تتميز السلطة التنفيذية عن غيرها من سلطات الدولة الأخرى التشريعية والقضائية بكثرة موظفيها سواء الموظفون العاملون داخل الدولة أو خارجها كالسفراء والقناصل، وتتمثل تلك السلطة التنفيذية على شكل هرم على رأسه رئيس الدولة الذي يستمد صلاحياته وواجباته من الدستور أو القانون الأساسي وهذا ما يوجب التطرق لتلك النصوص الدستورية التي تمنح السلطة التنفيذية وعلى رأسها الرئيس، تلك الصلاحيات التأديبية إن وجدت. وسيبدأ الباحث بسرد النصوص القانونية السارية المفعول في أراضي السلطة الوطنية الفلسطينية وفي مقدمتها القانون الأساسي الفلسطيني (1) ، الذي تناول اختصاصات رئيس الدولة في بابه الثالث. وما يهم هي تلك المواد التي تتطرق إلى سلطة الرئيس التنفيذية حيث تناولت المادة 38 من القانون الأساسي الفلسطيني "ويمارس رئيس السلطة الوطنية سلطاته ومهامه التنفيذية على الوجه المبين في هذا القانون". والواضح من هذه المادة أن للرئيس سلطات ومهامًا تنفيذية يمارسها كما هو مبين في القانون الأساسي ولم يرد ذكر مهام تشريفية أخرى له في هذا الباب، مع أن القانون الأساسي أعطاه صلاحيات تشريعية في حالة الضرورة والطوارئ (2)  إلا إذا اعتبر هذا القانون أن تلك المهام تندرج في إطار المهام التنفيذية ولا تصل إلى التشريع، هذا من جهة ومن جهة أخرى قصدت تلك المادة الصلاحيات والمهام في القانون الأساسي وكان أحرى بالمشرع لو ذكر جملة أو في أي قانون أخر حيث إن للرئيس عدة مهام لم تذكر في القانون الأساسي وإن ذكرت في التشريعات العادية، وأما عن الواجبات فلم تتطرق لها تلك المادة أو أية مادة أخرى في القانون الأساسي حيث إنه في المادة 69 التي تناولت اختصاصات مجلس الوزراء لم تذكر أية فقرة اختصاصات أخرى تناط به بموجب أحكام القانون، هذا بالنسبة إلى المادة 38 وهي مدخل لتلك الصلاحيات التأديبية التي يمارسها الرئيس برأي الباحث لتأتي بعد ذلك المادة 39 وتتناول سلطته. أي سلطة الرئيس العليا. السلطة على القوات المسلحة، ومن يملك السلطة يملك  التأديب كذلك من يملك التعيين يملك التأديب (3) أما عن صلاحيات الرئيس الخارجية من حيث تعيين ممثلي السلطة لدى الدول فقد تناولته المادة 40 حيث تحدثت أن تعيين هؤلاء الممثلين وإنهاء عملهم في يد رئيس الدولة وهذا يرجعنا مرة أخرى إلى مقولة. من يملك التعيين يملك سلطة التأديب (4). أما المادة 42 فتناولت ما  لرئيس السلطة من حق العفو الخاص عن العقوبة وإن لم تفسر هذه المادة أية عقوبة، أهي العقوبة التأديبية أم الجنائية؟ وطالما أن النص على إطلاقه، فيرى الباحث انه يشمل العقوبة التأديبية حيث إن هناك رأيين في هذا المجال، فبعض الفقهاء مؤيدون لسريان العفو على العقوبة التأديبية ومنهم معارضون لذلك، مع التنويه أن هذه الآراء فقهية ولا نص قانوني يلزم صراحة على سريان العفو التأديبي كما هو الحال في القانون الأساسي الذي منح لرئيس حق العفو الخاص دون تفصيل، فالرأي المؤيد لسريان العفو في المجال التأديبي يستند إلى:

1- عمومية النص في الدساتير وخصوصا العفو الخاص، فلا سبب إلى قصور العفو على المجال الجنائي دون التأديبي.

2- لا يملك الرئيس الإداري إزالة العقوبة التأديبية الصادرة عن المحاكم.

3- إن إعمال العفو في المجال التأديبي لا يقلل من قيمته باعتباره احد الامتيازات المتعلقة  بالسلطة السيادية وسلطان الدولة (5) أما الرأي المعارض للعفو عن العقوبة التأديبية فيستند إلى حجج أهمها: إن صفة الفعل المسبب للعقوبتين الجنائية والتأديبية لا يكفي في حد ذاته لتوحيد المعاملة بينهما من حيث إعمال العفو، إذ إن الجزاء التأديبي يستند في توقيعه إلى اعتبارات أخرى لا تقتصر على مجرد ثبوت الصفة الجنائية للفعل حتى تزول بزواله (6)  إلا إن قانون الخدمة المدنية الفلسطيني لسنة 1998 لم يتطرق إلى العفو كسبب لمحو العقوبات التأديبية الوارد ذكرها في الفصل السادس من الباب الثالث من القانون السابق الذكر وان ما تناولته المادة 75 هي مدد لمحو العقوبة التأديبية عن الموظف ومع إن قانون الخدمة المدنية لم يتطرق إلى العفو كسبب لمحو العقوبة التأديبية إلا إن هذا لا يعني أن هذه المادة هي الحاسمة بشأن عدم اشتمال العفو للعقوبة التأديبية أيضا. هذه هي المواد التي وردت في القانون الأساسي والتي تناولت سلطة الرئيس التأديبية بالنسبة لموظفي الدولة أما المواد الأخرى التي منحت للرئيس سلطة تأديبية على السلطة التنفيذية، حيث إن لرئيس الدولة اختصاصات سياسية عدة وردت حصرا في الباب الثالث من القانون الأساسي بالإضافة إلى المادة 75 والتي منحت لرئيس السلطة إحالة رئيس الوزراء إلى التحقيق فيما ينسب إليه من جرائم أثناء تأدية أعماله الوظيفية أو بسببها، وحيث إن الجرائم التي تقع أثناء تأدية الوظيفة قد تكون جنائية أو جرائم تمس مصلحة العمل، ويترتب عليها العقاب التأديبي، ومن هنا يرى الباحث جواز توقيع الجزاء التأديبي من رئيس الدولة على رئيس الوزراء وان لم تحدد المادة 75 في فقرتها الأولى أي الجهات التي يمكن لها إن توقع مثل هذا الجزاء التأديبي إلا إن هناك نصًا في قانون الخدمة المدنية الفلسطيني (7) في مادته 69 الفقرة الأولى " تكون الإحالة للتحقيق على مخالفة تأديبية ممن يملك سلطة توقيع العقوبة". هذا من حيث اختصاصات الرئيس وسلطته التأديبية في القانون الأساسي أما القوانين الأخرى ففي قانون الخدمة المدنية حيث هو القانون الرئيس الذي يتناول الوظيفة العامة والموظف العام وما يترتب عليها من أمور كالترقيات والعقوبات التأديبية والرواتب وواجبات الموظف وسلوكه وغيرها من الأمور، وما يهم في هذا المجال تلك السلطة الممنوحة لرئيس الدولة إن وجدت في هذا القانون. حيث لا يوجد في قانون الخدمة المدنية أية إشارة لسلطة رئيس السلطة التأديبية إلا انه في المادة 15 منه أشارت أن لرئيس السلطة وحده وبمصادقة المجلس التشريعي تعيين رئيس دائرة الرقابة المالية والإدارية (8) ومرة أخرى من يملك التعيين يملك سلطة التأديب مع التنويه أن هذه المادة هي تكرار للفقرة الثالثة من المادة 96 من القانون الأساسي الفلسطيني (9) إلا أن قانون ديوان الرقابة المالية و الإدارية رقم 15 لسنة 2004 و في مادته 10 لم يمنح رئيس الدولة عزل رئيس الديوان و إنما منح الأغلبية المطلقة في المجلس التشريعي ذلك مع التنويه أن قانون ديوان الرقابة المالية والإدارية ألغى قانون هيئة الرقابة العامة رقم 17 لسنة 1997 وحول ممتلكات هيئة الرقابة العامة و موظفيها إلى ديوان الرقابة المالية والإدارية، وذلك في مواده 56 و 58 . وقد اخضع رئيس السلطة الوطنية للقرار بقانون بشأن مكافحة الفساد (10). وقد منح هذا القرار بكثير من الصلاحيات لهيئة مكافحة الفساد التي لها بحلة مخالفة هذا القرار أن توقف راتب وعلاوة وسائر المستحقات المالية من الأشخاص والمؤسسات الخاضعة لهذا القرار. وقد اخضع قانون ديوان الرقابة المالية والإدارية 4رئاسة السلطة الوطنية لأحكامه حيث يهدف هذا الديوان إلى ضمان سلامة النشاط المالي و حسن استخدام المال العام في الأغراض التي خصص من اجلها، والكشف عن الانحراف أينما وجد، وضمان الشفافية والنزاهة في الأداء العام، ويراقب مدى انسجام ومطابقة النشاط المالي والإداري للقوانين والأنظمة النافذة (11). مع ملاحظة أن إخضاع الرئيس لأحكام قانون الرقابة لا يعني أن لرئيس الديوان سلطة تأديبية على رئيس  السلطة حيث تتلخص سلطات الديوان بأنها رقابية (12) أما في القوانين المالية الصادرة في عهد السلطة والسارية المفعول فقد تناول قانون سلطة النقد (13) في مادة واحدة منه ذكر صلاحية رئيس السلطة في تعيين محافظ سلطة النقد ونائبه  ومندوب عن وزارة المالية بالإضافة إلى عضوين لمجلس سلطة النقد ( 9) (14)  فبالإضافة إلى تلك  السلطة الممنوحة لرئيس السلطة في التعيين، فان المجلس يكون مسؤولا أمام رئيس السلطة الوطنية وذلك حسب الفقرة ب من المادة 17 من نفس القانون بخصوص سلطة الرئيس التأديبية على من يعينهم. وان لم يذكر ذلك صراحة. أما عن صلاحيات الرئيس التأديبية والسلطة القضائية، جاء الباب السادس من القانون الأساسي الفلسطيني ليشير إلى السلطة القضائية في 13 مادة تناولت القضاة والنيابة العامة وما يهم في هذه المواد تلك التي تتحدث عن دور رئيس الدولة واختصاصاته بالنسبة للسلطة القضائية، فها هي المادة 99 في فقرتها الأولى تشير إلى أن تعيين القضاة يجب إن يكون بموجب قانون وقد صدر قانون السلطة القضائية ليعطي للرئيس سلطة تعيين القضاة مع إن القانون الأساسي ذكر أن للرئيس تعيين النائب العام ولم يذكر أن للرئيس تعيين القضاة وإنما ترك ذلك لقانون السلطة القضائية مع إن النيابة العامة جزء من القضاء.

وها هو قانون السلطة القضائية 4 يعطي رئيس الدولة سلطة تعيين القضاة بتنصيب من مجلس القضاء الأعلى (15)  إلا إن نفس القانون حدد سلطة التأديب لغير من يعين القضاة حيث منح سلطة التأديب بداية بالسلطة الرئاسية أي القاضي الرئيس قي المحكمة حيث اقتصرت العقوبة  التأديبية على التنبيه. أما العقوبات التأديبية الأخرى فيوقعها مجلس يسمى مجلس تأديب القضاة وهذا ما تناولته المواد من 51- 58 من قانون سابق الذكر وتناولت هذه المواد إقامة الدعوى التأديبية وإجراءاتها والتحقيق فيها وجلسات المحاكمة التأديبية وإصدار القرار وما هي العقوبات التأديبية التي يجوز إيقاعها على القضاة، هذا بخصوص القضاة أما الموظفون الإداريون داخل المحكمة فيسري عليهم قانون الخدمة المدنية (16) ، أما عن سلطة الرئيس التأديبية على السلطة التشريعية فقد جاء الباب الرابع من القانون الأساسي ليتناول السلطة التشريعية ولم يبدأ كما في السلطة القضائية فقد ذكر في الباب السادس أنّ السلطة القضائية مستقلة مع انه ظهر فيما بعد ومن خلال المواد التي تناولت السلطة القضائية بعدم استقلاليتها فقد أعطت هذه المواد للرئيس سلطة تعيين القضاة (17) لكن عزلهم ليس بيد الرئيس نظرا لاستقلالية السلطة القضائية. استقلالية وعدم تدخل الرئيس في الأمور التأديبية بما فيها التعيين كون المجلس التشريعي مجلس منتخب 3وليس مجلس القضاء الذين يعين رئيسه من قبل السلطة التنفيذية. إلا أن الدكتور البنداري نفى أن يكون للرئيس أي رئيس دولة أي سلطة تأديبية فهو لا يملك توقيع أية عقوبات تأديبية مما نصت عليها القوانين، وليس له التعقيب على هذه العقوبات والمقرر أن لا اختصاص إلا بنص .

________________

1- القانون الأساسي الفلسطيني 2003

2-  ورد ذكر كل من حالة الضرورة في المادة 43 وحالة الطوارئ في الباب السابع من القانون الأساسي، ولكل منهما أحكامهما الخاصة .

3- الرجوع إلى الطماوي، سليمان. القضاء الإداري، الكتاب الثالث، قضاء التأديب (دراسة مقارنة) د.ط، دار الفكر  العربي،  1995 ، ص 160

4-  وتعتبر الأعمال المتعلقة بسير مرفق التمثيل الدبلوماسي من أعمال السيادة انظر في هذ ا الشأن الدكتور الطماوي،  سليمان. النظرية العامة للقرارات إلادارية القاهرة، د.ط، دار الفكر العربي القاهرة، ص 148

5- د.عفيف، مصطفى. فلسفة العقوبة التأديبية، رسالة دكتوراه، جامعة عين شمس 1975 ، ص 456

6- د. علي، راشد. القانون الإداري، طبعة أولى، د.د، د.ت ص 701

7- قانون رقم ( 4) لسنة 2005 بتعديل قانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1998

8- وليس لهذه الدائرة أي سلطة تأديبية وان مهمتها أساسا هي البحث والتحري عن المخالفات الإدارية والمالية والجرائم الجنائية التي تقع من الموظفين أثناء مباشرتهم لواجبات وظائفهم وكشف عن المخالفات والجرائم وضبطها أو منع  قوعها.

9-  في المادة 96 من القانون الأساسي سميت بديوان الرقابة المالية والإدارية، وإما في قانون الخدمة المدنية وفي مادته 15 سميت دائرة الرقابة المالية والإدارية وقد عرف قانون تنظيم الموازنة ديوان الرقابة المالية (جهاز الرقابة الخارجي الذي يقوم بالتدقيق على جمع الوزارات والمؤسسات العامة والهيئات المحلية والصناديق الخاصة والمؤسسات).

10-  صدر القرار بقانون بشأن مكافحة الفساد في سنة 2010

11-  قانون ديوان الرقابة المالية و الإدارية رقم 15 لسنة 2004

12-  المادة 3 من قانون ديوان الرقابة المالية والإدارية

13- المادة 23 قانون ديوان الرقابة المالية والإدارية.

14-  قانون رقم 2 لسنة 1997 بشان سلطة النقد .

15-  مجلس الإدارة وهو السلطة العليا لإصدار القرارات لسلطة النقد والمكلف بإقرار سياسات سلطة النقد والإشراف على إدارة عملياتها بما يخدم السياسة الاقتصادية المقرة للسلطة.المادة 17 فقرة أ.

16-  قانون السلطة القضائية رقم 15 لسنة 2005

17-  مجلس القضاء الأعلى هو ذلكم المجلس الذي يختص في التفتيش القضائي والنظر في التظلمات والطعون في القرارات التأديبية ضد القضاة وقد تطرق قانون السلطة القضائية إلى كيفية تشكيل واختصاصات هذا المجلس في بابه الرابع والخامس.