قبل البحث في انواع اللامركزية الادارية لابد من التحدث عن المعيار الرئيسي لنظام الحكم المحلي (اللامركزية الادارية) ، فهناك اراء عديدة حيث يرى البعض من الفقهاء ان المعيار الرئيسي هو في اختيار اعضاء المجالس المحلية بالانتخاب(1) . والفقهاء هوريو ، ودي لوبادير من انصار معيار الانتخاب ايضاً(2) ، بينما يذهب رأي اخر الى ان المعيار هو الاستقلال العضوي L’autonomie organique  للسلطات الادارية اللامركزية عن السلطة المركزية والذي يتحقق بالاعتراف بالشخصية المعنوية للسلطات المحلية ، وان يكون للمثلي هذه السلطات اختصاصات وسلطات فعلية يمارسونها دون الخضوع للسلطة الرئاسية السلطة المركزية وانما يخضعون فقط لوصايتها الادارية ولا يُشترط صاحب هذا الرأي ان يكون تكوين المجالس المحلية بالانتخاب(3) وهناك رأي ثالث يرى ان المعيار الرئيسي لنظام الحكم المحلي (أي اللامركزية الادارية المحلية) هو استقلال سلطات الحكم المحلي او الاستقلال المحلي(4). وارى ان المعيار الرئيسي للامركزية الادارية المحلية هو الاعتراف بالشخصية المعنوية للمجالس المحلية المبني على اساس انتخابي صحيح واعضاء مختصين بأدارة شؤون المواطنين في الوحدة الادارية ونظام داخلي يحدد الحقوق والواجبات وآلية العمل، وان تخضع المجالس المحليه للسلطة المركزيه فقط في مجال الوصايا الادارية  اما سبب الأخذ بنظام الحكم المحلي (اللامركزية الادارية) في القرن العشرين ، فيعود الى التطورات السياسية والاجتماعية والاقتصادية التي صاحبت مفهوم الدولة ، إذ ان فكرة الدولة في العصر الحديث تقوم على مبدأ الديمقراطية وهي ذات أساسين :

1- الحرية المدنية او الحق الكامل لكل فرد أن يحظى بحرية متساوية ضمن مجال معين وان هذه الحرية تكون محمية من تعدي الأفراد الاخرين ومن تدخل الحكومة .

2- الحرية السياسية او الحق في المشاركة الايجابية في السلطة ثم تدرج مفهوم الديمقراطية الى اتجاه جديد ذلك ان الديمقراطية إذ تعني حكم الشعب لابد ان تتطور وان تتسع بالشكل الذي يسمح لجميع أفراد الشعب بالمشاركة الفعلية وبأنفسهم ليس في اعمال السيادة العليا للدولة على المستوى القومي فحسب بل وفي كل ما يتصل بأدارة المصالح العامة التي تتعلق بهم مباشرة على المستوى المحلي او المستوى المهني او الحرفي)(5) ، وبعد هذا الشرح المختصر عن معيار وسبب الأخذ باللامركزية الادارية في العصر الحديث اعود لبيان انواع او صور اللامركزية الادارية وهي :

أولاً : اللامركزية الاقليمية (deecntralisation territoriale) ظهرت اللامركزية الاقليمية كحركة شعبية او ديمقراطية لحل مشكلة  التنظيم الاداري لغرض تخفيف العبء عن الادارة المركزية وحرصاً على تنويع الاسلوب الاداري بقدر تعدد اقليم الدولة(6) ، ويقضي نظام اللامركزية المحلية والاقليمية ( ترك ادارة الاقاليم والمدن والقرى بيد هيئات محلية ينتخبها سكان كل اقليم او مدينة بأنفسهم ) وهذا يؤدي الى تقوية الشعور بالحرية في نفوس الشعب ويقود الأفراد الى الاشتغال بالمسائل العامة وعلى اساس ذلك كانت اللامركزية المحلية نظاماً ديمقراطياً بكل معنى الكلمة لأنه يخول كل اقليم (وكل مدينة او قرية) حق حكم نفسه بنفسه ، والباعث الحقيقي لنشوء اللامركزية الاقليمية او المحلية فهو باعث سياسي   ينحصر في الاستجابة لنداء الحرية السياسية وحق الشعوب في حكم نفسها بنفسها وفقاً للمبادئ الديمقراطية التي غزت الأفكار في العصر الحديث(7) . لذلك يتعين الاحتراس في الاخذ بنظام اللامركزية المحلية وانه يجب ان يراعى في تطبيقه في كل دولة ظروف البلاد واحوالها من النواحي السياسية والاجتماعية والثقافية بحيث يأتي النظام اللامركزي الذي يطبق فيها ملائماً لهذه الظروف ، وتطبيقاً لهذا المبدأ يرى بعض الفقهاء ان اللامركزية الادارية غير صالحة للتطبيق في كل الظروف والأحوال ، فاللامركزية الادارية لا تصلح في أوقات الأزمات والحروب نظراً لما تتطلبه مثل هذه الظروف من وجوب تركيز كل قوى الدولة لمقاومة قسوة الظروف او قوة العدو ، وهي كذلك لا تصلح لتنفيذ البرامج الاصلاحية الكبرى التي توضع لتحقيق نهضة شاملة في الدولة على أسس جديدة من تركيز كل قوى الدولة ومواردها لتحقيق هذا الغرض(8) ، كذلك لا يرجى نجاح اللامركزية الادارية في دولة لا يتوافر لها العدد الكافي من الاشخاص ذوي الكفاية الصالحين لتولي الوظائف الادارية في الوحدات المختلفة(9) ، ويرى هؤلاء الفقهاء ان تطبيق اللامركزية المحلية يستلزم توافر ثلاثة شروط ، هي :

1-وجود رئاسة ادارية قادرة على إعداد الموظفين الصالحين لتولي شؤون الادارة اللامركزية وحدة الفكرة والاتجاه بين السلطة الرئاسية والسلطات اللامركزية أي ان تعمل بوحي فكرة واحدة في اتجاه واحد وهذا لا يعني خضوع السلطة اللامركزية للسلطة المركزية كشرط لنجاح اللامركزية الادارية .

2- قيام نظام سليم لرقابة السلطات اللامركزية بواسطة السلطة المركزية ، ذلك لأنه في النظام المركزي تخضع السلطات الادارية الدنيا للسلطة العليا خضوعاً تاماً بمعنى ان هذه السلطة الاخيرة العليا يكون لها حق املاء ارادتها على السلطات التي توجد في درجات أدنى أما في النظام اللامركزي فيقتصر حق السلطة العليا على الاشراف والرقابة على السلطات التي تشغل الدرجات الدنيا.

لذلك تقضي مبادئ علم التنظيم الحديث بوجوب تبسيط الاجراءات الادارية أي تحديد عدد درجات السلم لتقريب الصلة بين السلطة المركزية والسلطات المحلية وتمكين السلطات الادارية المختلفة من تحقيق اهدافها في خدمة المصالح القومية والمحلية على السواء بطريقة سهلة خالية من التعقيد تضمن تقديم أحسن الخدمات للأفراد بأقل التكاليف الممكنة . وتطبيقاً لهذه المبادئ يرى علماء التنظيم قصر درجات السلم الاداري في النظام اللامركزي على درجتين فقط والامتناع عن انشاء وحدات ادارية مستقلة في القرى او البلدان  الصغيرة التي يقل عدد سكانها عن حد معين وانقاص عدد الوحدات المحلية المستقلة في الدولة الى الحد الذي يتفق مع هذا الوضع . وبهذا يمكن ان يتوفر للدولة جهاز اداري لامركزي سليم يكفل تحقيق اهداف اللامركزية على أكمل وجه(10) .

ثانياً : اللامركزية المرفقية او المصلحية (decentralisatin par service) هو أسلوب من أساليب ادارة المرافق العامة وهو وعلى وجه التحديد (إدارة مرفق عام او عدد محدد من المرافق العامة ذات الأهداف الموحدة ، بواسطة هيئة ادارية يمنحها القانون الشخصية الاعتبارية وتكون تبعاً لذلك مستقلة إدارياً ومالياً وفنياً عن السلطة الادارية التي انشأتها ) ويمكن تحديد هذا الاسلوب من اساليب ادارة المرافق العامة بطريقة أخرى بقولنا (انه منح الشخصية الاعتبارية لمرفق عام او لعدد محدد من المرافق العامة بقصد تمكين هذا المرفق او تلك المرافق من ان تدير شؤونها بنفسها مستقلة عن السلطة الادارية التي كانت تتبعها أصلاً)(11) .

واللامركزية المرفقية وجدت كحل لمشكلة التنظيم الاداري وتطوير أساليبه ، ولذلك انشئت المؤسسات العامة (وهي الوسيلة الفنية لتحقيق اللامركزية المرفقية) كي تختص بالمرافق التي لا يلائمها الاسلوب الحكومي لا دارة المصالح العامة . وبنوع خاص المرافق العامة ذات الصبغة التجارية او الصناعية فهذه المرافق تحتاج الى كفاية فنية خاصة والى تحرر من الروتين الحكومي ولذلك تسمى هذه اللامركزية ايضــاً اللامركزية الفنيـة او الخـــاص (technique ou speciale decetralisatiou) وسبب ازدياد تطبيق هذه الصورة من اللامركزية هو اتساع نشاط الدولة وزيادة تدخلها في الحياة الاقتصادية والاجتماعية بغية اشباع حاجات كانت متروكة من قبل النشاط الفردي وذلك تحت دفع مذاهب التدخل وبتأثير الفكر الاشتراكي ، واذا كانت اللامركزية المصلحية على هذا النحو صورة من صور اللامركزية الادارية ، فاللامركزية الاقليمية والمرفقية تعتبران مظهرين لمشكلة واحدة تتصل بتوزيع الوظيفة الادارية بين هيئات مستقلة(12) . ومن الجدير بالذكر هنا ان اللامركزية المرفقية وعدم التركيز طريقان من طرائق التنظيم الاداري او هما اسلوبان من اساليب ادارة المرافق العامة وفي كلا الاسلوبين تنتقل سلطة اصدار القرارات من يد رئيس اداري اعلى او هيئة ادارية عليا الى يد عضو اداري او هيئة ادارية ادنى درجة . وتأسيساً على ما تقدم فلا محل للجمع بين اللامركزية الاقليمية واللامركزية المصلحية في اطار فكرة واحدة ذلك لأنهما انما ينالان من وحدة جهاز الدولة من زاويتين مختلفتين ، فالأولى تنشئ هيئات متميزة لممارسة نفس الاعمال والتصرفات ، اما الثانية أي اللامركزية المصلحية فانها تخلق هيئات متميزة لتمارس اعمالاً متميزة ذلك لأن اللامركزية المصلحية لا تطبق في المرافق القومية فحسب ، وانما تطبق كذلك في المرافق المحلية أي ان بعض المرافق تخرج ادارتها عن ولاية الاشخاص التقليدية الداخله في الجهاز الاداري المركزي او المحلي (13) .لذلك يجب عدم فهم اللامركزية بمدلول معين او في اطار ضيق لأن ذلك يؤدي الى انقسام جهاز الدولة بل يؤدي الى تقسيم مجتمع الدولة .

ولقد  كثر الحديث بعد احتلال العراق عن الفيدراليه بل ان قانون اداري الدولة للمرحلة الانتقاليه نص على ان ( نظام الحكم في العراق جمهوري اتحادي (فيدرالي ) ديمقراطي تعددي ويجري تقاسم السلطات فيه بين الحكومه الاتحاديه والحكومه الاقليميه والمحافظات والبلديات والادارات المحليه )(14). ولخطورة تطبيق الفيدراليه في العراق في الوقت الحاضر لانها تهدف الى تقسيم العراق لا الى تجسيد الديمقراطيه التي يزعم المحتل تحقيقها ولان الادارة اللامركزية ( المجالس المحليه ) وبسبب الصلاحيات الواسعة التي منحت لها بموجب امر سلطه الائتلاف الموقت رقم 71 لسنة 2004 اصبحت تتصرف وكأنها فيدرالية لا ادارة لا مركزيه وهذا خطأ جسيم يؤدي الى تجزئة  العراق ارضاً وشعباً لذلك  سأوضح الفرق بين اللامركزية الاداريه والنظام الفيدرالي وكما يلي(15):-

1- في الدولة الفيدراليه او دولة الاتحاد المركزي نجد ان الدويلات المكونه لها      اختصاصات من الدستور الفدرالي ذاته اما في الدولة التي تأخذ بنظام اللامركزية الاداريه فان القانون العادي هو الذي تستند عليه مجموعة الانظمة التي تطبقها الاشخاص الاداريه اللامركزية ولا تمتلك هذه الاشخاص سلطة التعديل بأنظمتها لان ذلك يأتي بقانون وهي لا تمتلك سلطه سن القوانين لان ذلك من اختصاصات السلطه المركزيه ( السلطة التشريعيه ).

2- تمارس الدولة الفيدراليه الوظيفه التشريعيه والقضائيه الا ما أستثنى من ذلك بنص دستوري اما في الدولة التي تأخذ بنظام اللامركزية الاداريه فان الوظيفه  التشريعيه والقضائيه تمارسها سلطات مركزيه واحدة .

3- تتمتع الدويلات المكونه الدولة الفدراليه بسلطه مطلقه في المسائل التي تدخل في نطاق اختصاصها والتي نص عليها الدستور اما الاشخاص الاداريه اللامركزيه فانها تخضع لرقابه السلطات المركزيه وقد تكون الرقابه شديده وخاصه فيما يتعلق منها بمشروعيه الاعمال التي تصدرعن الهيئات الاداريه اللامركزيه .

ثالثاً : الحكم الذاتي: هو صورة من صور اللامركزية الادارية او نوع من انواعها ولوان الفقهاء اختلفوا في موضوع تمييز الادارة المحلية عن الحكم المحلي ،فالدكتور عثمان خليل عثمان يرى انه يصدر اصطلاح الحكم المحلي   ( Locelself governement)عن قدر من التجاوز في هذا المقام وذلك لأن لفظ حكم governement يقتضي ان تكون الاختصاصات المحلية ذات طابع سياسي ودستوري اي ان تمس وضع الدولة السياسي وتخلع على الهيئة المحلية قدراً من الوظيفة التشريعية والقضائية فضلاً عن استقلال تلك الهيئة التنفيذية والادارية(16) . علماً ان قانون الحكم الذاتي رقم 33 لسنة 1974 نص في المادة الاولى (تعتبر المنطقة وحدة ادارية ولها شخصية معنوية تتمتع بالحكم الذاتي في اطار الوحدة القانونية والسياسية والاقتصادية للجمهورية العراقية وتجري التقسيمات الادارية فيها وفقاً لاحكام قانون المحافظات مع مراعاة احكام هذا القانون) (17).

_______________________

1-Maurice Duverger: elements de droit public paris, Ged., 1970 p210 .

2-harles Roig : theorie et realitede la decentrlisation. Revue francaise de science politique, Juin, 1966, p. 448 .

3- Andre Buttgenbach : manuel de droit a dministratif. Bruxelles 1959, p. 103 .

4-  د. محمد نور الدين عبد الرزاق : مصدر سابق ، ص6 .

5-  مصطفى الجندي : المرجع في الادارة المحلية ، القاهرة ، مصدر سابق ، ص16 .

6-  محمود عاطف البنا : مصدر سابق ،ص166 .

7-  د. محمد فؤاد مهنا : القانون الاداري المصري والمقارن ، مصدر سابق ، ص229 .

8-   د. محمد فؤاد مهنا : القانون الاداري ، المصدر السابق ، ص23 .

9- د.محمد فؤاد مهنا ، مصدر اسابق ، ص 24 .

0[1]-  د. محمد فؤاد مهنا : القانون المصدر السابق ، ص232 .

1[1]-  د. محمد فؤاد مهنا : القانون الاداري ، المصدر السابق ، ص261 .

2[1]-  محمود عاطف البنا : مصدر سابق ، ص166 .

13 - د. محمود عاطف البنا ، مصدر سابق ص 178 .

14 - قانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالية لسنة 2004 م/4

5[1] - د. علي محمد بدير واخرون ، مصدر سابق ، ص135 .

6[1]- د. علي محمد بدير واخرون : مبادئ واحكام القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص176 7[1]- قانون الحكم الذاتي رقم 33 لسنة 1974 ، م1.