يحكم السلطة المختصة بالتأديب مبدأ الشرعية أي أن المشرع هو الذي يحدد السلطة المختصة بالتأديب وقد ترددت اغلب التشريعات الحديثة بين اتجاهين رئيسيين في تحديد السلطة المختصة بالتأديب هما: الاتجاه الرئاسي (السلطة الرئاسية),الاتجاه القضائي .

(1)الاتجاه الرئاسي (السلطة الرئاسية):-

يرى أنصار هذا الاتجاه أن التأديب هو مظهر للسلطة الرئاسية على الموظف ذلك أن الرئيس الإداري مسؤول عن حسن سير العمل في المرفق العام وعن تحقيق الأهداف المنوطة بالمرفق طبقاً لقاعدة حيث تكون المسؤولية توجد السلطة إضافة إلى أن علاقة الموظف بالإدارة هي من نوع العلاقة التنظيمية أي أن مركز الموظف هو مركز تنظيمي والإدارة هي وحدها تقدر حاجة المرفق العام ولها بإرادتها المنفردة أن تحدد مركز الموظف وأوضاعه القانونية وأن تعدل من هذه الأوضاع وأن التأديب ينبع من طبيعة المركز العام للموظف باعتباره مركزاً تنظيمياً تستطيع الإدارة أن تعدله وفقاً لاختصاص السلطة الرئاسية للموظف العام (1) . كما أن الجريمة التأديبية لا تقوم على الاعتبارات القانونية المجردة بل أنها توزن وتقاس على أساس تقاليد العمل الإداري وتحيط بها اعتبارات لا تكشف عنها النصوص كظروف العمل ودرجة وعي وثقافة من يتعامل معهم الموظف من الجمهور ودرجة ثقافة الموظف وموقعه في السلم الإداري إضافة إلى أن فاعلية التأديب تستوجب أن يتم بالسرعة " الحسم وان يتم في البيئة ذاتها التي وقع فيها الخطأ ليتحقق اثر الجزاء التأديبي على أفضل صورة في حين انه إذا عهد بالتأديب إلى جهة غير إدارية فان النتيجة ستتأخر بسبب الإجراءات مما يفقد العقوبة فاعليتها وقد تحصل ظروف إدارية ومتغيّرات تتغير وفقها النظرة إلى الجريمة التأديبية وفي ضوء هذه الاعتبارات يرى أنصار هذا الاتجاه (الاتجاه الرئاسي) وجوب ترك سلطة التأديب إلى السلطة الرئاسية (الإدارة) باعتبارها الجهة المسؤولة عن نشاط المرفق العام بكل جوانبه واعتباراته وقد اخذ المشرع العراقي بهذا الاتجاه.

 (2) الاتجاه القضائي:-

يرى أنصار هذا الاتجاه ضرورة وضع ضوابط تكفل منع استبداد الرؤساء الإداريين وما يسببه هذا الاستبداد من غبن لحقوق الموظفين فيما إذا تركت لهم سلطات فرض الجزاءات والعقوبات وعليه يرى أنصار هذا الاتجاه ضرورة إلزام الإدارة باستشارة جهة قضائية قبل إصدار قرار العقوبة وإخراج العقوبات الجسيمة من اختصاص السلطة الرئاسية ووضعها بين يدي مجالس تأديبية قضائية وهذا ما أخذت به التشريعات في فرنسا ومصر . وهناك اتجاه ثالث هو اتجاه وسط بين الاتجاهين هو الاتجاه شبه القضائي الذي يرى أن سلطة توقيع الجزاء تكون من اختصاص السلطة الرئاسية لكن لابد من استشارة هيئات تمثل فيها الإدارة والموظفين بنسب متساوية تكون مهمتها النظر في الإجراءات واقتراح العقوبة المناسبة وللإدارة سلطة تقديرية في الأخذ بهذا الاقتراح أو عدم الأخذ به (2) . ومرد هذه الاتجاهات هو اختلاف آراء الفقهاء بشأن طبيعة النظام التأديبي فالاتجاه القضائي يميل إلى اعتبار النظام التأديبي فرعاً من القانون الجنائي لنه يحدد المخالفات التي تعد جرائم تأديبية ويضع لها الجزاءات وينص على ضمانات للمحاكمة شبيهة بالضمانات المقررة للتحقيق الجنائي ، في حين أن الاتجاه الرئاسي يعتبر النظام التأديبي ما هو إلا جزء من القانون الإداري والسلطة التأديبية ليست سوى جزء من السلطة الرئاسية التي تكون غايتها حسن سير المرفق العام بعكس العقوبة الجنائية التي تقوم على أساس المصلحة العامة وغايتها الدفاع عن المجتمع ، وفي الوقت الذي يختص فيه النظام التأديبي بمعاقبة الموظفين وحدهم وتنحصر أحكامه بالأخطاء التي تصدر عنهم أثناء قيامهم بواجبات الوظيفة وتطال حقوقهم الوظيفية من دون حريتهم وأموالهم الخاصة) .فأن القانون الجنائي يطبق على جميع المواطنين ويتناول أعمالهم وسلوكهم وحرياتهم وأموالهم الخاصة وتبعاً لذلك فأن الجرائم في القانون الجنائي موصوفة ومحددة بنصوص قانونية ثابتة طبقاً لمبدأ " لا جريمة إلا بنص " أما النظام التأديبي فأن الخطأ أو الذنب الإداري يقدره الرئيس الإداري تحت رقابة القضاء الإداري (3). ومن التشريعات التي أخذت بالنظام الشبه القضائي التشريع الفرنسي إذ نصت المادة (31) من نظام الموظفين الصادر عام 1953 على أن اختصاص التأديب يتعلق بالسلطة التي لها حق التعين أي السلطة الرئاسية لكنه قيدها بأخذ رأي مجلس التأديب الاستشاري الذي يتألف من لجنة إدارية مشتركة نصف أعضائها من ممثلي السلطة الرئاسية والنصف الأخر من ممثلي نقابات الموظفين ومع أن السلطة الرئاسية تستطيع توقيع عقوبة أخف أو أشد من العقوبة التي يقترحها مجلس التأديب إلا أن وجود هذا المجلس قد أضعف السلطة الرئاسية التي أخذت تلزم بقراراته تفادياً لأية مشاكل مع نقابات الموظفين كما أن المجالس التأديبية بدأت تمارس دوراً أكبر في اقتراح القرارات المتعلقة بفرض العقوبات وفي إبداء الرأي حول مبدأ وطبيعة العقوبات التأديبية  . وفي مصر فان النظام المتبع هو النظام القضائي ، القانون رقم 117 لسنة 1958 الذي أعاد تنظيم النيابة الإدارية قد أوكل مهمة مباشرة الدعوى التأديبية الى النيابة الإدارية التي تتولى رفع الدعوى أمام المحاكم التأديبية دون الإخلال بحق الإدارة المختصة فيما يتعلق بالموظفين الخاضعين لسلطتها (4) .وقد نص قانون النيابة الإدارية على نوعين من المحاكم التأديبية النوع الأول يختص بمحاكمة الموظفين من الدرجة الثانية فما دون والنوع الثاني يختص بمحاكمة الموظفين من الدرجة الأولى فما فوق . وتتولى النيابة الإدارية التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التي يكتشفها جهاز الرقابة الإدارية وكذلك المخالفات التي تجري التحقيق فيها السلطة الرئاسية إضافة إلى ما يرفعه الأفراد والهيئات من شكاوى يثبت جديتها بعد التدقيق والفحص (5) على أن النيابة الإدارية لا تنفرد بحق تقديم الموظف إلى المحاكمة التأديبية بل يشارك في ذلك الجهاز المركزي للحاسبات والسلطة الرئاسية وعليه فالرئيس الإداري لم يعد يمارس اختصاص التأديب إلا في حالات بسيطة ومحددة كتوقيع عقوبتي الإنذار والحسم من الراتب عن مدة محددة في حين أن المشرع المصري منح صلاحيات واسعة إلى المحاكم التأديبية الأمر الذي أدى إلى نزع اختصاص التأديب من السلطة الرئاسية (6) .أما المشرع العراقي فقد أخذ بالاتجاه الرئاسي إذ نصت معظم التشريعات الإدارية على تخويل الرئيس الإداري اختصاص فرض العقوبات التأديبية على المرؤوسين أي أن السلطة الرئاسية هي المختص بالتأديب (7) .فقد نص قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 المادة (11) على أن للوزير ورئيس الدائرة والموظف المخوّل فرض العقوبات التأديبية على الموظف المخالف وحسب التفصيل الذي سنشير إليه لاحقاً . وقد اعتبر القانون (المادة 1) رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة وزيراً لأغراض تنفيذ القانون .أما رئيس الدائرة فقد حددته المادة (1) الفقرة (ثانياً ) وهو  وكيل الوزارة والمحافظ والمدير العام وأي موظف يخوّله الوزير صلاحية فرض العقوبات المنصوص عليها في القانون. وفي قانون  الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 بينت المادة الثانية منه على أن الوزير يراد به رئيس الوزراء فيما يخص موظفي ديوان مجلس الوزراء والدوائر التابعة ، والوزير المختص فيما يخص موظفي وزارته ويعتبر كل من رئيس ديوان مجلس الوزراء ومراقب الحسابات العام ورئيس جامعة بغداد بمثابة وزير فيما يخص دوائرهم (8).   كما بينت المادة (2) من قانون الخدمة المدنية أن رئيس الدائرة يراد به وكيل الوزارة والمدير العام  ألحقت جامعة بغداد بوزارة التعليم العالي والبحث العلمي بعد تأسيس الوزارة واصبح وزير التعليم العالي والبحث العلمي هو الوزير المختص بالنسبة لموظفي الجامعات العراقية . والمدير العام والمحافظ وأي موظف أخر يخوّل سلطة رئيس دائرة بقرار من مجلس الوزراء كما بينت المادة ذاتها نوعين من الرؤساء والإداريين أطلقت علها تسمية الرئيس المباشر ويراد به رئيس الشعبة أو مدير القسم الذي ينتسب إليه الموظف والرئيس الأعلى ويراد به الوزير أو وكيل الوزارة أو المدير العام . واعتبر قانون المحافظات رقم 159 لسنة 1969 المحافظ هو الموظف التنفيذي الأعلى في المحافظ وأناط به مسؤولية تنفيذ القوانين والأنظمة والتعليمات والأوامر الصادرة عن الوزراء (المادة 20) ويعتبر رئيس الدائرة بالنسبة لموظفي الدولة المحافظ وله إصدار القرارات الإدارية المتعلقة بنقل وقبول استقالة وإحالة الموظفين إلى التقاعد ضمن حدود الدرجة الرابعة فما دون وكذلك صلاحية معاقبتهم .واعتبرت بعض التشريعات المتعلقة بالمنشآت والمؤسسات والهيئات العامة رئيس المؤسسة أو مدير عام المنشأة أو الهيئة هو رئيس الدائرة بالنسبة لموظفي دائرته . كما أن دستور جمهورية العراق الصادر في 16/7/1970 وبموجب التعديل الصادر بقرار مجلس قيادة الثورة المرقم 15 في 28/1/1993 المنشور بالوقائع العراقية العدد 3443 في 1/2/1993 قد منح رئيس الجمهورية صلاحيات توجيه مراقبة أعمال الوزارات والمؤسسات العامة (المادة الثامنة والخمسون). كما نصت المادة الثالثة والأربعون من الدستور على صلاحيات مجلس قيادة الثورة وأشارت الفقرة (ز) إلى تخويل رئيسه بعض الاختصاصات ومن ضمنها ما بينته الفقرة (هـ) من المادة الثامنة والثلاثين المتعلقة باتهام ومحاكمة أعضاء مجلس قيادة الثورة ونواب رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء ونوابه الوزراء .  كما أن المادة الرابعة والأربعين من الدستور خوّلت رئيس مجلس قيادة الثورة صلاحيات استجواب الوزراء عند الاقتضاء مما يشير إلى الاختصاص التأديبي لرئيس مجلس قيادة الثورة فيما يخص الموظفين المشار إليهم وفي ضوء ما تقدم يكون المشرع العراقي قد أناط سلطة التأديب بالسلطة الرئاسية ابتداءً من أعلى المستويات الإدارية رئيس مجلس قيادة الثورة ، رئيس الجمهورية ، رئيس مجلس الوزراء ، رئيس ديوان الرئاسة ..الوزير نزولاً إلى وكيل الوزارة والمدير العام وأي موظف مخوّل هذه الصلاحيات بمعنى أن السلطة الرئاسية في التشريع العراقي هي المختصة بالتأديب . أما إجراءات فرض العقوبة فقد نصت عليها المادة (10) من قانون انضباط موظفي الدولة إذ نصت على تأليف لجنة تحقيقية من رئيس وعضوين يَحملُ أحدهما شهادة جامعية أولية في القانون تتولى التحقيق تحريرياً مع الموظف المخالف وترفع توصيتها إلى السلطة الرئاسية التي أحالت الموظف للتحقيق (رئيس الدائرة) أو الوزير تقترح اللجنة أم بعدم مساءلة الموظف أو فرض إحدى العقوبات المنصوص عليها في القانون وقد استثنى المشرع عقوبات لفت النظر والإنذار وقطع الراتب لمدة لا تتجاوز عشرة أيام من هذا الإجراء حيث نص على منح الوزير أو رئيس الدائرة صلاحية فرض هذه العقوبات دون إجراء تحقيق بل اكتفى بالنص على استجواب الموظف ولم يحدد طريقة هذا الاستجواب هل يكون تحريرياً أم شفوياً وإنما ترك ذلك للسلطة الرئاسية المختصة وبمقارنة هذا النص مع النص الوارد في قانون الانضباط السابق رقم 69 لسنة 1936 نلاحظ أن القانون السابق نص على فرض عقوبات لفت النظر والإنذار وقطع الراتب والتي أطلق عليها وصف العقوبات الانضباطية من قبل الوزير أو رئيس الدائرة أو الموظف المخوّل أو من قبل إحدى اللجان الانضباطية أو مجلس الانضباط العام. وكان القانون السابق قد نص على تأليف لجان انضباطية تتولى التحقيق مع الموظفين إلا أن القانون الحالي ألغى هذه اللجان وأحل محلها لجاناً تحقيقية تشكل للتحقيق مع الموظف وينتهي دورها بانتهاء التحقيق في حين كانت اللجان الانضباطية دائمية وتتكون من أعضاء دائميين وهذا التطور هو تطور من شأنه تعزيز دور السلطة الرئاسية في فرض العقوبات التأديبية . وفي تطور أخر أيضاً لصالح تعزيز دور السلطة الرئاسية اعتبر القانون الحالي عقوبات (لفت النظر .. الإنذار .. قطع الراتب عقوبات باتة أي غير قابلة للطعن القضائي في حين كان القانون السابق يُجيز للموظف المعاقب بإحدى هذه العقوبات الاعتراض لدى لجنة الانضباط وذلك قبل التعديل الذي جرى على المادة (19) من القانون السابق بموجب التعديل رقم (8) لسنة 1940 .أما العقوبات الأخرى التي نص عليها القانون الحالي فقد بينت المادة (11) على صلاحية الوزير أو رئيس الدائرة فرض أي من العقوبات المنصوص عليها في المادة (8) من القانون وأوضحت المادة في الفقرة (خامساً) أن للموظف المعاقب بإحدى عقوبات التوبيخ إنقاص الراتب . تنزيل الدرجة . الفصل . العزل الاعتراض على قرار فرض العقوبة لدى مجلس الانضباط العام خلال (30) يوماً من تاريخ تبلغه بقرار فرض العقوبة مع ملاحظة أن النص ورد فيه خطأ بمدة (30) يوم والصحيح هي (90) يوماً. كما نصت المادة (12) من القانون الحالي على صلاحية الوزير بفرض عقوبات لفت النظر .. الإنذار .. قطع الراتب على الموظف الذي يشغل وظيفة مدير عام فما فوق ويكون قرار العقوبة قطعياً أما إذا أرتكب الموظف الذي يشغل وظيفة مدير عام فما فوق فعلاً يستدعى توجيه عقوبة أشد فيرفع الأمر إلى مجلس الوزراء مشفوعاً باقتراح فرض إحدى العقوبات ويكون قرار مجلس الوزراء قطعياً في حين كان القانون السابق ينص على اختصاص مجلس الانضباط العام بمحاكمة رؤساء الدوائر طبقاً للمادة (19) منه (9) . وقد نصت المادة (14) من القانون الحالي على أن للرئاسة أو مجلس الوزراء فرض أي من العقوبات المنصوص عليها في القانون وتكون العقوبة المفروضة قطعية (باتة).    إذن وفي ضوء قانون انضباط موظفي الدولة الحالي يمكن تأشير ما يلي وذلك بالمقارنة مع القانون السابق أناط المشرع صلاحية فرض العقوبات (السلطة التأديبية ) بالسلطة الرئاسية على مختلف المستويات الإدارية التي أشرنا إليها وقد عزز دور السلطة الرئاسية من خلال تحصين بعض قراراتها ضد الطعن القضائي في حين كان القانون السابق يُجيز الاعتراض على قرارات فرض هذه العقوبات لدى اللجنة الانضباطية . من جانب أخر تعزز دور السلطة الرئاسية فيما يتعلق بفرض قرارات العقوبات على الموظفين من مدير عام فما فوق إذ أعتبر القانون الحالي الجهة المختصة بمحاكمة رؤساء الدوائر هي مجلس الوزراء في حين كان القانون السابق يعتبر مجلس الانضباط العام هو الجهة المختصة بمحاكمتهم . وإضافة لذلك حصّن القانون الحالي القرارات التأديبية كافة التي تصدر عن الرئاسة أو مجلس الوزراء طبقاً لنص المادة (14) من القانون الحالي . وعلى ذلك يتضح الدور المتزايد للسلطة الرئاسية في فرض قرارات العقوبات في ظل القانون الحالي على الوجه المشار إليه أعلاه وهو تطور قد يكون فرضته ظروف معينة استلزمت تعزيز دور السلطة الرئاسية للقيام بالواجبات والأعباء المنوطة بها .. لكن في كل الأحوال يبقى التساؤل مشروعاً عن الضمانات القانونية التي يجب أن تتوفر للموظف الذي يتعرض للعقوبة وأن لا يبقى من دون ضمانات تصون حقوقه إزاء ما يصدر من قرارات من السلطة الرئاسية .

_________________________________

1- د. عبد القادر الشيخلي : النظام القانوني للجزاء التأديبي ص53 دار الفكر عمان 1983 .

2- د. سليمان الطماوي : القضاء الإداري – قضاء التأديب ص433 مصدر سابق .

3- د. حسن محمد عواضة :السلطة الرئاسية ص85 .

4- المصدر السابق ص 93 .

5- د. محمد جودت الملط : المسؤولية التأديبية للموظف العام ص 257 القاهرة 1967 .

6- د.كمال الجرق : النيابة الإدارية ودورهما في دعم الإدارة والحكومية : مجلة العلوم الإدارية س2 العدد الأول 1961 ص131 .

7- د. حسن محمد عواضة : السلطة الرئاسية ص 99 .

8- د. عبد القادر الشيخلي : النظام القانوني للجزاء التأديبي ص 50 .

9- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي : مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء العراقي  مجلة العلوم القانونية العدد 1 ، 2 لسنة 1990 ص 140 .