إنشاء الوظائف العامة وتبديلها وتغييرها يقوم على أساس عملي وهو ما يعرف بوصف وترتيب الوظائف العامة؛ لأن القاعدة الأساسية في علم الإدارة العامة، ألا يترك إنشاء الوظائف العامة، أو تعديل وصفها أو الغائها لمحض إرادة الرؤساء الإداريين بالنظر لما قد يحيط بتصرفاتهم من دوافع شخصية بعيدة عن مقتضيات المصلحة العامة ومن ثم فأن المسلم به أن إنشاء الوظائف أو تعديلها أو إلغائها ينبغي أن يخضع لإرادة المشرع أو على الأقل بإذن من المشرع (1).
الثابت في القانون الإداري أن الوظيفة العامة بما تتضمنه من واجبات وحقوق مالية وغير مالية تلتزم بها الإدارة أو الموظف ولما كانت الالتزامات الإدارية إزاء الموظف تمثل جزءً من أعمال الإدارة المالية وتتمثل بإنفاق الأموال العامة لتحقيق الصالح العام لذا لا يصح إنشاء أو الغاء الوظيفة العامة إلا بقانون أو بناءً عليه؛ ولذا دأبت الدساتير في الكثير من الأحيان إلى اسناد مهمة تعيين كبار الموظفين والمسؤولين بالدولة إلى البرلمان، وفي فرنسا أن إنشاء الوظائف بقانون يكون مشتركا بين المراسيم التشريعية الخاصة بالوظيفة العامة والتي تحدد الوظائف العامة وتنشئها، وبين قوانين الموازنة العامة التي تتولى تمويل تلك الوظائف المحددة في تلك المراسيم (2).
بالرجوع الى الدستور المصري الحالي نلاحظ أن المادة (101) أعطت لمجلس النواب سلطة إقرار الموازنة العامة للدولة، والموازنة بموجب المادتين (124 و 128) من الدستور تشمل كافة موارد الدولة ومصروفاتها والوظائف والمرتبات وبالحقيقة أن قانون الموازنة معد مشروعه من قبل وزارة المالية ومصوت عليه من قبل مجلس الوزراء وذلك بموجب المادة (1677) من الدستور، وقد تناول قانون الخدمة المدنية المصري الحالي لعام 2016 كيفية انشاء وظيفة الوكيل الدائم للوزارات فقرر بأن تنشأ بكل وزارة وظيفة واحدة لوكيل دائم للوزارة بالمستوى الممتاز المعاونة الوزير في مباشرة اختصاصه، ويصدر قرار التعيين من رئيس الجمهورية او من يفوضه لمدة أقصاها أربع سنوات قابلة للتجديد مرة واحدة (3)".
جدير بالذكر بأن الإعلان عن شغل الوظيفة في الجهاز الإداري المصري، لا بد أن تكون الوظيفة المعلن عنها شاغرة وخالية وممولة من الميزانية، ومن ثم لا يجوز انشاء آية وظيفة دون أن يكون لها وجود في قانون الوظيفة العامة، وقد قرر القضاء المصري مبدأ ضرورة وجود درجات خالية في الميزانية، إذ جاء في أحد أحكام المحكمة الإدارية العليا : " وما دام التعيين يخضع لقيود لا بد من مراعاتها أخصها وجود درجات خالية في الميزانية تسمح بهذا التعيين (4).
كذلك أشار قانون الخدمة المدنية المصري أعلاه الى أنه يسري على قرار إنشاء الوظائف (5)، كما أنه وبموجب قانون الموازنة يحظر أي تعيين دون وجود تمويل في الموازنة العامة، إذ لا بد من تكون الوظائف شاغرة وممولة، ومراعاة استيفاء نسبة (5%) لتعيين المعاقين (2%) لتعيين مصابي العمليات الحربية وأسر الشهداء وبموجب قرار مجلس الوزراء المصري رقم (2804) لسنة 2017(6).
في فلسطين فقد وجدنا بأن استحداث الوظائف يكون حسب الحاجة الفعلية وحسب توفر السيولة المالية لدى السلطة الفلسطينية، إذ تقوم وزارة المالية عند إعدادها لقانون الموازنة العامة باستحداث الدرجات الوظيفية اللازمة لسد حاجة وزارات الدولة(7).
أما في العراق فإن المشرع هو من ينشأ الوظائف العامة، وهو من يتولى تشريع حجز الوظائف لبعض الفئات من خلال قوانين خاصة كقانون مجلس الدولة الذي أنشأ وظيفة المستشار والمستشار المساعد والذي بين الشروط الخاصة بها (8).
كما إن المشرع العراقي قد اتخذ من إنشاء الوظيفة بتشريع يصدر من السلطة التشريعية، سبيلا لذلك في حال قرر التدخل في الموضوع مباشرة وعدم منح السلطات الأخرى السلطة التقديرية في مجال انشاء الوظائف العامة، إذ أنشأ قانون الادعاء الحالي وظيفة لم تكن موجودة التشريع السابق له وهي (معاون الادعاء) (9).
وبخصوص انشاء الوظيفة المحجوزة فيكون هو الآخر بقانون كما ورد في قانون الموازنة العامة الاتحادية، "استحداث اربعين الف درجة وظيفية تضاف إلى جدول القوى العاملة(10)"، وكما إذ ألزم وزارة المالية بعدم ممانعة نقل ذوي الشهداء والسجناء المفقودين بين كافة الوزارات، وكذلك الزمها بتخصيص الدرجات الوظيفة لمن صدرت بحقهم قرارات صحيحة من قبل لجنة المفصولين السياسيين (11)، وأيضًا بموجب قانون الموازنة قد يمنع التعينات، ويلزم الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة بحذف الدرجات الوظيفية الشاغرة لديها أو التي سيتم شعورها بسبب حالات التقاعد أو الاستقالة أو الوفاة، ومع ذلك استثنى بعض الدوائر الخدمية المهمة من ذلك، ومن يعينون بقانون ذوي المهن الصحية رقم (6) لسنة 2000 وقانون تشغيل الخريجين الأوائل وقانون حملة الشهادات العليا، وكما ألزمها بتعويض الدرجات الوظيفية من أبناء الأقليات من نفس المكون وألزم وزارتي الدفاع والداخلية بتحويل المراتب من حملة الشهادات البكالوريوس فأعلى إلى الملاك المدني فيها، وألزم الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة بإعادة (أعضاء مجالس الأقضية والنواحي والمحافظات والنواب والوزراء والمحافظين ورؤساء الوحدات الإدارية ) إلى وظائفهم وعلى وزارة المالية توفير الدرجات الوظيفية لهم (12)، وتلك الدرجات في مجملها صور لنظام حجز الوظائف، كما قد منع قانون الموازنة التعيين في الوظائف العليا (مدير عام فما فوق ) ما لم يوجد لها درجة في قانون الوزارة(13).
من خلال ما تقدم، يتضح للباحث أن السلطة المختصة بإنشاء الوظائف المحجوزة هي ذات الجهة المختصة بإنشاء الوظائف العامة، فهي قد تنشأ بقانون يشرع من السلطة التشريعية وتتولى السلطة التنفيذية تنفيذه، وفي حال صدر قرار التعيين فيها وعدم وجود درجة وظيفية شاغرة، فأنه يُعد معدوما، لعدم وجود محلاً له، ولمخالفة شرط أساسي هو توافر الدرجة الوظيفية الشاغرة.
_____________
1- د. خالد سمارة الزغبي، القانون الإداري، ط3، مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1993، ص186.
2- محمد أحمد عبد اللاه محمد، الوظيفة العامة، ط1، المكتب الجامعي الحديث، القاهرة، 2015، ص 63.
3- المادة (18) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016.
4- د. مجدي محمود محب ،حافظ، أحكام المحكمة الإدارية العليا منذ إنشاها حتى عام 2015، ج 2، دار محمود، القاهرة، ص 15
5- ينظر المادة (1) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016.
6- ينظر نص المادة الأولى من قرار القائم بالأعمال رئيس مجلس الوزراء رقم (2804) لسنة 2017 المصري.
7- ينظر نص المادة (12) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الفلسطيني رقم (4) لسنة 1998.
8- ينظر نص المادة (7) من قانون رقم (17) لسنة 2013 قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979.
9- ينظر نص المادة (4) الفقرة سابعًا، من قانون الادعاء العام رقم (49) لسنة 2017 النافذ.
10- نص المادة (18) من قانون الموازنة العامة رقم (22) لسنة 2012.
11- ينظر نص المادتين (52) و (53) من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (9) لسنة (2018)، إلا أن قانون الموازنة العامة لعام 2021 وبموجب نص المادة (14/ ثالثا) منع ذلك إلا في حالة الضرورة ووجود التخصيصات المالية .
12- ينظر نص المادة (12/ثانيا) من قانون الموازنة العامة لسنة 2021
13- ينظر نص المادة (14/ أولاً) من قانون الموازنة العامة لسنة 2021.