لا تختلف مصادر النظام التأديبي في جوهرها عن مصادر القانون بوجه عام بصرف النظر عن اختلاف فروعه . وهذه المصادر تتحدد في النصوص التشريعية بمعناها الواسع كما أن للقضاء الفضل في استنباط المبادئ والأحكام، واستخلاصها من النصوص، فضلا عن الدور الإنشائي للقضاء الإداري عامة، والقضاء التأديبي خاصة، ولا زال العرف مصدرة قانونية ملزمة للهيئات العامة متى صار منهجا ثابتة .

 أولا : التشريع :

يقصد بالتشريع تقرير المبادئ والقواعد القانونية بواسطة السلطة المختصة، وهذه المبادئ والقواعد قد تكون مبادئ وقواعد دستورية ( التشريع الدستوري )، وقد تكون مبادئ وقواعد تضعها السلطة المختصة بسن القانون ( التشريع العادي)، وقد تكون قواعد إدارية تضعها السلطة الإدارية على اختلاف درجاتها (التشريع الفرعي ( اللوائح ).

 1. التشريع الدستوري :

تحتل قواعده قمة النظام القانوني في الدولة مما يلزم الجميع بما في ذلك السلطة التشريعية احترام قواعده وعدم الخروج عليها، أي أن الوثيقة المكتوبة لا يمكن تعديلها بإتباع إجراءات تعديل القانون العادي، ولا تقتصر قواعده على تنظيم المسائل الدستورية فقط بل يورد به العديد من الأحكام والقواعد التي تكون جزءا من القانون الإداري فمثلا الدستور المصري الصادر عام 1971 م تضمن العديد من المبادئ المتعلقة بالقانون الإداري منها المادة (14) نصت على " الوظائف العامة حق للمواطنين، وتكليف للقائمين بها لخدمة الشعب، وتكفل الدولة حمايتهم ، وقيامهم بأداء واجباتهم في رعاية مصالح الشعب ، ولا يجوز فصلهم بغير الطريق التأديبي إلا في الأحوال التي يحددها القانون .

2. التشريع العادي :

هو عبارة عن مجموعة القواعد القانونية التي تقررها السلطة التشريعية في الدولة، والمنصبة على تنظيم الإدارة العامة وتتعلق بنشاطها وهذه القواعد القانونية الصادرة عن المشرع بشأن الإدارة العامة تنظيمها ونشاطها متناثرة ومبعثرة .

 ففي التشريع الليبي:

- في بعض المواد من قانون العقوبات التي تتصل بالوظيفة العامة (1).

- قانون النظام المالي للدولة. (2)

-  نجدها في قانون الخدمة المدنية رقم ( 55 ) لسنة 1996 م (3).

- القانون رقم (2) لسنة 1979م بشأن الجرائم الاقتصادية للموظفين وتعديلاته وغيرها من التشريعات  (4) .

- القانون رقم (۲) لسنة 1375 و.ر (2007) بشان تنظيم التفتيش والرقابة الشعبية. (5)

- والقانون رقم (3) لسنة 13755ور (2007) بشان تنظيم جهاز المراجعة المالية. (6)

التشريع المصري

في قانون رقم (47) سنة 1978 م بشأن العاملين المدنيين بالدولة ومنها ما هو موجود في القانون المدني نصوصا تتعلق بالأموال العامة وهي المواد ( 87، 88 ) وفي قانون العقوبات المصري نصوصا تتعلق بجرائم اختلاس المال العام والعدوان عليه في المواد ( 112، 113 113 مكرر ، 114) وكذلك جرائم الرشوة، وجريمة الإكراه وسوء معاملة الموظفين لأفراد الناس، وغيرها.

3. التشريع الفرعي : ( اللوائح )

هي مبادئ وقواعد إدارية تضعها السلطة الإدارية على اختلاف درجاتها حيث يقتصر اختصاصها بصفة عامة على وضع القواعد التفصيلية، فهي ملزمة للإدارة باحترام ما تتضمنه من قواعد قانونية رغم أنها تضعها ولا تملك الخروج عليها، أو مخالفتها بقرارات إدارية فردية فإذا أصدرت ذلك بالمخالفة للائحة نافذة كان عملا غير مشروع . وتنقسم اللوائح الى قسمين رئيسيين: لوائح ذات طابع عادي وهي اللوائح التنفيذية واللوائح التنظيمية ، واللوائح الضبطية، و لوائح ذات طابع استثنائي.

ثانيا : العرف :

في مرتبة ثانية وهو غير مكتوب ينشأ عن تواتر الناس على إتباع سلوك معين مع شعورهم بإلزامه ، وبوجود جزاء يكفل احترام هذا السلوك .

العرف الإداري حسب ما تضمنه حكم محكمة القضاء الإداري المصري في حكمها الصادر بتاريخ 2/6/1957  م هو " أن تسير الجهة على نحو معين وسنن معينة في مواجهة حالة معينة ، بحيث تصبح القاعدة التي تلزمها مختارة بمثابة القانون المكتوب ..."

إلا أنه يلزم لتوافر العرف الإداري ألا يكون ثمة خطأ في فهم القانون؛ أي ألا يخالف نصا مكتوبة . وأوصت بذلك المحكمة الإدارية العليا في مصر في حكمها الصادر بتاريخ 24/6/1962  م حيث قالت: "أن العرف الإداري إنما يعتد به إذا لم يكن ناشئا عن خطأ في فهم القانون ..... وقد نص الشارع على العرف في المرتبة الثانية بعد  التشريع ، ومن ثم لا يجوز للعرف أن يخالف نصا قائمة ويندرج تحت ذلك أن العرف الناشئ من خطأ في فهم القانون لا يمكن التعويل عليه ..."

نجد أن المشرع المصري أنزل العرف منزلة تالية للتشريع؛ وذلك وفقا لنص المادة الأولى الفقرة الثانية من القانون المدني المصري التي تنص على أنه "إذا لم يوجد نص تشريعي يمكن تطبيقه ، حكم القاضي بمقتضى العرف ..." أما المشرع الليبي :فقد نص في المادة الأولى من القانون المدني .(7)

( 1. أن تسري النصوص التشريعية على جميع المسائل التي تتناولها هذه النصوص في لفظها، أو في فحواها .

2. فإذا لم يوجد نص تشريعي يمكن تطبيقه حكم القاضي بمقتضى مبادئ الشريعة الإسلامية فإذا لم توجد فمقتضى العرف ، فإذا لم يوجد فمقتضى مبادئ القانون الطبيعي وقواعد العدالة ).

 ثالثا: القضاء :

يقصد بالقضاء هو قيام القاضي التأديبي بدور هام في تفسير النصوص القانونية الغامضة، والتوفيق بين النصوص المتعارضة، واستنباط المبادئ والأحكام القانونية ، واستخلاصها من النصوص ، أو إنشائها حيث يتولى بنفسه إنشاء المبادئ العامة للقانون التأديبي في حالة غياب النص التشريعي، حيث يقوم بدور إنشائي هام .

غير أن هذا الدور يختلف من دولة لأخرى حسب النظام التأديبي للدولة . وتتميز القواعد القانونية والمبادئ التي يكون مصدرها القضاء الإداري بوضوحها ومرونتها، فهي تصاغ بأسلوب سهل لا يستعصي على الفهم بالنسبة للقاضي الإداري، الذي يطبقها وهي من ناحية ثانية تصاغ بأسلوب مرن يستجيب للتطور، ويمكن من تطبيقها على الحالات المماثلة في المنازعات الإدارية، التي تعرض عليه ومن ناحية ثالثة تراعي التوازن بين امتيازات الإدارة، واحتياجاتها، ومتطلباتها، وبين حقوق الأفراد وحرياتهم (8) .

رابعا : آراء الفقهاء وعلماء الإدارة العامة

راء الفقهاء وعلماء الإدارة العامة التي تقتصر في شكل مؤلفات، أو فتاوي، أو تعليقات، أو مقالات، أو أبحاث، أو في شكل شرح للنصوص القانونية القائمة وتفسير الغامض منها ليس لها صفة رسمية، فهي لا تعتبر مصدرة رسمية للقواعد القانونية، وإنما هي مصدر تفسير يقتصر على شرح القانون، وتفسير، واستخلاص الآراء العلمية المدعمة بالحجج والأسانيد.

ولهذه الآراء دور في التشريع والقضاء، ففي التشريع تقوم بتفسير النصوص عندما يشوبها غموض، وانتقاد بعضها مع اقتراح ما يرى إدخاله على التشريع من ناحية الصياغة الفنية ، ومقارنة التشريع القائم مع غيرها من التشريعات في الدول للوصول إلى أفضل التشريعات .

فلآراء في مجال القضاء: دور في دراسة وعرض الأحكام التي يصدرها القضاء الإداري؛ لتحليليها والكشف عن مضمونها، وتحديد الاتجاه العام للقضاء في موضوع، أو مسألة معينة، وتتبع التطورات التي طرأت على هذا الاتجاه، وتقويمها، وبيان مدى نجاحها في الفصل في المنازعات المعروض عليها .

خامسا : المبادئ القانونية :

و هي تلك المبادئ التي يستنبطها القضاء من مجموعة القواعد التي تحكم المجتمع، ويعلن التزام الإدارة بها واحترامها، و إلا أعتبر تصرفها غير مشروع .

طبيعة هذه المبادئ من حيث قوتها الإلزامية حيث أن قوتها الإلزامية تعادل القوة التي للقانون العادي؛ ولذلك جعلت أساس في رقابة الإدارة للأعمال من حيث مطابقتها لمبدأ المشروعية، فليس من المستساغ أن تعلو هذه المبادئ التي أعلنها القضاء في أحكامه عن القانون، والتي هي عبارة عن وسيلة للتعبير عن القاعدة القانونية بالقانون العادي حتى يمكن أن تكمل النقص والقصور في التشريع، إلا أنه ليس لها أن تقرر مبادئ مخالفة لنص قائم ، وإلا أصبح خروجا عن حدود اختصاصاتها .

وكذلك الحال في ليبيا حيث جعلت المحكمة العليا المبادئ العامة للقانون أساسا وجزءاً لا يتجزأ من المشروعية .

فقد قضت في حكمها الصادر بتاريخ 9/5/1964 م بأن " المشروعية أو مبدأ خضوع الإدارة للقانون معناه أن كل أعمال الإدارة يجب أن تكون أعمالا مشروعة لا تخالف القانون .... وأن عمل الإدارة لكي يكون مشروع ، يجب أن يستند إلى قانون يجيزه وليس معنى هذا أن يكون نص تشريعية يجيز عمل الإدارة ، وإنما يكفي أن يكون عمل الإدارة مستندة إلى مبدأ قانوني عام، أو قاعدة قانونية ، سواء أكانت هذه القاعدة مكتوبة، أم غير مكتوبة، ومن ثم فإنه يترتب على مخالفة مبدأ المشروعية أن عمل الإدارة يصبح باطلا سواء أكان قانونية، أم فعلا ماديا (9).

لذلك فإن المبادئ العامة التي يقرها القضاء ملزمة بقوة القانون فقد نص في التشريع الليبي في القانون رقم (6) لسنة 1982 م بإعادة تنظيم المحكمة العليا. بالمادة الواحدة والثلاثون بأنه " تكون المبادئ القانونية التي تقررها المحكمة العليا في أحكامها ملزمة لجميع المحاكم وكافة الجهات الأخرى في الجماهيرية العربية الليبية الشعبية الاشتراكية .. "(10).

أمثلة للمبادئ القانونية العامة :

في القضاء الليبي :

 ا. وجوب سؤال الموظف، وكفالة التحقيق القانوني الصحيح وضماناته (المحكمة العليا . طعن إداري . 1. 22 ق جلسة 13/4/1395 هـ  24/4/1975  م ، منشور السنة الحادية عشر . ع 4، ص 21 .(11)

ب . قرار تأديبي تقدير خطورة الذنب، وتقدير الجزاء المناسب يدخل في السلطة التقديرية للجهة المصدرة للقرار . غلو السلطة في استعمالها لها خروج عن المشروعية

يعيب قرارها (المحكمة العليا . طعن إداري . 2. 21  ق جلسة 2/2/1395 هـ 13 . 2. 1975 م منشور س 11. ع 3 ، ص 29 .(12)

_______________

1- الجريدة الرسمية ، عدد خاص ، بتاریخ 20/11/1954

2- صدر بتاريخ 24/10/1967 م ونشر بالجريدة الرسمية الصادرة بتاريخ 8/11/1967 ، العدد 44.

3-  نشر بالجريدة الرسمية الصادرة بتاريخ 28/6/1976 م ، العدد 48 ، السنة 14  ص 2458 وما بعدها .

4- نشر في الجريدة الرسمية ، العدد رقم 23 بتاريخ 5/7/1979

5- نشر بمدونة التشريعات ، العدد الأول ، السنة السابعة بتاريخ 4/3/1375و .ر 2007م.

6- نشر بمدونة التشريعات ، العدد الثاني ، السنة السابعة ، بتاریخ 8/3/1375و .ر 2007م.

7- الجريدة الرسمية ، العدد 15 ، بتاريخ 14/9/1959

8- د. محمد كامل ليله، مبادئ القانون الإداري ، الكتاب الأول ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1968م

9- د. عبدالله زايد الكاديكي . د. مازن لبو راضي ، الرقابة على أعمال الإدارة في القانون الليبي ، مركز الجبل الأخضر للطباعة والنشر ، الطبعة الأولى ، 2002م ، ص 10.

10-  صدر بتاريخ 25/5/1982  م نشر بالجريدة الرسمية ، السنة العشرون ، العدد 22 ، ص 754.

11- موسوعة المبادئ القانونية ، التي قررتها المحكمة العليا ، محمود صالح الصغير ، المجموعة الأولى ، 1979 م ، الجزء الثاني ، المبادئ الإدارية ، الشركة العامة للورق والطباعة طرابلس ، ص 268.

12- موسوعة المبادئ  القانونية ، التي قررتها المحكمة العليا ، محمود صالح الصغير ، المجموعة الاولى 1979 ، الجزء الثاني ، المبادئ الادارية ، الشركة العامة للورق والطباعة طرابلس ،ص 389.