجعل الإدارة تعيد النظر بقرارها.  

2- أن يتم تقديم التظلم خلال المدة القانونية المحددة له، وهي ثلاثون يوم تبدأ من تاريخ تبليغ الموظف بقرار فرض العقوبة عليه، هذا إذا كان الموظف داخل العراق وستون يوما إذا كان خارج العراق، إما إذا لم يتم تقديم التظلم خلال المدة المحددة بالقانون، فإن القرار الإداري يعد محصنة ومن ثم لا يمكن رفع دعوى الطعن إمام محكمة قضاء الموظفين ، لأن الدعوى سترد شك تطبيق للمادة (171) من قانون المرافعات المدنية(6). ولكي يحقق تبليغ الموظف بقرار فرض العقوبة أثره في احتساب مدة التظلم ، لا بد إن يتحقق علم الموظف اليقيني بالقرار وليس العلم الافتراضي. 3- يجب أن يكون القرار المتظلم منه قرارة نهائية، لا يحتاج إلى قوة تنفيذية من أي جهة إدارية أو قضائية. وهو ما اشترطه الاجتهاد اللبناني، أيضا لقبول الطعن بالقرار التأديبي إذ أكد مجلس شورى الدولة على عدم إمكانية الطعن بالإجراءات التمهيدية والتحضيرية للقرار، لكونها قرارات غير نهائية لا تؤدي إلى فرض عقوبة تأديبية.

فإذا تحققت شروط التظلم فإنه يؤدي إلى قطع میعاد دعوى الإلغاء. ويجب على الجهة الإدارية التي يتم تقديم التظلم إمامها البت في ثلاثين يوما من تاريخ تقديمه، إما في حال سكوت الإدارة وانتهاء المهلة، فإن المشرع يعد سكوتها رفضة حكمية للتظلم (7) وللإدارة بعد ورود التظلم إليها إما إن تقبل طلب التظلم المقدم إليها وتقوم بإلغاء قرار فرض العقوبة إذا تبين لها عدم مشروعيته، ولها أيضا تعديل العقوبة المفروضة على الموظف ، إذا تبين لها إن الجزاء المفروض على الموظف لا يتناسب مع المخالفة التي ارتكبها (8)، لأن الغاية من التظلم تعبير الموظف عن عدم قبوله لقرار فرض العقوبة عليه ورغبته بعدول الإدارة عنه(9). وهو نفس الحق الذي أعطاه المشرع اللبناني للإدارة عند تقديم مراجعة إدارية أمامها، إذ لها أن تلغي القرار التأديبي إذا تبين عدم مشروعيته، أو إن ترفض التظلم وتصر على العقوبة.

والرفض أو مضي المحددة قانونا دون إن تنظر الإدارة في التظلم أي الرفض (حكما) يترتب عليه بدء سريان ميعاد الطعن القضائي بقرار فرض العقوبة، إذ اشترطت الفقرة الثالثة من المادة (15) من قانون الانضباط النافذ إن يتم تقديم الطعن أمام محكمة قضاء الموظفين في ثلاثين يوما من رفض التظلم حقيقة أو حكما.

ثانيا: الطعن القضائي

بعد رفض التظلم من قبل الإدارة حقيقة ، أو حكما يحق للموظف اللجوء إلى القضاء الإداري من أجل تقديم الطعن ، فالقضاء هو الملاذ الأخير له وهو الضامن لحقوقه ، بما يتمتع به من حياد وتطبيق القانون تطبيقة سليمة. إن القرار الصادر بفرض العقوبة على الموظف من قبل السلطة الإدارية المختصة لا يعد نهائية، بل يمكن الطعن به بعد رفض التظلم أمام محكمة قضاء الموظفين، إذ تبدأ صلاحية المحكمة بعد رفض التظلم من قبل الإدارة، ولا تقبل دعوى الطعن إمام المحكمة إلا بعد توفر شروط الطعن القضائي، فإذا كان الطعن مفتقرة لهذه الشروط تحكم المحكمة برد الدعوى، وهذه الشروط هي:

1- شرط المصلحة

إن المصلحة شرط أساسي في كل دعوى، إذ لا وجود للدعوى من دون وجود المصلحة، ونعني بالمصلحة الفائدة التي يسعى صاحب الدعوى الحصول عليها و إقامة الدعوى. إذ يعد شرط المصلحة أمر ضرورية لمنع الدعاوي الكيدية ،إذ لا يجوز إشغال القضاء بدعاوي لا فائدة منها ومن دون أي مبرر، وهذا ما أكده قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل إذ اشترطت المادة (6) من القانون المذكور توفر المصلحة لرافع الدعوى من أجل قبول الدعوى سواء أكانت المصلحة حالة أو محتملة. وأيضا ما نص عليه قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 المعدل في المادة (7) منه حيث اشترط في مقدم الطعن إلى القضاء الإداري توفير المصلحة.

2-أن تقام الدعوى خلال المدة القانونية المحددة  

على الموظف إن يقدم الطعن على قرار فرض العقوبة إمام محكمة قضاء الموظفين في ثلاثين يوما من تاريخ تبليغه برفض التظلم حقيقه أو حكما (10)، إذا كان داخل العراق وستين يوما إذا كان خارج العراق. أن المهلة المحددة بثلاثين يوما أو ستين يوما هي مهلة إسقاط لحق الطعن، في حال عدم الطعن بالقرار إمام محكمة قضاء الموظفين، ويعد القرار محصنة وبات لا يمكن إلغاؤه ، بسبب عدم الطعن به خلال المهلة المحددة. ونلاحظ إن مهلة الثلاثين يوما هي نفسها التي اشترطها المشرع اللبناني للطعن، بقرار فرض العقوبة على الموظف إمام مجلس شورى الدولة عن طريق المراجعة القضائية.

إلا أنه يعاب على المشرع العراقي عدم توضيحه لطريقة التي يتم فيها تبليغ الموظف بنتيجة التظلم من قبل الإدارة، تاركة الأمر للوسائل التي تتبعها الأخيرة، الأمر الذي يؤدي في كثير من الأحيان إلى عدم تأكد من علم الموظف بنتيجة التظلم علم يقينية، وهو ما يؤدي إلى فوات الفرصة إمام الموظف للجوء إلى الطعن، بسبب انتهاء مهلة الطعن. إما إذا تحقق علم الموظف بنتيجة التظلم وقدم الطعن بعد انتهاء المهلة فإن الطعن يرد شكلا ، وهذا ما قضت به الهيئة العامة لمجلس شوری الدولة إذ نص احد قراراتها على: "إن المميز يطعن بالأمر الإداري الصادر بتاريخ 2009/5/13 من المميز عليه المتضمن فرض عقوبة العزل بحقه ، بناء على توصيات اللجنة التحقيقيه المشكلة لهذا الغرض ، المصادق عليها من الوزير المختص ، وأنه بلغ بالأمر المطعون به في 17/5/ 2009 وتظلم منه في 2009/5/20 ورد التظلم في 2009/7/13 و أنه قدم الطعن أمام المجلس في 2010/5/3  وبذلك يكون الطعن مقدمة خارج المدة القانونية المنصوص عليها في البند (ثالثا) من المادة الخامسة عشر من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل الذي يشترط إن يقدم الطعن إلى المجلس في ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف برفض التظلم وعليه يرد الطعن شكلا وعليه قرر تصديق الحكم المميز (11) .

وما يلاحظ على المشرع العراقي انه لم يتطرق إلى موضوع الظروف القاهرة، التي تؤدي إلى انقطاع مهلة تقديم الطعن، إلا أنه يوجد من يرى إمكانية اخذ المشرع العراقي بها وتمديد مهلة الطعن أمام محكمة قضاء الموظفين(12)، لكن بالمحصلة لا يوجد من يؤيد هذا الاتجاه أي الأخذ بنظرية الظروف القاهرة سواء في التطبيقات، أو أحكام المحكمة الاتحادية العليا، أو الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة.

وعادة إن الطعن بالقرار التأديبي لا يكون متروكة لرغبة الموظف ،أو أهوائه الشخصية، مع كونه ضمانا للموظف بعد فرض العقوبة عليه، إذ لا يمكن الطعن بالقرار التأديبي إلا بعد وجود عيب في أحد أركان القرار، وهو ما يستوجب إلغاؤه، والعيوب تتمحور في الأتي:

1-عدم الاختصاص

 الاختصاص هو القدرة أو الصلاحية القانونية للقيام بعمل معين، سواء أكان مصدر ذلك الدستور ، أو القانون، أو اللائحة(13)، إذ يعد القرار التأديبي معيبة بعيب عدم الاختصاص، إذا صدر من شخص أو هيئة لا تملك القدرة القانونية على إصداره. ويندرج ضمن عيب عدم الاختصاص مخالفة الإدارة لقواعد توزيع الاختصاص من حيث الزمان، كان تصدر الجهة الإدارية قرارات ذات أثر رجعي، يعود إلى ما قبل توليها الاختصاص. وعيب عدم الاختصاص متعلق بالنظام العام، يجب على القاضي إن يتصدى له حتى لو لم يثيره طالب الالغاء (14) .

2- مخالفة الشكل

يتحقق هذا العيب عند عدم احترام القواعد الشكلية المحددة لإصدار القرارات الإدارية في القوانين واللوائح، سواء أكان ذلك بإهمال تلك القواعد كليا أو جزئيا (15). فالتحقيق الإداري الذي نص قانون الانضباط موظفي الدولة رقم 4 السنة 1991 المعدل مع الموظف المخالف، هو إجراء شكلي يتوجب على الإدارة القيام به مكتوبة، مع إعطاء الموظف الحق في الدفاع عن نفسه قبل فرض العقوبة عليه، وان المخالفة الشكلية هذه _لا تؤدي إلى البطلان دائما الا إذا كانت المخالفة الشكلية جوهرية، تؤثر على الضمانات التي منحها القانون للموظف (16) ، ومن ثم فان عدم قيام الإدارة بالتحقيق بلأسلوب الذي أوجبه القانون، يؤدي إلى الطعن بالقرار الصادر عن الإدارة نتيجة التحقيق مع الموظف بسبب عدم مراعاة الشكل الذي وضعه القانون.

3- السبب

 السبب هو الحالة الواقعية أو القانونية التي تحمل الإدارة على التدخل بهدف إنشاء أثر قانوني معين، وعيب السبب هو عدم مشروعية السبب الذي استندت عليه الإدارة في إصدارها لقرارها التأديبي كأن تكون الواقعة التي يستند عليها القرار غير صحيح(17)  فسبب القرار التأديبي هو ما ارتكبه الموظف من مخالفة تأديبية تستوجب عقابه، وتسبب أخلالا بواجباته الوظيفية، إما إذا لم يخل بواجباته الوظيفة فلا يكون هنالك مخالفة تأديبية، ومن ثم لا يمكن عقابه لانعدام السبب.

4- المحل

محل القرار التأديبي هو العقوبة التأديبية التي تفرضها الإدارة على الموظف المرتكب للمخالفة، ،ويعد عيب المحل من أهم أوجه إلغاء القرار التأديبي وأكثرها تطبيقا بصورة عملية. وان الرقابة التي يمارسها القضاء الإداري على عيب الاختصاص، أو عيب الشكل، رقابة خارجية أما محل القرار فتكون رقابة القضاء داخلية متعلقة بفحوى القرار لمراقبة مدى ملاءمته أو مخالفته للقانون (18). لذلك يجب أن تتوفر في العقوبة التأديبية التي تكون محل القرار كافة ضوابط الجزاء التي ينبغي التقيد بها ومراعاتها عند فرض العقوبة كشرعية العقوبة، وعدم تعددها، وملاءمتها، والمساواة عند فرضها(19)

5- إساءة استعمال السلطة

 يهدف القرار الإداري إلى تحقيق المصلحة العامة، وعليه فإن عيب إساءة استعمال السلطة يتحقق عندما تخالف الإدارة الغاية المقصودة من إصدار القرار، كما في حالة إصدار الإدارة لقرار تقصد به تحقيق مصلحة خاصة. فإذا كان يحق للإدارة فرض العقاب على موظفيها، من أجل حسن سير المرفق العام فان الأمر يجب إن يكون من منطلق تحقيق مصلحة عامة، وليس التعسف واساءة استعمال السلطة(20)

ويؤدي أيضا عدم مراعاة وتجاهل قواعد تخصيص الأهداف إلى تحقيق عيب إساءة استعمال السلطة، لأنه لا يكفي إن تحقق الإدارة عند إصدارها للقرار الإداري المصلحة العامة، بل يجب أن تحقق الهدف الذي حدده المشرع الإصدار القرار (21)

وما تجب الإشارة إليه هنا إن قانون التعديل الأول رقم (5) لسنة 2008 لقانون الانضباط رقم 4 السنة 1991 المعدل قام بإلغاء المواد القانونية التي كانت تحصن بعض العقوبات التأديبية الصادرة من جهات إدارية معينة من الطعن فيها أمام محكمة قضاء الموظفين، ومن ثم باتت جميع العقوبات قابلة للطعن فيها أمام المحكمة من دون استثناء.

إما القرارات الصادرة من محكمة قضاء الموظفين (مجلس الانضباط العام سابقا) فقد كانت قرارات ملزمة، وباتة لا يمكن الطعن فيها إما الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التميزية، إلا أنه بعد صدور قانون رقم (5) لسنة 2008 قانون التعديل الأول لقانون الانضباط رقم 4 السنة 1991 أصبح بإمكان الموظف الطعن بقرارات المجلس إمام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة، في ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف بالقرار، غير إن الحال لم يبق كما هو إذ أصدر المشرع العراقي قانون رقم (17) لسنة 2013 الذي أنشأ بموجبه المحكمة الإدارية العليا، لكي تكون جهة الطعن بالإحكام الصادرة من محكمة قضاء الموظفين، على أن يكون الطعن خلال ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف بقرار المحكمة، والغاية من صدور القانون المذكور هو تخفيف العبء عن كاهل مجلس شورى الدولة، وكذلك من أجل عدم إطالة الفصل في الدعاوي الإدارية، وقد كان لهذه الخطوة وقعا كبيرة في مجال تطور القضاء الإداري في العراق. إذ نصت المادة السابعة من البند تاسعا الفقرة (د) من قانون رقم (17) لسنة 2013 قانون التعديل الخامس القانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 على: " يكون قرار محكمة قضاء الموظفين غير المطعون به وقرار المحكمة الإدارية العليا الصادر نتيجة الطعن باتا وملزما".

وتمارس المحكمة الإدارية العليا الاختصاصات التي تمارسها محكمة التميز الاتحادية المنصوص عليها في قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969 عند النظر في الطعن المقدم إمامها على قرارات محكمة قضاء الموظفين.

ومن الملاحظ على الإجراءات التي تتبعها المحكمة الإدارية العليا في النظر في الطعون، عدم ورود، أي نص يتضمن هذه الإجراءات وكيفية السير فيها في قانون مجلس شورى الدولة، لذلك فأن المحكمة الإدارية العليا تتبع ما يرد من نصوص في قانون المرافعات المدنية رقم 23 لسنة 1969 وقانون أصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة 1971 وقانون الإثبات رقم 107 لسنة 1979 وقانون الرسوم العدلية رقم 112 لسنة 1981 بخصوص ذلك(22)

__________

1- د. غازي فيصل المهدي، شرح إحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 المعدل، بغداد، 2001 ، ص 190.  

2- ماجد راغب الحلو، القانون الإداري الكويتي وقانون الخدمة المدنية الجديد، ط1، من دون دار ومكان النشر، 1980 ، ص319  

3- احمد سلامة بدر، التحقيق الإداري والمحاكة التأديبية، الكتاب الثاني، دار النهضة العربية، القاهرة، 2010، ص37  

4- ماجد راغب الحلو، المرجع السابق، ص319.

5- محمود محمد حافظ، الوسيط في القانون الإداري، دار الاتحاد العربي، القاهرة، 1980، ص 224

6- المادة (171) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل.

7- الفقرة الثانية من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم 14 لسنة 1991 المعدل.

8- قرار مجلس شورى الدولة العراقي رقم 83 في 2011، مطبعة الوقف الحديثة، بغداد، ص 175.  

9- ماجد راغب الحلو، المرجع السابق، ص 323

10- الفقرة الثالثة من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم 14 لسنة 1991 المعدل.

11-  قرار رقم 21 انضباط تمیز، دليل التشريعات، تاریخ 2010/8/5 ، ص 130.

12- د. صعب ناجي الدليمي، الدفوع الشكلية أمام القضاء الإداري -دراسة مقارنة، ط1، مكتبة السنهوري، بغداد، 2010، ص 93  .

13-د. أنور احمد رسلان، وسيط القضاء الإداري، ط1، دار النهضة العربية، القاهرة، 1998، ص24.  

14- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة رقم 90 انضباط/2009، تاریخ 2009/3/30 ، الدليل التشريعي، ص120.

15- سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري، الجزء الأول -قضاء الألغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، 1979 ، ص 561,

16- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة رقم 51/ انضباط/ 2012، تاریخ12/4/2012 ، مجلة التشريع والقضاء، العدد 4، 2012، ص285

17-  محمد محمد عبد اللطيف، قانون القضاء الإداري، الكتاب الثاني، دعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 2002،  ص 280  .

18-  ماجد راغب الحلو، المرجع السابق،   387  

19- فاضل جبير، الطعن القضائي كضمانة للموظفين في مواجهة سلطات التأديب، بحث منشور في مجلة القادسية للقانون والعلوم السياسية، المجلد 2، العدد 1، 2012، ص293

20- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة رقم 310/ انضباط/2009، تاریخ 2009/9/16 ، الدليل التشريعي، 2009، ص123.

21- فاضل جبير، الطعن القضائي كضمانة للموظفين في مواجهة سلطات التأديب، بحث منشور في مجلة القادسية للقانون والعلوم السياسية، المجلد 2، العدد 1، 2012  ص 264

22-  الفقرة (5) المادة (11) من قانون التعديل الخامس رقم (17) لسنة 2013 لقانون مجلس شورى الدولة رقم 15 لسنة 1979.