تشهد حياة الموظف الوظيفية تغييرات عدة قد تستدعيها متطلبات العمل تحقيقاً للمصلحة العامة ولعل من أهم تلك التغييرات النقل والإعارة وتبين لدى الرجوع إلى تشريعات الوظيفة العامة ولاسيما قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل بأن المشرع لم يورد تعريفاً للإجرائيين المذكورين، إذ أوكل تلك المهمة للاجتهاد الفقهي الذي شهد ظهور تعريفات عدة (للنقل) ومن أبرزها ما تضمن تعريفه بأنه (استبدال الوظيفة المسندة إلى الموظف بوظيفة خالية من نفس النوع والدرجة عادةً في إدارة أخرى)(1)، إذ يُلاحظ على هذا التعريف بأنه قد اشترط في الوظيفة التي تُسند للموظف أن تكون من نفس درجة ونوع الوظيفة المنقول منها، أي أداءه لأعمال الوظيفة نفسها التي درج على ممارستها، فقد قصر إجراء النقل على النوع الشائع منه (النقل المكاني) الذي يقتصر على تغيير مكان العمل سواء جرى ذلك داخل الدائرة التابع لها الموظف أو إلى خارجها (2)، في حين أن هناك نوعاً آخر للنقل يوصف بكونه (نوعياً) وهو ما يجري بموجبه اسناد وظيفة أخرى للموظف تختلف عن وظيفته الأصلية، ويُشترط فيها أن تكون من مستوى الوظيفة التي نُقل منها بالسلم الإداري ودرجتها (3).

أما (الإعارة) فيراد بها( قيام الموظف تنفيذاً لقرار من السلطة المختصة بعد موافقته الكتابية بعمل وظيفة أخرى شاغرة في جهة عامة أجنبية غالباً، براتب يتقاضاه منها، مع احتفاظه بوظيفته الأصلية) (4)، وكذلك عُرفت بأنها (التحاق الموظف بوظيفة مشابهة ومن الدرجة المالية نفسها، خارج ملاك الحكومة، بموافقته التحريرية) (5)، إذ يُلاحظ تأكيد التعريفين على ضرورة استحصال موافقة الموظف (التحريرية) على إعارة خدماته، وهذا ما اشترطته المادة (38) من قانون الخدمة المدنية العراقي المذكور أنفا(6) والمادة (35) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 النافذ (7)، وبذلك تختلف الإعارة عن النقل في تمتع الإدارة بسلطة تقديرية أوسع فيما يخص الإجراء الأخير، إذ لم يشترط المشرع استحصال موافقة الموظف تحريرياً بنقله وإن كان قد أوجب أن تستدعيه مقتضيات المصلحة العامة أو الضرورة الصحية للموظف (8)، علاوةً على أن إعارة خدمات الموظف تجري إلى جهة خارج ملاك الحكومة خلافاً للنقل سواء تمت إلى جهة خارج اقليم الدولة أو إلى جهة خاصة وطنية أو أجنبية داخل اقليم الدولة، فلا يُشترط في الجهة المستعيرة أن تكون اجنبية كما وضح التعريف الأول.

ويتركز بحتنا بصدد ذلك حول تسليط الضوء على الحالات التي يشهد الواقع العملي حدوتها باستمرار والتي تتمثل بالآتي:

1.اكتشاف وقوع المخالفات الانضباطية من قبل الدائرة التي كان ينتسب إليها الموظف بعد أن يجري نقله أو إعارة خدماته إلى جهة أخرى.

2. أن يجري نقل الموظف أو إعارة خدماته بعد إنجاز اللجنة التحقيقية المُشكلة في دائرته الأصلية لأعمالها وقبل تنفيذ توصياتها.

3.وقوع المخالفات الانضباطية من الموظف في إثناء مدة إعارة خدماته.

وكذلك الكشف عن أبرز التساؤلات التي تُثار عن تحقق حصول الحالات المتقدمة والتي تتلخص بما يأتي :

1. من هي الجهة المختصة بإجراء التحقيق الإداري وفرض العقوبات الانضباطية عند اكتشاف وقوع المخالفة في الحالتين الأولى والثالثة المذكورتين آنفاً ؟

2. من هي الجهة المختصة بتنفيذ القرار الإداري المتضمن فرض العقوبة الانضباطية فيما يتعلق بسريان آثارها في الحالة الثانية ؟

فمما لاشك فيه أن مشروعية أي عمل قانوني إداري تستلزم صدوره من ذي اختصاص أي (ممن يملك القدرة قانوناً على مباشرة ذلك العمل على وجه يُعتد به) (9) وهذا ما تتطلبه صحة القرارات الإدارية الصادرة بإحالة الموظف المنقولة والمعارة خدماته إلى التحقيق وتلك المتضمنة فرض العقوبة الانضباطية بحقه وما يستدعيه تنفيذها، إذ يتعلق الاختصاص بالنظام العام وبخلافه يبسط القضاء الإداري رقابته على هذا العيب الظاهري الذي غالباً ما يحصل ضمن النطاق الموضوعي، وذلك بأن تباشر سلطة انضباطية رئاسية أو موظف عملاً يقـ د يقع ضمن اختصاص موظف آخر (10).

وعند الرجوع إلى نص المادة (22) من قانون الانضباط النافذ التي نصت على ( لا يمنع إعارة الموظف أو نقله من مساءلته وفقاً لأحكام هذا القانون) (11) يُلاحظ ما يشوبها من قصور تشريعي في تنظيم الاختصاص بالحالات المذكورة، إذ اقتصرت على توضيح عدم تأثير إجراء النقل أو الإعارة لخدمات الموظف على مساءلته انضباطياً، مما يُتير التساؤلات المذكورة آنفاً عند وضع هذا النص موضع التطبيق العملي.

وقد أحدث المُشرع تعديلاً على جانب من الحكم الوارد في نص المادة (22) المذكورة آنفاً عندما قرر بموجب المادة (95/ ثانياً) من مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي ذات الحكم الذي كانت تتضمنه المادة (22) قبل صدور قانون التعديل الاول لقانون الانضباط رقم (5) لسنة 2008، إذ أقر بعدم تأثير تنسيب الموظف أو انتهاء خدمته لأي سبب على مساءلته وفقاً للقواعد الانضباطية الواردة في المشروع المذكور، ونرى أن هذا التعديل يُعد خطوة حسنة وضمانة مهمة لتحقيق المصلحة العامة من خلال مساءلة الموظف عن مخالفاته التي يجري اكتشافها بعد انتهاء الرابطة الوظيفية لأي سبب من اسباب انتهائها، لاسيما المخالفات التي تُعدّ جرائم وفقاً لنصوص قانون العقوبات وتلك التي تنطوي على هدر بالمال العام، وإن كان الجزاء الانضباطي الذي يفرض على من انتهت رابطته الوظيفية بالدولة غير مجدياً لعدم امكانية تنفيذ الآثار المترتبة عليه.

وكذلك أجرى تعديل آخر بموجب المادة (95/ اولاً) من المشروع المذكور التي نصت على (يكون الرئيس الاعلى المختص للموظف المنسب والمعار هو الرئيس الأعلى في الجهة المنسب او المعار اليها نرى بتواضع أنه منقوص ويتسم بالغموض، إذ لم يحدد ماهية المخالفات التي تخضع المساءلة بصددها للسلطة الانضباطية للرئيس الأعلى في الجهة التي ينسب أو تعار خدمات الموظف إليها، وفيما إذا كانت تشمل المُخالفات التي تقع في تلك الجهة خلال مدة الإعارة والتنسيب، أو أنها تشمل أيضاً المخالفات التي يُكتشف ارتكابه لها في دائرته الأصلية بعد أن جرى نقله أو تنسيبه أو إعارة خدماته، وذلك خلافاً للحكم الجلي الذي أورده المشرع المصري في نص المادة (4/82) من قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 الملغى التي نصت على (تكون الجهة المنتدبة أو المعار اليها العامل أو المكلف بها هي المُختصة بالتحقيق معه وتأديبه طبقاً للأحكام سالفة الذكر وذلك عن المخالفات التي يرتكبها خلال فترة الندب أو الإعارة أو التكليف) (12) ، وهو الحكم نفسه الذي أورده المشرع في نص المادة (4/59) من قانون الخدمة المدنية المصري النافذ.

وقد وضح أحد شراح نصوص قانون العاملين المدنيين المذكور بأن سريان أحكام التأديب المذكورة المتعلقة بالندب والاعارة تكون عند إعارة خدمات الموظف إلى جهة إدارية، أما عند إعارة خدماته إلى جهة خاصة فأنه يمتنع ممارسة سلطة التأديب الخاصة من تلك الجهة على الموظف العام حتى في حالة ارتكابه للمخالفة خلال مدة الإعارة، إذ يتوجب على الجهة الخاصة المعار إليها خدماته أن تقوم بتبليغ جهة العمل الأصلية لتتولى تأديبه (13) ، ولا نؤيد بدورنا الشق الأخير من الرأي المذكور لأن الخدمات التي يؤديها الموظف عند إعارته تكون لصالح الجهة المستعيرة، وأن أي تقصير أو مخالفة منه للواجبات المكلف بها خلال مدة الإعارة ستنعكس سلباً على سير العمل في تلك الجهة الأمر الذي يوجب عدالة أن مساءلته انضباطياً . يجري من قبلها، في حين أكد أحد شراح قانون الانضباط العراقي بأن كل ما يتخذ في الواقع العملي من دوائر الدولة في العراق بصدد ما ذكر أنفاً يُعد من قبيل الاجتهاد مما يتطلب تنظيمه بموجب نص قانوني(14).

ولكل ما تقدم ذكره نرى بأنه يتوجب التدخل تشريعياً لمعالجة القصور الذي أصاب نص المادتين (22) من قانون الانضباط النافذ و (95) من مسودة المشروع المذكور وذلك بإكمال النقص الذي يعتريهما من خلال تضمينهما عبارات واضحة الدلالة لاتدع مجالاً للتأويل والاجتهادات الشخصية من قبل الجهات الإدارية، ضماناً لسلامة ومشروعية القرارات الإدارية الصادرة بالجانب المذكور، على أن تتضمن ما يأتي:

1.تحديد الجهة المختصة باتخاذ الإجراءات الانضباطية وفرض العقوبة الانضباطية بحق الموظف المخالف عند اكتشاف ارتكابه للمخالفة بعد أن جرى نقله أو إعارة خدماته، وذلك بالنص صراحة على احتفاظ دائرته الأصلية باختصاص اتخاذ تلك الإجراءات وفرض العقوبات المذكورة عن المخالفات التي تكتشف وقوعها منه بعد النقل أو الإعارة، وكذلك احتفاظ الجهة التي نُسب إليها الموظف أو أُعيرت خدماته إليها باختصاص مُساءلته عن المخالفات التي تقع فيها اثناء مدة التنسيب والإعارة وتلك التي يُكتشف وقوعها بعد انتهاء المدة المذكورة.

2. أن يُعهد إلى الجهة التي نُقلت خدمات الموظف إليها باختصاص تنفيذ آثار العقوبة الانضباطية الصادرة عن دائرته الأصلية وفقاً لما ذكر في الفقرة (1) آنفاً.

______________

1- د. ماجد راغب الحلو، القانون الاداري، ط1، دار المطبوعات الجامعية الاسكندرية، 1996 ، ص 269 .

2-  د. مازن ليلو راضي، القانون الإداري، طه، دار المسلة، بيروت - لبنان، 2019 ، ص 163 .

3- د. خالد رشيد علي، مفهوم النقل الوظيفي واتجاهات القضاء الإداري العراقي الحديثة بشأنه ( دراسة تحليلية )، بحت منشور في مجلة العلوم القانونية الصادرة عن كلية القانون جامعة بغداد المجلد 25 ، العدد 2، 2010، ص 165.

4-  د. ماجد راغب الحلو، المرجع السابق، ص 273

5-  د. خالد رشيد علي، مفهوم النقل الوظيفي واتجاهات القضاء الإداري العراقي الحديثة بشأنه ( دراسة تحليلية )، بحت منشور في مجلة العلوم القانونية الصادرة عن كلية القانون جامعة بغداد المجلد 25 ، العدد 2، 2010 ، ص 173.

6- نصت المادة (1/38) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل على (يجوز إعارة موظف الى خارج ملاك الحكومة بموافقته التحريرية ...) .

7- نصت المادة (35) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 النافذ على: (يجوز بقرار السلطة من المختصة إعارة الموظف للعمل بالداخل أو الخارج بعد موافقة كتابية منه ... نشر القانون في الجريدة الرسمية بالعدد (43) مكرر (أ) بتاريخ 2016/11/1، منشور على الموقع الالكتروني (منشورات قانونية) على الرابط:

(https://manshurat.org)

8-  يُنظر: نص المادة (36) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل .

9-  د. مازن ليلو راضي، القانون الإداري، مرجع سابق، ص231.

10-  د. عبد القادر الشيخلي النظام القانوني للجزاء التأديبي، ط1 ، دار الفكر للنشر والتوزيع، عمان، 1983 ، ص (486 ، 487) .

11- المادة (22) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

12- نص المادة (4/82) من قانون العاملين المدنيين بالدولة المصري رقم (47) لسنة 1978، نُشر القانون في الجريدة الرسمية بالعدد (29) تابع (ب) بتاريخ 1978/7/20 ، ص 866 ، منشور على الموقع الإلكتروني (منشورات قانونية) على الرابط: (https://manshurat.org)

13 ممدوح طنطاوي، الدعوى التأديبية، ط1، المكتب الجامعي الحديث الإسكندرية، 2001، ص 623.

14 د. عثمان سلمان غيلان العبودي، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991،  ص58.