مما لا جدال فيه أنه لا يكاد يخلو نظام قانوني من القرارات الإدارية التنظيمية حتى في ظل أشد الدساتير صرامة في تطبيق الفصل المطلق بين السلطات كدستور الولايات المتحدة الأمريكية عام 1787 ودستور الثورة الفرنسية عام 1791(1)، إن الأمور العملية حتمت على جميع الدول إصدار هذه القرارات(2)، وتتمثل هذه الامور فيما يلي(3):

أن المشرع مهما بلغ من الدقة في وضع القواعد القانونية فإنه لن يستطيع أن يلم بتفاصيل الموضوع الذي يقوم بتنظيمه، إذ أنّ السلطة التنفيذية هي الأقدر على ذلك نظراً لاحتكاكها شبه اليومي

1. بالجمهور، الأمر الذي يولد معرفة واسعة باحتياجاتهم(4)، وتحقيق متطلبات المصلحة العامة ومتغيراتها.
2. بعد أن دالت دولة المذهب الفردي الحر(5) وساد مذهب الدولة التدخلية وأصبحت أجهزتها تنظم مختلف أوجه النشاط الإنساني وبعد التطور التكنولوجي الهائل في كافة ميادين الحياة، ظهر كثير من الموضوعات ذات الطابع الفني التي تحتاج إلى تنظيم من قبل الدولة، الأمر الذي يتطلب متخصصين في ذلك، والسلطة التنفيذية هي الأقدر على القيام بهذه المهمة لأنها تملك الإمكانيات والخبرات في مثل هذه الموضوعات على عكس السلطة التشريعية التي يغلب على أعضائها الطابع السياسي وقليلاً ما يوجد فيها متخصصين في مسائل فنية(6)، ولتحقيق ذلك تقوم السلطة التنفيذية بإصدار القرارات التنظيمية.
3. لغرض تحقيق الاستقرار في النظام القانوني فإنه يجب أن تتسم القوانين بالثبات وهذا لا يتحقق إلا عند ترك المشرع المسائل المتعلقة بشروط التنفيذ إلى القرارات الإدارية التنظيمية لأن تلك الشروط في تغيير مستمر الأمر الذي لا تستطيع القوانين مجاراته بإجراءاتها البطيئة والمعقدة(7) من اقتراح، ومناقشة، وتصويت، وإصدار.
4. يتميز القانون بالعمومية فهو يطبق في الغالب على جميع أجزاء الدولة، إن أقاليم الدولة ولاسيّما الكبيرة منها تتميز بأن لكل منها ظروفها الاقتصادية والاجتماعية المختلفة عن الأخرى الأمر الذي يؤدي إلى عدم إمكانية تطبيق القانون على جميع الأقاليم بصورة متساوية لأن ذلك ينتج عنه تخلف الهدف الذي تبتغيه السلطة من إصدار القانون لذا يقتصر المشرع عند سنّه للقانون على قواعد عامة وأسس جوهرية قابلة للتطبيق على جميع أجزاء الدولة، والقرارات التنظيمية بدورها تتولى وضع القواعد التفصيلية لتطبيق القانون على المناطق المحلية(8).

أذن هذه القرارات هي الوسيلة الملائمة للتوفيق بين عمومية القانون ومقتضيات التخصيص.

1. مما لا خلاف فيه أن نشاط الإدارة يتمثل في إدارة المرافق العامة والحفاظ على النظام العام والآداب العامة وهو ما يعرف بالضبط الإداري، ولكي تتمكن الإدارة من ممارسة نشاطها فأنها يجب أن تتمتع بسلطة إصدار قرارات إدارية تنظيمية(9)، تحقيقاً لهذه الأهداف. وفي هذا السياق قد تتعرض الدولة إلى خطر يهدد أمنها وسلامة أراضيها ولدفع هذا الخطر ولكي يستمر سير المرافق العامة بانتظام في الظروف الاستثنائية يجب على الإدارة القيام بإصدار قرارات لها قوة القانون(10)، لتحقيق ذلك الذي هو من صلب واجباتها، وكذلك يمكن إصدار هذه القرارات عند الضرورة في غير الظروف الاستثنائية وعندما تطرأ أثناء غيبة البرلمان مسائل مهمة لا تتحمل التأخير. وتمنح الدساتير هذه القرارات قوة القانون لكي تتمكن من تحقيق الهدف من إصدارها، لكن ذلك لا يغير طبيعتها الإدارية، إذ تبقى خاضعة لرقابة القضاء الإداري. يتبين مما تقدم أن القرارات الإدارية التنظيمية لا غنى عنها في أي نظام قانوني لذلك نجد أن الدساتير تحرص على منح الإدارة سلطة إصدار هذه القرارات (11) ، حتى في الحالات التي لا ينص فيها على نوع معين من القرارات التنظيمية في الدستور فإنه يتم اللجؤ إلى العرف الدستوري لتسويغ إصدارها (12)، وذلك بموجب العرف الدستوري المعدل بالإضافة، أما عند عدم النص على القرارات التنظيمية بصورة عامة فإن العرف الدستوري المكمل هو الذي يتدخل هنا تسويغ إصدار هذه القرارات(13).

_________________

1- د. ماجد راغب الحلو ، القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، 1994 ص525.

2- العميد ليون دكي ، دروس في القانون العام ، ترجمة رشدي خالد ، منشورات مركز البحوث القانونية ، وزارة العدل ، بغداد ، 1981. ص81.

3- د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية وضمانة الرقابة الإدارية، الناشر منشأة المعارف بالإسكندرية، 1982. ص9-10. د.  محمود محمد حافظ ، القرار الإداري ( دراسة مقارنة ) ، الجزء الأول ، الناشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع. ص183-184 عدا الفقرة الثانية.

4- د. عبد الحميد متولي ، القانون الإداري للعراق، الجزء الأول، مطبعة الجزيرة، بغداد، 1937. ص86. د. محسن خليل ، القضاء الإداري ورقابته لأعمال الإدارة ، الجزء الأول ، الناشر  منشأة المعارف بالإسكندرية ، 1961- 1962  ص208.

5- د. ثروت بدوي ، تدرج القرارات الإدارية ومبدأ المشروعية ، الناشر دار النهضة العربية ، 1970 ص16.

6- المصدر السابق. ص18. د. ماجد راغب الحلو ، القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، 1994  ص525. د. محسن خليل ، مصدر سابق. ص208.

7- د. عبد الحميد متولي ، القانون الإداري للعراق ، الجزء الإول ، مطبعة الجزيره ، بغداد ، 1937. ص86.

8- د. . علي محمد بدير ، أنواع القرارات الإدارية ، مجلة القانون والاقتصاد ، تصدرها هيئة القانون والاقتصاد في جامعة البصرة ، العددان ( 3-4 ) ، السنة الثانية ، 1970. ص391.

9- د. خالد خليل الظاهر ،القانون الإداري (دراسة مقارنة)، الكتاب الثاني، الطبعة الأولى، دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة، عمان، 1997. ص195 الهامش.

10- المصدر نفسه. ص195 الهامش.

11- د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص10. د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري ( دراسة مقارنة ) ، الجزء الأول ، الناشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع. ص184.

12- د. سليمان محمد الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ( دراسة مقارنة ) ، بلا مطبعة ، 1988. ص472.

وهذا ما سارت عليه الدساتير الفرنسية اللاحقة على دستور السنة الثامنة عندما منحت المادة (44) منه رئيس الجمهورية سلطة إصدار قرارات تنظيمية لها قوة القانون في ميدان الضبط الإداري، وبالنظر لعدم النص في الدساتير اللاحقة على هذا الاختصاص فأنه جرى العمل بما دأبت عليه السلطة التنفيذية ليصبح عرفاً دستورياً.

Bonnard, R oger, precis  Elementaire de droit public, 1932, P. 111.

13- العرف الدستوري هو ( تواتر العمل من جانب إحدى السلطات الحاكمة في الدولة في شأن من الشؤون الدستورية وفقاً لمسلك معين بحيث يكتسب هذا المسلك الصفة الملزمة ).

ويقوم العرف الدستوري كما في العرف بصورة عامة على ركنين هما الركن المادي والركن المعنوي.

يتمثل الركن المادي في اعتياد الفعل الذي تقوم به إحدى السلطات الحاكمة ويشترط في هذا الفعل أن يكون متكرراً وعمومياً أي يقبل به كل من يهمه الأمر وأن يكون باطراد وثبات كما يشترط به أن يتميز بالقدم والوضوح بعيداً عن الغموض، على أنه لا يشترط أن يكون الفعل هنا إيجابيا بل يمكن أن يكون سلبياً وهو الامتناع عن عمل معين.

أما اركن المعنوي فيتمثل في الاعتقاد بإلزام الفعل الذي اطردت إحدى الهيئات الحاكمة على الإتيان به واستقر في ضمير الجماعة بضرورة عدم مخالفة هذا الفعل.

وينقسم العرف الدستوري إلى ثلاثة أنواع:

1- العرف المفسر: وهو الذي يقتصر أثره في تفسير النصوص الدستورية الغامضة فلا ينشئ قاعدة قانونية.

2- العرف المكمل: وهو العرف الذي يقوم بسد النقص في النصوص الدستورية سواء أكان الدستور لم يتعرض لمسألة معينة فيقوم هذا العرف بتنظيمها أو أن الدستور تعرض للمسألة لكن هناك نقصاً في تنظيمها فيكمل العرف المكمل النقص الذي اعترى المسألة محل التنظيم.

3- العرف المعدل: وهو العرف الذي يخالف نصاً من نصوص الدستور وهو على نوعين، هما عرف معدل بالإضافة والذي بمقتضاه يتم منح إحدى الهيئات الحاكمة اختصاصاً لم ينص عليه الدستور رغم تنظيم الدستور للمسألة محل الاختصاص، أما النوع الأخر وهو العرف المعدل بالحذف فهو يؤدي إلى مخالفة نص قائم وتعطيل حكمه.

ينظر: د. إبراهيم عبد العزيز شيحا، القانون الدستوري ،تحليل النظام الدستوري المصري في ضوء المبادئ الدستورية العامة، الدار الجامعية للطباعة والنشر، بيروت، 1983. ص100-127.

د. حميد الساعدي ، مبادئ القانون الدستوري وتطور النظام السياسي في العراق، دار الحكمة للطباعة والنشر، الموصل، 1990. ص107-109.