تناول الفصل الخامس من قانون الخدمة المدنية العقوبات التأديبية على سبيل الحصر ويقول الدكتور عدنان عمرو بان هذه العقوبات لم ترتب حسب خطورة الإجراء التأديبي (1)، وهذا ما سيتضح عند التطرق لهذه العقوبات من حيث التعريف ومدى قسوتها على الموظف. وقد أوردت المادة 68 من قانون الخدمة هذه العقوبات في عشر فقرات على النحو التالي:

1- التنبيه أو لفت النظر: هو توجيه العامل إلى عمله وتذكيره بواجبات وظيفته دون إن يترتب عليه إحداث اثر في مركزه القانوني (2) . أي إن لا يحدث أثرًا في مركزه القانوني إذا كان لفت النظر لم ينص عليه كعقوبة كما هو الحال في نظام العاملين المصري أما في فلسطين فان لفت النظر هو عقوبة وبالتالي فلها إحداث اثر في المركز القانوني للموظف والدليل على ذلك إن المشرع الفلسطيني اعتبرها عقوبة ومحو هذه العقوبة يحتاج إلى انقضاء مدة معينة "ستة أشهر في حالة التنبيه أو اللوم أو الإنذار أو الخصم من الراتب مدة لا تتجاوز 5 أيام " كما انه ربط التقدير السنوي للموظف بتقدير متوسط لمن يتخذ بحقه عقوبة التنبيه. مع التنويه إن المشرع المصري فرق ما بين لفت النظر والتنبيه ولم يجعلهما في مرتبة واحدة كما فعل المشرع الفلسطيني كما إن المشرع الفلسطيني لم يحدد عدد مرات توقيع هذه العقوبة على الموظف في السنة الواحدة وما إذا كان هناك تشديد في حالة العودة والتكرار في فرض هذه العقوبة.

2- الإنذار: هو تحذير العامل من الإخلال بواجبات وظيفته كي لا يتعرض إلى جزاء أشد (3) وكما هو الحال في التنبيه أو لفت النظر فان محو هذه العقوبة يحتاج إلى ستة أشهر ولم يحدد المشرع طبيعة هذا الإنذار أي يجب فيه الكتابة إلا انه بخلاف التنبيه أو لفت النظر يحتاج توقيعه إلى لجنة تحقيق تصدر قرارها بالإنذار ويكون ذلك القرار عبارة عن توصية لمن شكل هذه اللجنة  (4) كما إن هذه العقوبة لا تفرض على موظفي الفئة العليا حيث توقع عليهم عقوبات اقلها اللوم ولا ادري سبب اختلاف العقوبات بين موظفي الفئة العليا عن غيرهم من الفئات الأخرى من الموظفين كما إن عقوبة اللوم لم تدرج ضمن تقسيم العقوبات التأديبية التي وردت في المادة 68 من قانون الخدمة.

ولم يوضح القانون انه إذا ما أوقع على الموظف أكثر من عقوبة تنبيه أو لفت نظر هل سيوصل ذلك بان توقع عليه عقوبة تأديبية اشد إلا إن المشرع الفلسطيني جعل لهذه العقوبات اثر بالنسبة للترقية حيث انه بمجرد الشكوى التي تستلزم اتخاذ إجراءات تأديبية بحق الموظف فان ذلك يوقف النظر بترقيته (5)

أما عن العلاوة فلم يشر المشرع بتأثرها في حالة اتخاذ أي إجراء تأديبي بشان الموظف إلا إن العلاوة الدورية تتأثر بالتقدير السنوي للموظف إذا ورد عنه تقرير بدرجة ضعيف (6)  وقد ربط المشرع حصول الموظف بتقرير الأداء على درجة ضعيف بان ينذر لتحسين أدائه (7) مع ملاحظة إن المشرع لم يربط تقييم الأداء بما لدى الموظف من عقوبات تأديبية في سجله حيث تودع أوراق التحقيق والجزاء بملف فرعي يلحق بملف خدمة الموظف ويسجل به المخالفات والجزاءات التي وقعت عليه (8) وهذا واضح من نص المادة 34 من قانون الخدمة التي لم تذكر صراحة العقوبات التأديبية ومدى تأثر تقييم الأداء بما لدى الموظف من هذه العقوبات حيث نصت " يراعى في تقييم عمل الموظف انجازه لواجباته على ضوء مستويات منتظرة من شاغل الوظيفة كما ونوعا وتقييم أساليب عمله من حيث المواظبة والسلوك الشخصي والصفات الذاتية التي يمارس في ظلها صلاحياته ويتخذ قراراته" مع العلم إن تقرير تقييم الأداء يقوم به الرئيس  المباشر للموظف (9)

4-  الخصم من الراتب بما لا يزيد عن راتب 15 يومًا: وهذه العقوبة ذات طابع مالي وهي تلحق بجميع فئات الموظفين ما عدا الفئة العليا وهي محددة براتب 15 يومًا وان لم يحدد المشرع هل هذه المدة عن سنة واحدة أم عن جميع السنوات أم هل يجوز أن تصدر مثل هذه العقوبة أكثر من مرة في كل سنة وان تصدر في أكثر من سنة على مخالفات مختلفة كما أن المشرع لم يحدد الحد الأدنى لأيام الخصم مع ملاحظة أن المشرع المصري وضح ذلك في المادة 82 من نظام العاملين بالقطاع العام الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1978 بان " يكون الخصم من الأجر لمدة لا تتجاوز شهرين في السنة ".

إلا أن اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الفلسطيني أوضحت أي الأشهر يكون الخصم منها حيث يكون الخصم من الراتب الأساسي (10) حيث نصت " ينفذ جزاء الخصم من الراتب الأساسي المستحق للموظف اعتبارا من راتب الشهر التالي لإخطاره بالجزاء الموقع عليه  وفي الحدود الجائزة قانونا" (11) أما عن وجهة هذه الخصومات فقد تناولت هذا الموضوع في المادة 77 من قانون الخدمة المدنية " تحتفظ كل دائرة قانونية في حساب خاص بحصيلة عقوبات الخصم الموقعة على الموظفين ويكون الصرف من هذه الحصيلة في الإغراض الاجتماعية أو الثقافية أو الرياضية للموظفين طبقا للشروط والأوضاع التي تحددها الدائرة الحكومية المختصة وفقا لأحكام اللائحة التنفيذية لهذا القانون" أما ما تناولته اللائحة التنفيذية لهذا الشأن فقد أوردت المادة 98 من اللائحة وتحدثت عن إن حصيلة عقوبات الخصم تودع في حساب خاص باسم وزارة المالية الدائرة الحكومية ذات العلاقة، وان الصرف يحتاج إلى توقيعين على الأقل من رئيس الدائرة الحكومية المختص واحد شاغلي الوظائف العليا بالإضافة إلى توقيع مدقق وزارة المالية ويكون الصرف بناءًا على فواتير ضريبية ويجب إتباع الأنظمة الخاصة بتسجيل القبض وأنظمة اللوازم والمشتريات عند الصرف، بالإضافة إلى المجالات التي يجوز الصرف بها فقط كما هو وارد في قانون الخدمة مع التنويه بان هذه العقوبة تحتاج إلى لجنة تحقيق لتوقيعها كما إن المشرع لم يربط تقرير الأداء بعقوبة الخصم من الراتب كما هو الحال مع وقف العلاوة وغيرها .

4- الحرمان من العلاوة الدورية أو تأجيلها مدة لا تزيد عن ستة أشهر: هي عقوبة مالية نصت عليها المادة 52 وهي توقع على الموظف الذي أمضى سنة وأكثر في الخدمة وتصرف له  بداية كل سنة (12) وتناولت المادة 57 من اللائحة التنفيذية هذه العلاوة حيث نصت على " تقوم وزارة المالية ومديرية الرواتب بصرف علاوة دورية سنوية في الأول من كانون الثاني من كل عام للموظفين اللذين امضوا سنة فأكثر في الخدمة، وتبلغ بذلك الدائرة الحكومية والديوان" ومرة أخرى يبقى النص عامًا وغير محدد بخصوص ما مقدار استطاعة تأجيل العلاوة أكثر من مرة في حياة الموظف الوظيفية فهل يمكن حرمانه من العلاوة أكثر من سنة. كما إن صيغة العبارة في هذه العقوبة جاءت غير موثقة حيث في رأي الباحث يجب إن تبدأ بتأجيل العلاوة ومن ثم الحرمان منها من العقوبة الأخف فالأشد. وقد ارتبطت عقوبة وقف العلاوة الدورية بالتقدير السنوي للموظف إذا ما حصل على تقدير سنوي بدرجة ضعيف ووقف العلاوة مرتبط بتحسين أدائه أي حصوله على تقدير متوسط فما فوق (13) وهذه المادة بداية تجيز وقف العلاوة فهي منحت الإدارة سلطة تقديرية بإجازة في ذلك بعكس سابقتها أي تلك المادة التي تنص " ينذر الموظف الذي يرد عنه تقدير بدرجة ضعيف....." (14) والملاحظة الأخرى على المادة الخاصة بإجازة وقف العلاوة بان الوقف هنا غير محدد بمدة كما إن الوقت لم يرد كعقوبة وإنما الذي ورد هو التأجيل أو الحرمان كما ارتبط وقف العلاوة الدورية كعقوبة كما نصت على ذلك المادة 41 يحال الموظف الذي يقدم عنه تقريران سنويان متتاليان بدرجة ضعيف إلى لجنة تشكل من قبل الدائرة المختصة بالتنسيق مع الديوان، ويجوز إن توقع عليه واحدة أو أكثر من الجزاءات التالية: وقف العلاوة الدورية السنوية، تنزيل الدرجة، تنزيل الوظيفة. من الملاحظ إن المشرع أعطى سلطة تقديرية في جواز فرض عقوبة وقف العلاوة الدورية كما الحال في المادة 40 كذلك في حال حصول الموظف على تقريرين سنويين متتاليين بدرجة ضعيف كما إن المشرع في المادة 41 أعطى سلطة إيقاع أكثر من عقوبة على من يصدر عنه تقريرين سنويين متتاليين بدرجة ضعيف مع التنويه إن المشرع منح الإدارة إن توقع على الموظف أكثر من عقوبة في حالة حصوله على تقريرين بدرجة ضعيف حيث لم تعتبر هنا تقدير التقرير مخالفة وإلا لما نص على توقيع أكثر من عقوبة في حال حصول الموظف على تقريرين بدرجة ضعيف مع التنويه إن المشرع أعطى سلطة أخرى للإدارة في إن توقع على الموظف أكثر من عقوبة في حالة حصوله على تقريرين سنويين متتاليين بدرجة ضعيف حيث لم تعتبر هنا تقدير التقرير مخالفة ذلك لان المشرع لم يوجز توقيع أكثر من عقوبة على نفس المخالفة

5- الحرمان من الترقية: عرفها قانون الخدمة المدنية الفلسطيني بأنها منح الموظف درجة اعلي من درجته (15) وقد تناول الفصل الخامس من قانون الخدمة المدنية وفي 8 مواد موضوع الترقية كما تناولها الفصل الرابع من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة في خمس مواد.

والحرمان من الترقية ليس من العقوبات التي توقع على موظفي الفئة العليا كما إن هذه العقوبة لم ينص عليها في حالة حصول الموظف على تقرير أداء ضعيف أو غيره كما إن الترقية تتأثر حيث يقدم بحق الموظف شكوى تستوجب اتخاذ إجراءات تأديبية أو جزائية حيث لا  ينظر بها إلا بعد صدور القرار النهائي في قضيته (16)

6-  الوقف عن العمل مدة لا تتجاوز ستة أشهر مع صرف نصف الراتب: والوقف هو إسقاط ولاية الوظيفة عن الموظف إسقاطا موقنا، فلا يتولى خلاله سلطة، ولا يباشر لوظيفته عملا (17) وقد نص المشرع الفلسطيني على الوقف كعقوبة كما أنه نص على الوقف الاحتياطي والوقف القانوني:

أ- الوقف كعقوبة: فهو محدد بأنه لا يتجاوز مدة ال 6 أشهر كما حدد بان يصرف نص الراتب  في حالة الوقف كعقوبة (18)

ب_ الوقف الاحتياطي: وحيث نصت عليه المادة 93 من قانون الخدمة وأجازت لرئيس الدائرة الحكومية التي يتبعها الموظف وقف الموظف عن عمله بصفة مؤقتة ريثما ينتهي التحقيق أما  عن الراتب الذي يتقاضاه في حالة توقيفه الاحتياطي فهو راتب كامل (19)

ج_ الوقف القانوني: أي الوقف بقوة القانون وهذا ما أشار إليه الفصل الرابع من اللائحة التنفيذية وذلك عند احتجازه أي احتجاز الموظف على ذمة قضية حيث يجوز للديوان بناء على طلب الدائرة الحكومية صرف جزء من راتب الموظف لا يزيد عن النصف إلى حين إعادته إلى العمل.

أما عن الوقف وتقرير تقييم الأداء فلم يربط الوقف بتقرير تقييم الأداء.

7-  تخفيض الدرجة: تتعدد تسميات تخفيض الدرجة في القوانين فها هو نظام الخدمة الأردني يسميها تنزيل الدرجة أما نظام العاملين المصري فيسميها تخفيض الوظيفة. وقد تناولت المادة العاشرة من قانون الخدمة المدنية تقسيم الفئات الوظيفية إلى عدد من الدرجات تغطي مدة خدمة الوظيفة للموظف من تاريخ التحاقه وحتى انتهاء وظيفته والحق جدول بهذا الخصوص قسم إلى عدد من الأقسام أولها الدرجة المالية، الحد الأدنى للبقاء على الدرجة، الراتب الأساسي، بداية مربوط واستثنيت الفئة الخاصة (20)  من هذا التقسيم.

وقد ارتبطت هذه العقوبة بتقرير تقييم الأداء حيث من قدم عنه تقريران سنويان متتاليان  بدرجة ضعيف يجوز توقيع عقوبات عليه منها تنزيل الدرجة (21)  وهنا استخدم المشرع تسمية تنزيل الدرجة وليس تخفيض الدرجة وهذا برأي الباحث يضعف الصياغة القانونية. ولم يورد المشرع الفلسطيني هل يعني تخفيض الدرجة تخفيض الراتب كما هو الحال بالنسبة للمشرع المصري "عند توقيع جزاء الخفض إلى وظيفة أدنى يحتفظ العامل باجره الذي كان يتقاضاه عند توقيع هذا الجزاء " (22)  أما عن هل يحق تخفيض أكثر من درجة لنفس الموظف كانتقاله من الدرجة الثالثة مثلا إلى الدرجة الخامسة فلم يجب المشرع الفلسطيني على ذلك بخلاف المشرع المصري الذي نص "على انه عند توقيع جزاء الخفض إلى وظيفة أدنى يشغل العامل الوظيفة الأدنى من تلك التي كان يشغلها عند إحالته إلى المحاكمة  التأديبية" (23)

8-  الإنذار بالفصل: ... أما الإنذار في هذه العقوبة فارتبط بالفصل والفصل ... بالطريق التأديبي وكعقوبة تأديبية ولا تطبق هذه العقوبة على موظفي الفئة العليا ولم ترتبط هذه العقوبة بتقرير أداء الموظف وتمحى هذه العقوبة بانقضاء سنتين (24)  أي إن محو العقوبة اعتبارها كأنها لم تكن بالنسبة للمستقبل ولا يؤثر ذلك على الحقوق والتعويضات التي ترتبت نتيجة لها وترفع أوراق العقوبة من ملف خدمة الموظف(25)  ولم ينص المشرع على إن هذه العقوبة تسبق عقوبة الفصل من الخدمة وإنما جاءت مستقلة عن عقوبة الفصل من الخدمة ... .

مع التنويه أن أيًا من نظام الخدمة المدنية الأردني أو نظام العاملين المصري لم يتطرق إلى هذه العقوبة ويرى الدكتور عدنان عمرو إن الإنذار بالفصل لا يشكل عقوبة إذ يبقى مجرد  إنذار ولا يرقى إلى أي من مستوى العقوبات الأخرى عدا الثلاث الأولى (26)

9-  الإحالة إلى المعاش وعقوبة الفصل من الخدمة: أي إنهاء العلاقة والرابطة التي تربط هذا المحال عن وظيفته وقطع كل صلة بهذه الوظيفة. تعددت تسميات هذه العقوبة فبعض القوانين يسميها الاستغناء عن الخدمة (27)  أما نظام العاملين المصري فافرد لكل من الإحالة على المعاش كعقوبة منفصلة للخدمة كعقوبة ثانية ويرى الدكتور البنداري إن كل من عقوبة الإحالة إلى المعاش والفصل من الخدمة  والعزل مصطلحات متماثلة من حيث المضمون أو الأثر وان اختلفت التسمية (28) وعندما نص المشرع على هاتين العقوبتين لم يوضح ما إذا كان من حق هذا الموظف المفصول أو المحال إلى المعاش أن يحتفظ براتبه التقاعدي كما لم ينص على الحرمان منها وبما إن العقوبات تفسر في أضيق المعاني فان هذا المحال أو المفصول يحتفظ بما لديه من حقوق مالية من الإدارة. مع التنويه إن هاتين العقوبتين من العقوبات الثلاث فقط التي يمكن إن توقع  على موظفي الفئة العليا (29) كما إن عقوبة الفصل من الخدمة مرتبطة ايضا بتقدير تقييم الأداء للموظف حيث انه إذا قدم في الموظف (30)  تقارير بدرجة ضعيف يتعين على لجنة مختصة النظر في فصله (31)  وهذه  اللجنة تتكون من قبل الدائرة المختصة للتنسيق مع ديوان الموظفين (32) وهناك نوعان من الفصل من الخدمة أولهما الفصل بالطريق التأديبي والثاني الفصل بغير الطريق التأديبي فالفصل التأديبي يدخل في باب الجزاءات المنصوص عليها قانونا وليس كذلك الفصل غير التأديبي وأن الفصل التأديبي يتطلب ثبوت وقائع معينة محددة وهو ما لا يتطلبه الفصل بغير الطريق التأديبي الذي يكفي فيه وجود أسباب لدى الإدارة تبرره، ما دام لم يثبت أنها انحرفت به إلى غير الصالح العام (33) .

_________________

1- عمرو، عدنان. شرح قانون الخدمة المدنية الفلسطيني لعام 1998 ، أضواء للتصميم والمونتاج  الفني، رام الله 1999 ص 61

2-  البنداري، عبد الوهاب. العقوبات التأديبية للعاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام وذوي الكادرات الخاصة، دار الفكر العربي، القاهرة ص 404 ، انظر الدسوقي، علي. الجزاء التأديبي وطرق الطعن به، د. ط، دار النهضة العربية، القاهرة، 2007 ، ص 96

3- البنداري، عبد الوهاب. العقوبات التأديبية، مرجع سابق ص 404

4-  المادة 91 ، فقرة 1 من اللائحة التنفيذية

5-  المادة 50 من قانون الخدمة

6- المادة 40 من قانون الخدمة، انظر في هذا الشأن، أبو عمارة، محمد. بحث بعنوان (المسؤولية التأديبية للموظف العام في فلسطين بموجب نظام الخدمة المدنية 1996 وقانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1998 ، مجلة الجامعة  الإسلامية، المجلد الثالث عشر، العدد الأول 2005 ، 361- ص 359

7-  المادة 39 من قانون الخدمة

8-  الفقرة الثالثة من المادة 92 من اللائحة التنفيذية

9-  الفقرة 3 من المادة 33 من قانون الخدمة

10- الراتب الأساسي الشهري الذي يستحقه الموظف ويتقاضاه مقابل قيامة بمهام الوظيفة التي يشغلها ولا يشمل العلاوات أو البدلات من إي نوع كان

11-  الفقرة الثانية من المادة 92 من اللائحة التنفيذية

12- والسنة هنا حسب التقويم الشمسي كما نصت عليه المادة الأولى من قانون الخدمة، وهذه عقوبة مالية تؤثر على الموظف وأسرته أي الموظف في وظيفته دنيا واغلب التشريعات تستبعد مثل هذه العقوبة موظفي الدرجات العلي ا لان هؤلاء لا يتأثرون كثيرا كون هؤلاء مدخولاتهم ومرتباتهم عالية نسبيا، انظر في هذا الشأن جمال الدين، سامي. منازعات الوظيفة العامة، مرجع سابق، ص 298

13-  المادة 40 من قانون الخدمة

14-  المادة 39 من قانون الخدمة

15- المادة الأولى من قانون الخدمة المدنية الخاصة بالتعريفات

16- الفقرة 1 من المادة 50 من قانون الخدمة المدنية

17- البنداري، عبد الوهاب. العقوبات التأديبية، مرجع سابق ص 429

18- وقد استحدثت عقوبة الوقف عن العمل في قانون 1998 ولم يكن لها مثيل في نظام الخدمة المدنية السابق 1996 وللمزيد عن إيقاف العاملين، انظر المصيلحي، النجار رفعت. إيقاف العاملين المدنيين بالدولة، رسالة الدكتوراه، ص 210

19-  المادة 94 من قانون الخدمة

20-  الفئة الخاصة هي الفئة التي تشمل من يعين درجة وزير من رؤساء الدوائر الحكومية حسب ما نصت عليه الفقرة 1 من المادة التاسعة من قانون الخدمة .

21-  المادة 41 من قانون الخدمة

23-  المادة 89 من نظام العاملين في القطاع العام المصري

24- المادة 86 من نظام العاملين المدني المصري

25-  الفقرة ج من المادة 75 من قانون الخدمة

26-  المادة 76 من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني

27- عمرو، عدنان. شرح قانون الخدمة المدنية الفلسطيني، مرجع سابق ص 61

28-  المادة 132 من نظام الخدمة الأردني

29- البنداري، عبد الوهاب. العقوبات التأديبية للعاملين المدنيين بالدوبة والقطاع العام وذوي الكادرات الخاصة، مرجع سابق ص 456

30-  المادة 70 من قانون الخدمة

31- المادة 42 من قانون الخدمة

32- المادة 41 من قانون الخدمة

33- المستشار البنداري. عبد الوهاب، مرجع سابق، ص 341