تعد ترقية المرؤوس وندبه ونقله، من اهم الحقوق الوظيفية التي يعول عليها المرؤوس نظراً لما تمثله من استجابة لرغبته وطموحه في الصعود والارتقاء داخل النظام الوظيفي وتولي وظائف ذات مهمات ومسؤوليات أهم وأكبر في المرفق الأداري الذي ينتمي اليه، لذا سنحاول بيان ذلك في النقاط التالية :-

أولا :- سلطة الرئيس الإداري في ترقية المرؤوس

إذا كانت الترقية تعد من إحدى أهم المزايا التي يحصل عليها الموظف العام أثناء خدمته الوظيفية، لأنها ترفع الموظف في السلم الوظيفي مما يؤدي إلى تزايد تبعاته وسلطاته فيصبح في أعلى الهرم الوظيفي، فإنه يجب على الجهة الإدارية التي تملك تلك السلطة أن توفق بين حق الموظف في ذلك وبين حاجة الإدارة إلى أكفأ العناصر لتشغل بها الوظائف الأعلى ذات الواجبات والسلطات والمسؤوليات الأكثر ، وإلا ترتب على الإخلال بذلك خطورة تفشي الفساد والفوضى في الجهاز الإداري.

ومن هنا تكمن أهمية وخطورة سلطة الرئيس الإداري في ترقية المرؤوس، باعتبار أن ترقية المرؤوس تمثل الحافز الحقيقي له على اجتهاده أملاً في الحصول عليها، لذا فإنه ينبغي على المشرع اختيار أفضل الطرائق التي توفق بين تلك الاعتبارات كلها بما يكفل حماية حق الموظف العام في ذلك الشأن أمام سلطة الرئيس الإداري.

وتدور الإشكالية الرئيسية في هذا الشأن في ضوء أن المشرع العراقي لم يعرف الترقية بل ولم يعط لها الأهمية الكافية التي تستحقها كتلك الأهمية التي أعطتها مختلف التشريعات الأخرى في هذا الشأن، إذ لم يعالج المشرع العراقي مفهوم الترقية في قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل ، ولا في قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (22) لسنة 2008 المعدل، ولم يميز بين الترقية وغيرها من المفاهيم الأخرى التي تتعلق بالحقوق المالية للموظف لاسيما منها مفهوم الترفيع، الأمر الذي أدى إلى حصول تداخل في المفاهيم، وإثارة إشكاليات ومنازعات لا حصر لها ترتب عليها إساءة استخدام سلطة الرئيس الإداري في ترقية المرؤوس.

ومما تقدم يمكن صياغة اشكاليتنا على وفق التساؤل الاتي: ماهية الترقية ومفهومها وأنظمتها، وما هي حدود التوصية بها في ضوء الضمانات الضرورية لحماية حق المرؤوس فيها. وهذا ما سنحاول بيانه وذلك على النحو الآتي:

1- مفهوم الترقية وأنظمتها :

لا شك أن المرؤوس يرغب في الترقية الوظيفية ويسعى جاهدا لتحقيق ذلك عبر كفايته العلمية والإدارية اثناء وجوده في العملية الوظيفية ، ومن ثم أن الترقية تعد حافزا أساسيا يدفع الموظف إلى بذل أقصى جهده لتحقيق رغبته في الوصول إلى أعلى درجات السلم الوظيفي، ومن هنا تكمن أهمية التعرف على مفهوم الترقية وأنظمتها على التفصيل التالي:

أ- مفهوم الترقية

وفيما يتعلق بموقف المشرع العراقي من تعريف الترقية باعتباره يشكل المعني أو التعريف الاصطلاحي للترقية ، ولم نجد تعريفا للترقية في التشريع العراقي لاسيما قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل بوصفه الشريعة العامة للموظف العام، وقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (41) لسنة 1991 المعدل، وقانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (22) لسنة 2008 النافذ.

وعلى ما يبدو لنا أن المشرع لم يعطّ تعريفا تفصيليا لمصطلح الترقية كما فعل ذلك في شأن مصطلح التعيين.

لقد كان للفقه الإداري الدور الأكبر في محاولة التصدي لإيجاد تعريف للترقية ، ومن ثم حتى تعددت التعريفات التي قيلت في هذا الشأن، فمنهم من عرفها بأنها «أن يشغل العامل وظيفة درجتها أعلى من درجة الوظيفة التي كان يشغلها قبل الترقية» (1)، وعرفها آخر بأنها: «إسناد وظيفة أعلى من الوظيفة التي يشغلها الموظف في السلم الإداري وذات مسؤوليات وصلاحيات أكثر من التي كان مكلفا بها» (2). ويجدر بنا الإشارة إلى أن قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (380) في 1987/2/6 في البند / 1 منه قد حاول أن يتصدى لذلك الأمر وعرف الترقية بأنها «حصول الموظف أو انتقاله إلى وظيفة أعلى من الوظيفة التي يشغلها» (3). ومن ناحية أخرى، فقد أفتى بدوره مجلس الدولة العراقي بأن الترقية « هي الانتقال إلى وظيفة أعلى» (4).

وقد قضت ايضاً الهيئة العامة في مجلس الدولة العراقي بصفتها التمييزية في حكمها المرقم 283/283 انضباط _ تمييز / 2006 في 2006/11/25 بأن "... ترقية الموظف سلطة تقديرية عند توافر شروط الترقية من وظيفة إلى أخرى، وهي مجال منافسة بين الموظفين" (5).

وفي المنوال ذاته قضت الهيئة العامة في مجلس الدولة العراقي (6) ايضاً بأن «المدعي يستحق الترقية من درجة مدير إلى درجة مدير أقدم لثبوت كفايته وقدرته في العمل ، وإكمال المدة الاصغرية المقررة لعنوان مدير ، وهي شرط أساس بعد توفر الشروط الأخرى» (7).

ومن جانب أخر ، فقد تصدت المحكمة الإدارية العليا المصرية لتعريف الترقية ، وقد عرفتها على انها ما يطرأ على الموظف من تغيير في مركزه القانوني من شانه تقديمه على غيره لوظيفة أعلى في مدارج السلم الإداري ولو لم يترتب عليها نفع مادي أو تأثير على الترقية إلى الدرجة المالية التالية (8).

ونحن نرى في ضوء ما تقدم أن الترقية هي " التغيير الحاصل للموظف في مركزه القانوني بناءً على سلطة الإدارة التقديرية بعد استيفاء الشروط القانونية المقررة لذلك، مما يترتب عليه من زيادة في صلاحياته ومسؤولياته ولو لم يترتب عليها نفع مادي"

ويعزز ما مقناه من تعريف ما تتسم به الترقية من خصائص (9)، قد أجملها الفقه وأحكام القضاء العراقي والمصري، بما يأتي:- أولا: أن القرار الصادر بالترقية يُعد في حقيقته قرار إداري، ينبغي أن تتوفر فيه كافة أركانه كي يصبح مشروعا، ومن ثم يخضع للسحب والإلغاء حين يشوبه عيب من العيوب التي قد تلحق بالقرار الإداري  (10).

ثانيا: أن قرارات الترقية لا تكون إلا بناءً على مباشرة الرئيس الإداري لسلطته التقديرية، بعد توفر الشروط القانونية في شأنها، إلا أن تلك السلطة مقيدة دائماً بعدم الانحراف أو الإساءة في استعمالها (11).

ثالثا : لا تتحقق الترقية الا بانتقال الموظف إلى وظيفة أعلى يترتب عليها زيادة في صلاحياته ومسؤولياته(12).

رابعاً: تتحقق الترقية ولو لم يترتب عليها نفع مادي أو تأثير على الترقية إلى الدرجة المالية التالية  (13).

ب - أنظمة الترقية

تعد الترقية من إحدى أهم المزايا التي يحصل عليها الموظف العام أثناء خدمته الوظيفية، لأنها ترفع الموظف في السلم الوظيفي، الأمر الذي يجب على السلطة الرئاسية التي تملك قرارات الترقي أن توفق بين حق الموظف في ذلك وبين حاجة الإدارة إلى أكفأ العناصر لتشغل بها الوظائف الأعلى ذات الواجبات والسلطات والمسؤوليات الأكثر ، وإلا ترتب على ذلك الإخلال في عمل السلطة الإدارية.

لذا كان لزاماً على المشرع اختيار أفضل النظم التي توفق بين تلك الاعتبارات كلها بما يكفل حماية حق المرؤوس في ذلك الشأن أمام سلطة الرئيس الإداري، وبما يكفل تحقيق التوازن بين متطلبات الإدارة في الحصول على أكفا العناصر لشغل الوظائف الشاغرة وما بين رغبة الموظف بالوصول إلى المراكز العليا في التنظيم، ولا يتم تحقيق ذلك التوازن المنشود إلا اذا كان نظام الترقية المتبع يعتمد الأسس الموضوعية في الاختيار ويستبعد قدر الإمكان تدخل المؤثرات الشخصية.

ولذلك تعددت أنظمة الترقية في مختلف التشريعات، وقد عرف المشرع الفرنسي نوعين من الترقية ألا وهما (14) ، الترقية في المرتبة أو السلم وترقية ،الدرجة، أما ترقية المرتبة : وهي زيادة في راتب الموظف من دون أن يترتب عليها إحداث تغيير في واجباته ومسؤولياته وتتم بشكل دوري على أساس الأقدمية والكفاءة وهذا ما يقابل الترفيع في النظام القانوني العراقي.

أما بالنسبة لترقية الدرجة: فتعني ترقية الموظف إلى وظيفة أعلى في السلم الإداري بما يترتب على ذلك من زيادة واجباته ومسؤولياته فضلا عن زيادة راتبه.

ويمكن تصنيف الترقية من حيث الأثر المباشر لها إلى ترقية مادية ومعنوية (15)، ومن حيث السبب إلى ترقية بالأقدمية وترقية بالاختيار، والجمع ما بين الترقية بالأقدمية والترقية بالاختيار. ويعد التصنيف الأخير من أفضل التصنيفات التي قيلت في هذا الشأن، كون أن هذا النوع من الترقية يقوم على أساس أن المدة التي أمضاها الموظف في الخدمة تكسبه خبرة وكفاءة تجعله مؤهلا للترقية إلى الوظيفة ذات المستوى الأعلى، ومن ثم فإنه يرقى الموظف الذي قضى في الوظيفة أو الدرجة الأدنى فترة زمنية أطول من تلك التي أمضاها زملائه من الموظفين إلى الوظيفة أو الدرجة الأعلى (16)، ومن مزايا هذا النوع أنه قد يقضي على الوساطة والمحسوبية والاعتبارات الشخصية وتحقيق التكافؤ في الفرص (17)، وكونه يتفق واعتبارات العدالة ومقتضيات الرعاية الاجتماعية التي تتطلب ضرورة ترقية الموظف وزيادة راتبه عبر فترات زمنية محددة، ويقطع على الإدارة سبل التعسف ويبث بين الموظفين روح الاطمئنان حول دور كل منهم في الترقية مقارنة بالموظفين الآخرين (19).

وهذا ما أكدته المحكمة الإدارية العليا المصرية في حكم لها بأنه لا يجوز تخطي الأقدم إلى الأحدث في الترقية ألا إذا كان الأخير هو الأكفأ (20). إلا أننا نرى أنه ليس من الضروري أن يكون أقدم الموظفين أكفاهم (21)، وإن اطمئنان الموظف إلى ترقيته بمرور مدة معينة في خدمته الوظيفية قد يؤدي إلى التراخي والفتور في أدائه، وهناك من يرى أن هذا النوع من الترقية لا يميز بين الموظف المجتهد في عمله والمتقاعس الذي ينتظر فترة زمنية معينة لترقيته (22).

اما بالنسبة لنظام الترقية بنظام الاختيار أو الكفاءة، فبمقتضي هذا النظام يكون للجهة الإدارية سلطة تقديرية في اختيار من تراه صالحا لإشغال الوظائف الشاغرة ، إلا أنَّه يتعين عليها أن تستهدف الصالح العام في جميع الأحوال ، فإذا تجاوزت ذلك لغاية شخصية للانتقام، أو لتحقيق منفعة شخصية كان قرارها معيبا بعيب التعسف في استعمال السلطة وجاز إلغائه أمام القضاء الإداري ، لان الجهة الإدارية تمارس هذه السلطة تحت رقابة القضاء الإداري (23)، ومن ثم تتم ترقية الموظف وفقاً لهذا النظام على أساس الكفاءة والامتياز بحيث لا يرقى الموظف الأقدم بل يرقى الأكفأ حتى ولو كان حديث التعيين(24).

وقد قضت الهيئة العامة في مجلس الدولة العراقي بصفتها التمييزية" ...... أن المدعي يستحق الترقية من درجة مدير إلى درجة مدير أقدم لثبوت كفاءته وقدرته في العمل ، وإكمال المدة الاصغرية المقررة لعنوان مدير ، وهي شرط أساسي بعد توفر الشروط الأخرى" (25). وقد اتبع المشرع المصري هذا النظام بالنسبة لوظائف الدرجتين الممتازة والعليا حيث تكون الترقية لوظائف الدرجتين الممتازة والعليا بالاختيار على أساس تقييم الرئيس الإداري وما ورد في ملفات خدمتهم من عناصر الامتياز (26)، كون هذا النظام يؤدي إلى تشجيع الموظف إلى بذل أقصى  جهده للكشف عن ملكاته.

و النظام الأخير من نظام الترقية هو ما يقوم على أساس الجمع بين النظامين السابقين، فلا يرقى إلى الوظيفة الأعلى بقضائه فترة زمنية محددة في نظام الخدمة، وإنما يستلزم فضلا عن استيفائه لشرط قضاء المدة أن تتحقق كفاءته على إشغال الوظيفة المرشح للترقية إليها (27). ورغم أن المشرع العراقي قد أشار إلي هذا النظام الأخير باتباعه أسلوب الترفيع، إلا أنه لم يقرن ذلك بالترقية ومن ثم أخذ بنظام الترفيع من دون الترقية وذلك في المادة (18) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل حيث نصت على أن «يجري اختيار الموظفين للترفيع على أساس الكفاءة ومدة الخدمة عدا الوظائف التعليمية والطبية والهندسية التي يشترط لها حيازة الموظفين على شهادات علمية تتناسب وعناوين وظائفهم بموجب قانون الملاك» (28). وفي تقديرنا أنه ينبغي على المشرع العراقي أن يتبع هذا النظام من الترقية باعتباره الأفضل، لأنه يجمع بين كل مزايا النظامين السابقين، حيث أنه يتطلب في الوقت ذاته الأقدمية والكفاءة ومن ثم يؤدي إلى تحقيق العدالة بين الموظفين ويشيع الاستقرار الوظيفي.

2 - التوصية بالترقية ودور الرئيس الإداري فيها

بداية يجب أن نشير بأنه رغم أن هناك عدد من التشريعات العراقية قد حددت الشروط الخاصة لترقية موظفيها ، نذكر منها قانون التنظيم القضائي رقم (160) لسنة 1979 المعدل، وكذلك تعليمات الترقية العلمية في الجامعات وهيئة المعاهد الفنية رقم (36) لسنة 1992 والمستندة إلى أحكام البند (2) من المادة (47) من قانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم (40) لسنة 1988 ، إلا أن القرار الصادر من مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (380) لسنة 1987 – السابق الإشارة إليه- يُحمد له بأنه قد سد الفراغ التشريعي الذي اكتنف قانون الخدمة المدنية بصدد الترقية وشروطها، بالإضافة إلى أنه قد ميز بين الترقية والترفيع، حيث نص على "أولا  : توفر وظيفة شاغرة في الملاك تسد حاجة تقتضيها متطلبات العمل على وفق الهيكل التنظيمي. ثانيا : أن تتوفر في الموظف المرشح للترقية شروط الترفيع والمواصفات والمؤهلات التي تقتضيها تلك الوظيفة بما في ذلك اجتياز الدورات الإلزامية المنصوص عليها في مجلس قيادة الثورة (المنحل) المرقم (361) في 1983/3/24 وتتولى الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة إصدار التعليمات المقتضاة لتحديد تلك المواصفات والمؤهلات اللازمة لوظائفها" . وقد استثنى ذلك القرار المشار إليه من الخضوع لشرطي اجتياز الدورات واستيفاء شروط الترفيع لفئات من الموظفين في الوظائف القيادية (من مستوى مدير عام فما فوق)، فضلا عن الموظفين الذين تحدد قوانينهم الخاصة بخدمتهم شروط ترقيتهم وترفيعهم كموظفي الخدمة الخارجية والخدمة الجامعية والقضاة وأعضاء الادعاء العام وحاملي شهادة الدكتوراه والماجستير أو ما يعادلهما.

ونحن نرى أن هذا القرار فعلاً ومن عدة جوانب أهمها، أنه قد سد النقص بقانون الخدمة المدنية بصدد الترقية وشروطها، وأنه قد ميز بشكل صريح بين الترقية والترفيع، كما أنه قد اعتبر الترفيع جزءا من الترقية وليس العكس كما فعل في قانوني الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل، وقانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008 المعدل، وعزز من أهمية الترقية الوظيفية للنهوض بالوظيفة العامة، حيث قد شدد من شروطها ولم يكتف بتوفر شروط الترفيع وإنما اشترط شروطا أخرى مثل اجتياز الدورات الإلزامية وغيرها (29). من جانب أخر ، فإن الترقية ليست حقا مطلقا للمرؤوس يستطيع بمقتضاه إجبار الجهة الإدارية وان استوفي شروطها ، بل هي كما سبقت الإشارة سلطة تقديرية للجهة الإدارية التي تملك حق إصدارها على مقتضى القواعد المبينة بالقانون على وفق تقديرها لظروفه وكفاءته وجدارته، فلا يكفي لترقية المرؤوس إلى الوظيفة الأعلى أن يكون مستوفيا للشروط المحددة قانونا ، فعلى الرغم من استيفائه لشروط الترقية إلا أنه قد يقوم بينه وبينها من الموانع ما يحول دون ترقيته، فموانع الترقية هي أسباب تقوم بالموظف وتحول دون ترقيته على الرغم من توفر شروطها فيه (30)، وإن هذه الموانع لا تقوم إلا بنص في القانون، وأساس ذلك هو من حق الموظف العام أن يزاحم زملاءه في الترقية إلى الوظيفة الأعلى سواء كانت الترقية بالأقدمية أم بالاختيار طالما توفرت في حقه شروطها وتكاملت عناصرها ولا يجوز استبعاده من هذا التزاحم إلا بنص القانون هذا من جهة، ومن جهة أخرى هناك حالات لا يجوز فيها تخطي الموظف العام عندما يحل دوره في الترقية.

إلا أنه وبالمقابل يحق للمرؤوس إلزام الجهة الإدارية بتطبيق القانون وهي تمارس سلطتها في الترقية، فإذا ما خالفت الإدارة أحكام القانون، وكان للمرؤوس المستوفي لشروط الترقية وتجاوزته الجهة الإدارية أن يلجا إلى القضاء الإداري للطعن أمامه بإلغاء القرار المخالف للقانون، وهذا ما قرره المشرع المصري ونصت عليه المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972) على أن تختص محاكم الدولة دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية: أولا... ثانيا . ... ثالثا : الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات الإدارية النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية أو بمنح العلاوات» (31). وفي المنوال ذاته نجد المشرع العراقي قد منح بموجب المادة (59) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960،المعدل، محكمة قضاء الموظفين اختصاص النظر في منازعات الموظفين الناشئة عن حقوق الخدمة المدنية وتتمثل هذه المنازعات بالطلبات التي يقدمها أصحاب الشأن بالطعن في الأوامر والقرارات الإدارية الصادرة بالتعيين والترفيع ومنح العلاوات والاستغناء عن الخدمة في فترة التجربة، وإعادة الموظف إلى وظيفته السابقة .... الخ ، ولا تسمع الدعوى التي تقام بعد ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف بالأمر المعترض عليه إذا كان داخل العراق وستين يوما إذا كان خارجه (32).

واستنادا إلى ذلك يجب على الموظف المتضرر أن يتظلم أمام الجهة الإداريـة التـي أصدرت قرار الترقية ومن ثم يقوم بتقديم طعنه أمام محكمة قضاء الموظفين بوصفها الجهة القضائية المختصة بدعاوى الموظفين المتعلقة بحقوق الخدمة المدنية وذلك أسوة بالضمانات التي أقرها كلا من المشرعان الفرنسي والمصري (33).

وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق في احد احكامها بنصها « أن سلطة الإدارة في نقل الموظف من دائرة إلى دائرة أخرى على وفق المصلحة العامة مقيدة بعدم تنزيل درجه وعنوان الموظف» (34).

ويجدر بنا الإشارة ونحن بصدد الترقية واهميتها، وما مدى سلطة الرئيس الإداري في ترقية المرؤوس، يمكن أن ندعو المشرع العراقي بضرورة قيامه بوضع نظام قانوني للترقية يعتمد الأسس والأساليب العلمية التي تكفل اختيار أكفأ الموظفين وأصلحهم لشغل الوظائف الإدارية العليا وبما يكفل حماية المرؤوسين من سلطة الرئيس الإداري التحكم في ترقية مرؤوسيه، بالإضافة إلي ضرورة التأكيد على التمييز بين الترقية والترفيع ، كما ينبغي على المشرع العراقي اعتماد نظام الجمع بين الأقدمية والاختيار على أساس الكفاءة في ترقية الموظفين في دوائر الدولة والقطاع العام.

ثانياً : سلطة الرئيس الإداري في نقل وندب المرؤوس :

من المسلم به أن التعيين بالوظيفة العامة لا يعني بقاء الموظف في مكان عمله إلى حين إحالته على التقاعد وإلا تعرضت الإدارة للشلل، إلا أن ذلك لا يحدث من دون ضوابط قانونية تتقيد بها الإدارة في إجراء هذه التغييرات من أجل منعها من إساءة استعمال سلطتها تلك، بحيث تستهدف من ورائها تحقيق أهداف غير قانونية أو غير ما تقتضيها مصلحة المرفق العام.

وإذ يُعد نظامي نقل وندب الموظف من إحدى الوسائل التي تستطيع الإدارة من خلالهما إعادة توزيع الموظفين بما يخدم المصلحة العامة، ورغم أهمية ذلك إلا أنَّه تلاحظ لنا أن المشرع العراقي لم يولي اهتماماً كافي بالندب كما فعل بنظام النقل.

أذ يستعمل المشرع العراقي مصطلحي (الانتداب والتنسيب) للدلالة على معنى واحـد متطابق يتمثل في تكليف موظف للقيام بأعمال وظيفية شاغرة بصورة مؤقتة سواء كانت الوظيفة المنتدب إليها في نفس الإدارة التي يعمل بها الموظف المنتدب أو في دائرة أخرى، رغم أن التشريعات المقارنة تفضل مصطلح الندب على مصطلحي الانتداب والتنسيب، وذلك لأنه الأقرب إلى حقيقة ما يحمله هذا النظام اصطلاحاً من مقصد وهو ما أخذ به المشرع المصري بالفعل. ويبدو لنا أن تلك الإشكالية المتعلقة بالتسمية ليست هي الوحيدة فيما ينظمه المشرع العراقي من أحكام تتعلق بالندب ، فلم يولي اهتمامه بذلك مثلما فعل بالنسبة للنقل والإعارة (35) رغم أهميته بالنسبة للإدارة لسد الوظائف الشاغرة لحين شغلها بالتعيين أو النقل، بل وقد جاءت أحكامه متناثرة بين القوانين والقرارات ولم تنظم أحكامه بشكل سليم فيها لاسيما ما يتعلق بالسلطة المختصة بأنضباط الموظف المنتدب وتقييمه مما فسح المجال لاجتهادات قد تكون مضرة بالمصلحة العامة أو مصلحة المرؤوس، بالرغم من أن الندب يُعد امتيازاً للإدارة يصدر بموجب قرارها بإرادتها المنفردة ولا يتوقف نفاذه على موافقة المرؤوس ويكون لوظيفة شاغرة ، الأمر الذي يجعل الرقابة على السلطة مصدرته أمر في غاية الأهمية لا سيما في ضوء أن الكثير من الإدارات والموظفين يستخدمون الندب الصوري وسيلة للتهرب من العمل في الدائرة الأصلية أو الحصول على مكافآت مالية عن أعمال إضافية لا وجود لها من خلال ندب الموظف لوظيفة غير شاغرة.

وفي ضوء تلك الإشكاليات تبرز أهمية التصدي في هذا الشأن لبحث مدى حدود سلطة الرئيس الإداري في نقل وندب المرؤوس؛ في ضوء المقارنة بين نظام الندب ونظام النقل لما يثيره هذا الموضوع من إشكالات وتشابك، وذلك على النحو الاتي:

1- سلطة الرئيس الإداري في النقل

لم تتناول أغلب التشريعات الوظيفية كعادتها تحديد مفهوم النقل الوظيفي، وإنما تركتها للقضاء والفقه، فعلى صعيد القضاء الإداري عرفت الهيأة العامة في مجلس الدولة العراقي النقل الوظيفي بأنه«...سلطة الإدارة في نقل الموظف من دائرة إلى أخرى ... » (36)، كما وعرفته المحكمة الإدارية المصرية العليا بأنه " أفصاح الإدارة عن ارادتها بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح، بقصد احداث اثر قانوني هو انهاء العلاقة الوظيفية في الوظيفة المنقول منها، واسناد اختصاصات الوظيفة في الجهة والوظيفة التي نقل اليها ... " (37).

وعرف الفقه النقل الوظيفي على أنَّه " هو فك ارتباط الموظف من دائرته المنقول منها وربطه بالدائرة المنقول اليها بحيث يصرف راتبه وتصدر القرارات المتعلقة به من هذه الدائرة " (38). وهنا  لم يتبين لنا في هذا التعريف امكانية النقل من وظيفة إلى أخرى بنفس الدرجة ام لا، وهناك من عرفه بأنه « نقل الموظف من وظيفة إلى أخرى، سواء أكان هذا النقل في نفس الكادر، أو كان من كادر اخر سواء أكان النقل إلى وظيفة في نفس الدرجة أو إلى وظيفة في نفس الدرجة أو إلى وظيفة درجتها مختلفة» (39) . ونستدل من هذا التعريف أنَّه لا يشترط في النقل الوظيفي أن تكون الوظيفة المنقول اليها الموظف من نوع الوظيفة المنقول منها أو اليها، وان كان هناك من يشترط في النقل الوظيفي أن يكون إلى نفس نوع الوظيفة المنقول منها وبنفس الدرجة(40). قد عالج المشرع العراقي النقل في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل في المادتين (36) و (37) ، وقد نص في المادة (14) من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (10) لسنة 2010، على أنه " أولاً عند نقل الموظف من دائرة من دوائر الدولة الممولة مركزياً أو ذاتياً إلى القطاع الخاص تتحمل وزارة المالية الاتحادية نصف راتبه الذي يتقاضاه من الدوائر المنقول منها لمدة سنتين اعتباراً من تاريخ نقله على أن تنقطع علاقته من دائرته نهائيا. ثانيا: تقوم الدائرة المنقول منها الموظف بصرف نصف الراتب المنصوص عليه في الفقرة (أولا) من هذه المادة إلى جهة القطاع الخاص المنقول إليها" (41). في حين نصت المادة (14) ثالثاً) من قانون الموازنة العامة الاتحادي لجمهورية العراق رقم (23) لسنة 2021 على «1 – ايقاف النقل والتنسيب بين الرئاسات أو الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة كافة الا في حالة الضرورة أو المشمولين بقوانين العدالة الانتقالية على أن يكون ذلك ضمن حدود التخصيصات المالية المرصودة ضمن الموازنة كل منها دون مفاتحة وزارة المالية بطلب تخصصات مالية اضافية»  (42).

ويؤخذ على هذه النصوص عدة ملاحظات منها أن نقل الموظف لا يكون الا بين دوائر الدولة والقطاع العام حصراً ولا يوجد نقل من دوائر الدولة أو القطاع العام إلى القطاع الخاص، وإذا ما أراد الموظف العمل في القطاع الخاص فيجب عليه في هذه الحالة أن يستقيل من وظيفته ثم يذهب بعد ذلك للعمل في القطاع الخاص، وذلك لأن الموظف تربطه بالدولة رابطة قانونية تنظيمية تسري عليها جميع القوانين والأنظمة والتعليمات المتعلقة بالوظيفة العامة. أما العاملين في القطاع الخاص فإنهم يرتبطون مع صاحب العمل برابطة تعاقدية ينظمها قانون العمل والقوانين والأنظمة والتعليمات المكملة ،له وان تم النقل ولاسباب طارئة يكون في حدود التخصصات المالية للموازنة العامة وتملك الإدارة سلطة تقديرية واسعة في نقل موظفيها من وظيفة لأخرى لأنهم في مركز قانوني عام وللإدارة تغييره، والمقابل لا يحق للموظف الطعن بقرار النقل إلا إذا تضمن انحرافاً بالسلطة (43) وذلك بان مثل عقوبة مقنعة والنقل قد أن يكون مكانياً في ذات وظيفته ولكن في مكان آخر، وقد يكون نوعياً حيث يسند للموظف وظيفة تختلف عن وظيفته الأصلية من حيث طبيعة العمل كأن ينقل الموظف من وظيفة فنية إلى إدارية (44). الا أن النقل يكون في الدرجة الوظيفية ذاتها، وهذا ما ذهبت اليه المحكمة الإدارية العليا في العراق بقرارها المرقم 1300 قضاء الموظفين تمييز / 2018 بتاريخ 2020/2/27(45)، وهذا القرار جاء لحماية المركز القانوني للمرؤوس من تعسف الإدارة في تهديد المرؤوس عن طريق الية النقل الوظيفي، وأن كان النقل امتياز للإدارة ولا يحق للموظف الاعتراض من حيث الأصل إلا أنه يجب أن لا يتضمن النقل عقوبة مقنعة (46). وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق في احدى قرارتها ذي الرقم 964/ قضاء موظفين / تمييز / 2018 بتاريخ 2021/3/24 ، والذي جاء في المبدأ القانوني لهذا الحكم على «لا يُعد نقل الموظف عقوبة مبطنة طالما كان سببه تنظيم العمل وحسن سير المرفق العام»  (47).

ولا يصدر النقل إلا في شكل قرار إداري تنفرد الإدارة بإصداره ولا تراعي فيـه سـوى المصلحة العامة وحاجة العمل ولا يشترط لنفاذه موافقة المرؤوس، وذلك لأن الموظف بطبيعة الحال في مركز قانوني تنظيمي وليس في مركز تعاقدي، كما أن قرار النقل يجب أن يصدر من سلطة مختصة، والسلطة المختصة بالتعيين هي ذاتها المختصة بالنقل، كما أن السبب في النقل هو وجود وظيفة شاغرة نقل اليها موظف للقيام بأعمالها من أجل المحافظة على استمرارها وعدم الانقطاع عن خدماتها تحقيقاً للصالح العام  (48).

2 - سلطة الرئيس الإداري في الانتداب

عرف بعض الفقهاء (49) الندب بأنه «قيام الموظف بصفة مؤقتة بمباشرة أعمال وظيفة أخرى خارج الجهة الإدارية التي يعمل فيها مع احتفاظه بدرجته الوظيفية»(50)، في حين عرفه أخرون بأنه «قرار إداري صادر من سلطة متخصصة يقصد منه تكليف موظف للقيام مؤقتاً بأعمال وظيفية شاغرة من نفس درجة وظيفته الأصلية أو من الدرجة التي تعلوها مباشرة سواء كانت الوظيفة المنتدب إليها في نفس الإدارة التي يعمل بها الموظف المنتدب أو في دائرة أخرى» (51).

ونجد أن المشرع العراقي لم يفرق بين مصطلح الندب أو التنسيب في الكثير من النصوص، الا اننا نرى أن مصطلح الندب أفضل من مصطلحي الانتداب والتنسيب وهو الأقرب إلى حقيقة ما يعنيه ذلك النظام اصطلاحاً، وذلك لعدة أسباب منها، أن الندب دعوة والانتداب هو الاستجابة للدعوة وبما أن قرار الندب يصدر من الإدارة بإرادتها المنفردة ولا يتوقف نفاذه على موافقة المرؤوس، لذا فإن الموظف ملزم بالاستجابة إلى هذه الدعوة، وله الحق في الطعن أمام القضاء إذا كان قرار الندب مخالف للقانون. كما أن بعض التشريعات المقارنة قد اتجهت إلى استخدام مصطلح الندب(52)، كما هو الحال في قانون الخدمة المدنية المصري والذي اشار إلى الندب على أنه " يجوز بقرار من السلطة المختصة ، ندب الموظف للقيام موقتاً بعمل وظيفة أخرى من ذات المستوى الوظيفي لوظيفته، أو من المستوى الذي يعلوه مباشرة في ذات الوحدة التي يعمل بها ،او في وحدة أخرى ، اذا كانت حاجة العمل في الوظيفة الاصلية تسمح بذلك ، ولا يجوز ندب الموظف خارج الوحدة الابناء على طلبه"  (53).

ويقسم الندب بحسب الزاوية التي ينظر إليه منها فهو إما أن يكون كلياً بحيث يتفرغ الموظف المنتدب لأعمال الوظيفة المنتدب إليها، أو يكون الندب جزئياً بحيث يقوم الموظف المنتدب بأعمال الوظيفة المنتدب إليها في غير الأوقات المحددة لوظيفته الأصلية(54)، وقد يكون الندب داخل الوحدة الإدارية نفسها أو يكون بين الوحدات الإدارية المختلفة والمقصود بالوحدة الإدارية هنا الوزارة أو أي جهاز حكومي له موازنة خاصة وكذلك يشمل وحدات الإدارة المحلية. أي بمعنى أن الندب لا يكون الا ضمن الجهاز الإداري للدولة سواء كان مركزياً أو لا مركزي (55). ونلاحظ أن المشرع العراقي لم ينظم أحكام الندب في قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل، وإنما جاءت هذه الأحكام متناثرة في بعض النصوص والقرارات، فقد اشار قانون الخدمة الخارجية رقم (45) لسنة 2008 إلى الندب والتنسيب، اذ عرف الموظف المنتدب بأنه الموظف المنتدب للعمل بوزارة أو دائرة أخرى»، أما البند (عشرون) فقد عرف الموظف المنسب بأنه «المنسب للعمل بوزارة الخارجية من وزارات أخرى» (56).

وأننا نرى أن هذه التفرقة لا تقوم على أساس سليم، وذلك لأن الحكم واحد في كلا الحالتين ولا فرق بينهما فبحسب منطوق النص أعلاه، يكون الموظف منتدباً إذا كان على ملاك وزارة الخارجية وخرج منها للعمل في وزارة أو دائرة أخرى، ويكون منسباً إذا كان على ملاك وزارة أخرى وجاء للعمل في وزارة الخارجية، فهذه تفرقة غير مجدية ولو أخذنا بها ففي الحالة الأخيرة يكون الموظف منتدباً في نظر وزارته.

وعليه ندعو المشرع العراقي أن يعالج موضوع الندب بصورة جدية، وعلى الرغم من أهميته نلاحظ عدم الاشارة اليه في قانون الخدمة المدنية العراقي، ونرى من الأفضل أن يعالج المشرع العراقي هذا الموضوع في قانون الخدمة المدنية الذي يعتبر الشريعة العامة لقواعد الخدمة المدنية وتشمل أحكامه أغلبية الموظفين من خلال بيان أحكامه وشروطه وعدم ترك ذلك للإدارة خشية تعسفها من جهة، بالإضافة إلى أهمية الندب الذي يجعل الموظف أمام وظيفة جديدة قد لا يرغب بها اذا كان الندب كلياً أو تحميله اعباء جديدة بالإضافة إلى وظيفته الأصلية إذا كان الندب جزئياً من جهة أخرى، وعلى عكس ذلك تلاحظ أن المشرع المصري عالج الندب في قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم (47) لسنة 1978 المعدل بموجب القانون رقم 81 لسنة 2016 بشأن الخدمة المدنية النافذ، وكذلك المشرع الليبي الذي بين أحكام الندب في قانون الخدمة المدنية رقم (55) لسنة 1976 المعدل، وهو ما فعله المشرع الأردني في نظام الخدمة المدنية رقم (1) لسنة 1988.

من ناحية أخرى، ينتهي ندب الموظف العام إما بصورة طبيعية وذلك بانتهاء المدة المحددة له وهذه المدة كما حددتها تعليمات الملاك الوظائف الشاغرة والملاكات المصدقة - رقم (23) لسنة 1979 في اولاً (1/ب/4) " لا تتجاوز مدة التنسيب في جميع الاحوال بالنسبة للموظفين ثلاث سنوات فقط، يكون التنسيب لسنة واحدة ابتداء بموافقة الوزير المختص أو الوزيرين المختصين... وان تعمل الوزارة أو الدائرة المختصة على انهاء التنسيب عند زوال الاسباب وسد الشاعر بالتعيين" (57) ، وهذا يعني أن الندب ينتهي بانتهاء السنة الأولى له إلا إذا تم تمديدها فينتهي بانتهاء السنة الثانية له.

وقد نصت المادة (2) من التعليمات أعلاه على أن تلتزم الدوائر ذات العلاقة بإنهاء تنسيب الموظفين ممن مضى على تنسيبهم ثلاث سنوات فأكثر اعتبارا من تاريخ نفاذ هذه التعليمات وهذا يعني أن انتهاء المدة يقتضي إنهاء الندب وإعادة الموظف إلى وظيفته في دائرته الأصلية.

أما الصورة غير الطبيعية لإنهاء الندب فتكون قبل انتهاء المدة المحددة له حيث تملك الدائرة المنتدب منها الموظف سلطة تقديرية في تجديد الندب أو عدم تجديده، أو إنهائه قبل انتهاء المدة المحددة له إذا ما اقتضت ظروف العمل والمصلحة العامة ذلك، ويجوز إنهاء الندب بناء على طلب من الدائرة المنتدب إليها الموظف قبل انتهاء مدته إذا ما استوجبت المصلحة العامة ذلك. لأن قرار الندب من القرارات الوقتية التي لا تنشئ حقاً للموظف المنتدب لتعلقه بأوضاع مؤقتة (58) . وفي هذا الصدد نشير إلى قرار مجلس الدولة العراقي - والذي جاء فيه من حق رئيس الدائرة نقل الموظف أو تنسيبه ضمن مديريات الدائرة ولا يعتبر تعسفاً في ذلك ما دام النقل يستند إلى أسباب معتبرة ولا يعتبر الموظف متضرراً من هذا النقل ما دام محتفظا بمركزه الوظيفي (59).

وإذا كانت الإدارة لها سلطة تقديرية في ندب موظفيها ولا معقب عليها من قبل القضاء إلا إذا تضمن قرار الندب انحرافاً بالسلطة، فالأصل أن لا دور لإرادة الموظف في إنشاء الندب أو إنهائه. ولكن قد يحصل أن يتم الندب بناءً على طلب من الموظف وموافقة الدائرتين المنتدب منها والمنتدب إليها، وفي كل الأحول إذا ما طلب الموظف إنهاء الندب قبل انتهاء مدته فإن هذا الطلب معلق على موافقة الدائرة المنتدب إليها حتى لا يؤثر تركه المفاجئ للوظيفة المنتدب إليها على حسن سير العمل.

____________

1-  د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، ط 2 ، دار الفكر العربي، القاهرة، 1972 ، ص 454.

2- د. شاب توما منصور ، القانون الإداري، دراسة مقارنة ط2، مطبعة سلمان الاعظمي بغداد 1976، ص 147. وتبنى ذلك التعريف أيضا: د. علي محمد بدير عصام عبد الوهاب البرزنجي ، مهدي ياسين السلامي مقارنة بالنظم الوضعية ، مطبعة السعادة القاهرة ط1  1983 ، ص337- 338.

3- القرار منشور في الوقائع العراقية العدد 3154، في 1987/6/15.

4- فتوى مجلس الدولة رقم 2005/22 في 2005/5/30، أشار إليه : صباح صادق جعفر الانباري ، ط 1، 2008، ص 117.

5- فتوى مجلس الدولة رقم 283/283 انضباط - تمييز / 2006 في 2006/11/25 ، منشور في مجلس الدولة ، أشار إليه: صباح صادق جعفر الانباري، المصدر السابق ، ص380

6-  لابد من الاشارة إلى انه وبالرجوع إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل ، ولاسيما في نص المادة (15) منه، نجد انها ما زالت تشير إلى تمييز احكام مجلس الانضباط العام (محكمة قضاء الموظفين حالياً أمام الهيئة العامة في مجلس الدولة ، على الرغم من صدور  التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة رقم (17) لسنة 2013 ، لذا ندعو المشرع العراقي إلى تعديل هذه المادة والتي لم تحض بالتعديل لا في التعديل الخامس لمجلس الدولة، ولافي التعديل الاخير لقانون مجلس الدولة رقم (71) لسنة 2017 لان الإبقاء على مثل هكذا نصوص قد تؤدي إلى حدوث اشكالات ممن ليس لديهم دراية كافية بالنصوص القانونية وكيفية التعامل معها .

7 - حكم الهيئة العامة بصفتها التمييزية المرقم 26 / انضباط _ تمييز / 2008 في /2008/2 (غير منشور) .

8- الأحكام الصادرة من المحكمة الإدارية العليا المصرية في الطعون التالية: الطعن 1061 لسنة 14 ق في 1976/6/17، مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا في 15 سنة ص 3796، والطعن رقم 1577 لسنة قضائية بتاريخ 1967- 2304- مكتب فني 12 رقم الجزء 2 رقم الصفحة 951. وقد كررت محكمة القضاء الإداري المصرية ذات التعريف في العديد من أحكامها ، نذكر منها : الحكم رقم 18950 لسنة 66 قضائية بتاريخ 2017/3/26 ، والحكم رقم 24699 لسنة 70 قضائية بتاريخ 2/26/ 2017 . والمنشورة على شبكة قوانين الشرق الالكترونية، المصدر الالكتروني السابق.

9- د. خالد رشيد علي، مفهوما الترقية والترفيع وبعض مشكلاتهما في القانون العراقي، دارسة مقارنة ، مجلة دراسات قانونية بيت الحكمة ، العدد 25، 2010، ص 61.

10-  د. صلاح الدين فوزي، المبسوط في القانون الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 2001 ، ص 446.

11- هذا ما قضت به الهيئة العامة في مجلس الدولة العراقي بصفتها التمييزية في حكمها المرقم 283/283 انضباط _ تمييز / 2006 في 2002/11/25. منشور في مجلس الدولة، أشار إليه: صباح صادق جعفر الانباري ، المصدر السابق ، ص380

12-  د. خالد رشيد علي مفهوما الترقية والترفيع، مصدر سابق، ص 62.

13 - د. صلاح الدين فوزي، المصدر السابق ، ص 448 .

14- De Laubadere: Triate de droit administrative Paris- L.G.D.Jed- 14Vo-P.TV

15-  الترقية المادية: هي إشغال الموظف لوظيفة أعلى من سابقتها ويرافق ذلك رفعه من درجة مالية أدنى إلى أخرى أعلى ، وأما الترقية المعنوية فيقصد بها تقليد الموظف لوظيفة أعلى مع بقاءه بدرجته المالية .

16- ينظر :د. خالد رشيد علي، مفهوما الترقية والترفيع، مصدر سابق، ص 61 . ود. محمد حسين عبد العال الرقابة الإدارية بين علم الإدارة العامة والقانون الإداري، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 2004 ، ص 269 - 270.

17- د. عصمت عبد الله الشيخ الطبيعة القانونية لترقية الموظف العام بين الحق والواجب، ط2، دار النهضة العربية، القاهرة، 1997، ص 35.

18- د. محمد انس قاسم جعفر، نظم الترقية في الوظيفة العامة وأثرها في فاعلية الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1973، ص 136.

19-  د. عبد الكريم درويش ود. ليلى تكلا ، أصول الإدارة العامة ، ط 2 ، مكتبة الانجلو المصرية القاهرة، 1972، ص 608. ويُنظر د عصمت عبد الله الشيخ، المصدر السابق، ص37.

20- حكم المحكمة الإدارية العليا المصرية رقم 7752 لسنة 71 قضائية بتاريخ 2018/1/22 . وحكمها رقم 50373 لسنة 69 قضائية بتاريخ 2018/3/31.

21-  وهذا ما اكنته المحكمة الإدارية العليا المصرية في حكمها الصادر بجلسة /23 نوفمبر 2002 الطعن رقم 2733 ص 42 ،ق، مجلة هيئة قضايا الدولة السنة 37 ، العدد الأول، 2003، ص219.

22-  د. محمد انس قاسم جعفر، نظم الترقية في الوظيفة العامة وأثرها في فاعلية الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1973 ص138 وما بعدها.

23-  د. فؤاد العطار القانون الإداري، ط3 ، دار النهضة العربية، القاهرة ، 1977 ، ص 475. ود. محمد إبراهيم الدسوقي علي حماية الموظف العام إداريا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2006، ص 151.

24-  الكفاءة هي مجموعة من العناصر والصفات الذاتية في الشخص منها ما يتصل بالكفاءة الفنية والكفاءة الإدارية، ومنها ما يتصل بالذكاء والنشاط وحسن السلوك وغير ذلك من المقومات الأساسية للموظف، للمزيد د. حمدي أمين عبد الهادي إدارة شؤون موظفي الدولة، ط1، دار الفكر العربي، القاهرة، 1976، ص282.

25- حكم الهيئة العامة في مجلس الدولة العراقي بصفتها التمييزية المرقم 26 / انضباط _ تمييز 2008 في 2008/2/2 (غير منشور).

26- وهذا ما نصت عليه المادة (37) من قانون العاملين المدنيين بالدولة المصري رقم (47) لسنة 1978 المعدل.

27- د. حمدي أمين عبد الهادي إدارة شؤون موظفي الدولة، ط1، دار الفكر العربي، القاهرة، 1976 ، ص287.

28- يُنظر نص المادة (18) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

29-  وهذا ما اكنته المحكمة الإدارية العليا في العراق في قرارها المرقم 840 / قضاء الموظفين تمييز / 2016 بتاريخ 2017/3/16م . يُنظر القاضي لفتة هامل العجيلي ، من قضاء المحكمة الإدارية العليا للسنوات (2016- 2017 ،ص 87 وما بعدها.

30- د. محمد إبراهيم الدسوقي علي حماية الموظف العام إداريا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2006،  ص 173. ود. عصمت عبد الله الشيخ، المصدر السابق، ص39. 

31- يُنظر قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 النافذ.

32-  يُنظر نص المادة (59) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل

33-  كما نصت المادة (19) من تعليمات الترقيات العلمية في الجامعات وهيئة المعاهد الفنية في العراق رقم (167) لسنة 2017 على ان لطالب الترقية الاعتراض على قرار الرفض لدى لجنة الاعتراضات المركزية في الجامعة للترقيات لمرتبتي المدرس والأستاذ المساعد ولدى لجنة الاعتراض الوزارية للترقية إلى مرتبة الاستاذية بحسب الاختصاص خلال (30) ثلاثين يوما من تاريخ تبليغه بقرار الرفض".

34- قرار المحكمة الإدارية العليا في العراق ذي الرقم (247/ انضباط / تمييز / 2006 في 2006/9/18، أشار إليه: صباح صادق جعفر الانباري ، ط 1، 2008 ، ص373.

35- تعرف الاعارة على أنها قيام الموظف العام وتنفيذاً لقرار صادر من السلطة المختصة بعد موافقته التحريرية بالعمل في وظيفة اخرى ولمدة محدودة قانوناً في جهة خاصة أو علمة وقد تكون داخلية أو احدى حكومات الدول الأخرى أو المنظمات الدولية أو الاقليمية أو المؤسسات براتب يتقاضاه من هذه الجهات، مع احتفاظه بصلته بوظيفته الاصلية". للمزيد يُنظر : هند عبد عناد الدليمي، النظام القانوني لإعارة الموظف العام في العراق (دراسة مقارنة ) ، اطروحة دكتوراه جامعة كركوك، كلية القانون والعلوم السياسية، 2021،ص 18 وما بعدها.

36- حكم الهيأة العامة في مجلس الدولة بصفتها التمييزية المرقم 247/ أنضباط تمييز /06 2006/9/18. أشار إليه :صباح صادق جعفر ، قرارات مجلس شورى الدولة، ط1،2008 ، ص 373.

37- حكم المحكمة الإدارية المصرية العليا في الطعن رقم 3990 لسنة 39 ق في 1996/11/9. أشار إليه: د. محمد ماهر ابو العينين احكام وفتاوي مجلس الدولة ، الكتاب الأول ، دار النهضة العربية ، القاهرة 2004 ، ص 322.

38- حكم محكمة العدل العليا في الأردن، المرقم 527 بلا تاريخ. أشار إليه : د.نواف كنعان، القانون الإداري، ج 1، دار الثقافة النشر والتوزيع، عمان، 2008، ص87.

39-  د. محمد فؤاد مهنا، مبادئ وأحكام القانون الإداري، دار المعارف، الإسكندرية، 1983، ص 355.

40-  د. محمد ماهر ابو العينين احكام وفتاوي مجلس الدولة ، الكتاب الأول ، دار النهضة العربية ، القاهرة 2004 ، ص 322 ود. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، د .ط 1999، ص 244.

41- يُنظر قانون الموازنة العامة الاتحادي لجمهورية العراق رقم (10) للسنة المالية 2010، منشور في جريدة الوقائع العراقية ذي العدد : 4145 بتاريخ 2010/2/22.

42- يُنظر قانون الموازنة العامة الاتحادي لجمهورية العراق رقم (23) للسنة المالية 2021، منشور في جريدة الوقائع العراقية ذي العدد : 6425 بتاريخ 2021/4/12.

43- د. مازن ليلو راضي الوسيط في القانون الإداري، ط 1 ، المؤسسة الحديثة للكتاب، طرابلس، 2013 ، ص 156.

44-  د. نجيب خلف أحمد الجبوري، القانون الإداري، ط 1 ، مكتبة بالكار لبيع ونشر الكتب القانونية، السليمانية، 2015، من 215

45-  يُنظر وزارة العدل قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2020، ص 350 وما بعدها.

46- د. نواف كنعان القانون الإداري، ج1 دار الثقافة النشر والتوزيع عمان 2008 ، ص102.

47-  وزارة العدل قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام ، 2021 ، ص 347 وما بعدها. وهناك حكم اخر في نفس المنوال للهيأة العامة بصفتها التمييزية المرقم (261 انضباط / تمييز / 2008 في 2008/12/28 منشور في قرارات وفتاوي مجلس الدولة ، المصدر السابق ص 355.

48- أسامة طه حسين، النظام القانوني للمرافق العامة الاقتصادية في العراق - دراسة مقارنة، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة بغداد 2012 ، من 175 وما بعدها.

49-  للمزيد يُنظر : د. محمد فؤاد مهنا القانون الإداري العربي في ظل النظام الاشتراكي الديمقراطي التعاوني، دار المعارف، القاهرة ، 1994، ص 820 ود. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، مصدر سابق، ص 115. ود. نواف كنعان، القانون الإداري، مصدر سابق، ص 80 ود. نجيب خلف أحمد الجبوري، القانون الإداري، ط1، مكتبة بالكار لبيع ونشر الكتب القانونية السليمانية، 2015.، ص 216.

50-  د. نجيب خلف أحمد الجبوري، القانون الإداري، ط 1 ، مكتبة بالكار لبيع ونشر الكتب القانونية، السليمانية، 2015، ص 216 وما بعدها.

51- د. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، مصدر سابق، ص 115 وما بعدها.

52-  د. محمد فؤاد مهنا القانون الإداري في ظل النظام الاشتراكي، مصدر سابق، ص 821-825.

53-  يُنظر نص المادة (33) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 . واضافت اللائحة التنفيذية القواعد الخاصة بالندب على الا تزيد مدته على اربع سنوات، وللوحدة المنتدب اليها الموظف اتخاذ اجراءات نقله من الوحدة المنتدب منها بعد هذه المدة وفي حالة رغبة الموظف ووفقاً لحاجة العمل واستثناءاً مما تقدم يجوز بقرار من السلطة المختصة ندب الموظف بعد موافقته إلى الجمعيات والمؤسسات الاهلية ذات النفع العام ، وتتحمل الوحدة بكامل الاجر أو بعضه ، وذلك على النحو الذي تحدده اللائحة التنفيذية

54- د. نواف كنعان، القانون الإداري، مصدر سابق، ص80 و د. عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الإداري، الإسكندرية، منشأة المعارف، 2003 ، ص 253 . وحسين حمودة المهدوي، شرح أحكام الوظيفة العامة، ط1، السناء العامة للنشر والتوزيع والإعلان، ليبيا، 1986، ص 75.

55- د.حسن عثمان محمد سيدي القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية الاسكندرية، 2001، ص 284.

56- يُنظر نص المادة (1) في البندين (تاسع عشر وعشرون) من قانون الخدمة الخارجية العراقي رقم (45) لسنة 2008 ، المنشور في جريدة الوقائع العراقية، بالعدد 4097 بتاريخ 11/17/ 2008.

57- يُنظر نص الفقرة اولاً: (1/ب/4) من تعليمات الملاك الوظائف الشاغرة والملاكات المصدقة - رقم (23) لسنة 1979. . والتي صدرت استناداً إلى المادة (11) من قانون الملاك رقم (25) لسنة 1960، والمنشور في جريد الوقائع العراقية المرقم 2712 بتاريخ 1979/5/8.

58-  د. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، د .ط 1999، ص 52.

59- قرار مجلس الدولة العراقي في الدعوى رقم (125 / انضباط / 1976) بتاريخ 1976/10/16، منشورفي مجلة العدالة، العدد الرابع، 1976، ص 1099.