إن فرض العقوبة الانضباطية من قبل السلطة الخاصة بالتأديب ينبغي أن يتميز بالحيادية التامة، وهذه الحيادية تحتم الفصل بين سلطة الاتهام وسلطة إصدار العقوبة. وكذلك تختلف الأنظمة من دولة لأخرى إذ يترتب على هذا الاختلاف في نظمها الإدارية فقد تأخذ الدولة النظام الرئاسي والدولة الأخرى النظام شبه القضائي أو التأديب القضائي وهنــاك مــن الدول من جمع بين النظامين أو الأنظمة الثلاثة (1) وسنبين تفاصيل هذه الأنظمة وكما يأتي:

1- النظام الرئاسي

بعد اتساع الجهاز الإداري في الدولة العراقية وزيادة أعداد الموظفين منح المشرع العراقي السلطة الرئاسية صلاحية فرض العقوبة الانضباطية إلى كل من:

أولا . رئيس الجمهورية

حددت المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة (1936) (الملغى) صلاحية فرض عقوبة الفصل من الوظيفة بناءً على تقرير يرفع من الوزير المختص يتضمن التهم الموجه إليه وإذا اقتنع أن بقاء الموظف في الوظيفة يضر بالمصلحة العامة وقــــد المشرع الحالات التي تمثل ضرراً بالصالح العام  (2).

حددت المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة (1936) (الملغى) صلاحية فرض عقوبة الفصل من الوظيفة بناءا على تقرير يرفع من الوزير المختص يتضمن التهم الموجه إليه وإذا اقتنع أن بقاء الموظف في الوظيفة يضر بالمصلحة العامة وحدد المشرع الحالات التي تمثل ضرر بالصالح العام  (3).

أ. التمرد على أوامر الرؤساء القانونية.

ب سوء السلوك .

ج. عدم الكفاية.

د. الإخلال بالأمن والنظام.

وفي قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة (1991) المعدل منح رئيس الجمهورية صلاحية فرض العقوبات الانضباطية في المادة (8) وكذلك رئيس الوزراء بفرض عقوبات بحق من يشغل منصب مدير عام فما فوق وتشمل (التوبيخ و انقاص راتب وتنزيل درجة والفصل و العزل) (4).

ونلاحظ أن قانون انضباط موظفي الدولة النافذ قد وسع من صلاحيات فرض العقوبات الانضباطية لتشمل العقوبات المنصوص عليها في المادة (8) وكذلك منح رئيس الوزراء صلاحية فرض عقوبات انضباطية بحق المديرين العاميين.

ثانيا. الوزير

يمثل أعلى سلطة انضباطية رئاسية في ظل قانون انضباط موظفي الدولة رقم 41 لسنة (1929 الملغى) وهو يملك سلطة فرض العقوبة ومحوها ويتضح أن صلاحية الوزير في المادة (الثامنة) من القانون المذكور تنحصر في العقوبات الانضباطية (الإنذار والتوبيخ) دون العقوبات التأديبية الأخرى (إنقاص راتب و تنزيل درجة) (5).

وفي قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة (1936) (الملغى) جرت إضافة صلاحيات أخرى للوزير بفرض عدد من العقوبات التأديبية حتى حدود الدرجة الرابعة.

وأما قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة (1991) المعدل فقد أضـاف الصلاحيات كافة لفرض العقوبات الانضباطية والتأديبية وكذلك عد القانون رئيس الجهة غيـر المرتبطة بوزارة بمثابة وزير لأغراض هذا القانون (6) وبذلك شمل هذا التوصيف عنواناً آخر من الموظفين بدرجة وزير وفي قرار للهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية المحكمة الإدارية العليا) منحت صلاحية فرض العقوبة الانضباطية على الموظف العــام بقرارها " للوزير أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة حصراً فرض العقوبات المنصوص عليها في الفقرات (رابعاً) و (خامساً) و (سادساً) و (سابعاً) و (ثامناً) من المادة (8) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل بعد إجراء التحقيق الأصولي وفق أحكام الفقرتين (أولاً) و (ثانياً) من المادة (10) منه " (7) فيما ذكرت بقرارها أعلاه منح صلاحية فرض عقوبات انضباطية محددة بدون إجراء التحقيق الإداري بنص قرارها " للوزير أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة فرض عقوبة لفت النظر أو الإنذار أو قطع الراتب مباشرة بعد استجواب الموظف المخالف دون أجراء التحقيق  (8).

إلا أن المشرع لم يمنح صلاحية فرض العقوبات المشددة على الموظف بدرجة مدير عام إلا بموافقة مجلس الوزراء بموجب القانون المذكور باستثناء عقوبة لفت نظر والإنذار ) (9). وأقر المشرع المصري صلاحية فرض العقوبة للوزير بموجب المادة (85) مـــن القانون رقم (210) لسنة (1951) إذ جاءت بفرض عقوبة الإنذار فقط وجرى تعديلها بالمادة (55) بالقانون رقم (220) لسنة (1955) (10) إذ منح صلاحية فرض العقوبة والخصم من المرتب.

ثالثا. رئيس الدائرة

في مصر إذ اعتمد النظام الرئاسي لنظام الهيئة القضائية في آن واحد فقد صدر قانون موظفي الدولة رقم (210) لسنة (1951) بصلاحية فرض عقوبتي الإنذار وعقوبة الخصم من الراتب(11) وأما المشرع العراقي فقد منح بقانون انضباط موظفي الدولة رقم (41) لسنة (1929) (الملغى) بالمادة (الثانية) منه (12) صلاحية فرض العقوبة الانضباطية وحددت فيه (المتصرفون ورؤساء الدوائر الحكومية وأسندت المادة (الثامنة) من القانون إلى رئيس الدائرة صلاحية فرض العقوبة الإنذار والغرامة والتوبيخ) (13) وبعد أن قدمت العديد من المقترحات لتلافــــي القصور في القانون أعلاه بعد التطور الإداري المستمر صدر قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة (1936) والذي تم إلغاؤه أيضا إذ أنيطت أيضا صلاحية فرض العقوبـة إلـــى رئيس الدائرة وتم تحديد صلاحية رئيس الدائرة بموجب المادة الأولى منه:

أ. مراقب الحسابات العام (رئيس ديوان الرقابة المالية حالياً).

ب. (رئيس الديوان الملكي) ديوان الرئاسة حالياً .

ج. المتصرف (المحافظ حالياً) (14).

د. الموظف المعين رئيس دائرة بقرار من رئيس الجمهورية

وفي قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة(1991) المعدل أناط صلاحية فرض العقوبة الانضباطية برئيس الدائرة أو الموظف المخول إذ حدد العقوبات المفروضة (لفت نظر و الإنذار و قطع راتب لمدة خمسة أيام والتوبيخ) (15).

2- النظام شبه القضائي

عرف هذا النظام بالنظام المختلط وذلك لتعاون الجهة الإدارية مع الجهة القضائية ويتحقق هذا التعاون في مجالس التأديب إذا كانت تضم عنصراً إدارياً وقضائياً كما كان معمولاً به في مصر من خلال إنشاء مجالس التأديب العالي والعادي والأعلى (16) والتي تختص بفرض العقوبات للموظفين بمختلف درجاتهم ويتميز هذا النظام عن سابقه النظام الرئاسي إذ أنه يحد من تحكم الإدارة بالموظف العام وتمنحه مجموعة من الضمانات (17) من خلال الزام سلطة الإدارة بأخذ رأي أو جهة أخرى وهي أكثر حيادية وتعد ضمانةً للموظف ولها حق اقتراح العقوبات الانضباطية (18) ويكون هذا الرأي استشارياً وللإدارة قبوله أو رفضه ولها الحق في تعديل الرأي بالتخفيف من العقوبة المقترحة دون تشديدها (19).

وفي الأردن المشرع يوكل للجان تطبيق عدد من العقوبات البسيطة ويترك أمر تطبيق العقوبات الشديدة إلى مجلس التأديب (20) وفي العراق كانت اللجان الانضباطية التي شكلت ذات طبيعة قضائية.

ونلاحظ أن النظام شبه القضائي هو تعديل للنظام الرئاسي وذلك بأن سلطة فرض العقوبة في ظل هذا النظام تبقى منوطة بالسلطة الإدارية مع عدد من القيود من خلال إلزامها بتشكيل اللجان وأخذ رأي هيئة معينة قبل فرض العقوبة.

3. النظام القضائي

يعتمد هذا النظام على الفصل بين السلطة الرئاسية وبين هيئات قضائية خاصة مستقلة،أي ان هذا النظام يقوم بالفصل بين سلطتي التحقيق والاهتمام عن سلطة المحاكمة وتكــــون الدعوى الانضباطية قريبا من الدعوى الجنائية (21) وتكون سلطة فرض العقوبة لا تخضع للسلطة الرئاسية (22).

إن منح فرض العقوبة لجهة قضائية وان تكون الإدارة بعيدة عن فرضها يمثل تطورا في تأديب الموظف العام وان السلطة التقديرية تقتصر على العقوبات البسيطة (23) وبموجب هذا النظام تكون الإجراءات الانضباطية محددة وهي تمنح الموظف ضمانة وأقصى درجات الحياد ويكون هناك تخصص قضائي، حيث تخرج الدعوى الانضباطية من اختصاص المحاكم العادية إلى محاكم مختصة وتكون على درجتين كما هو الحال في العراق (محكمة قضاء الموظفين) حيث يتم النظر بالعقوبات الانضباطية وحقوق الخدمة المدنية وهي جهة للطعن وليس لفرض العقوبة كما أشير أليه أعلاه (24).

إن هذا النظام يمثل حماية للموظف العام ويحد من تعسف الإدارة ويخفف من الأعباء التي تلقى على عاتق السلطة الرئاسية في فرض العقوبات ونلاحظ أن هذا النظام في بعض الدول يكون بفرض العقوبة الانضباطية أما في العراق فانه يكون جهــة للطعن بالعقوبة الانضباطية وليس لفرض العقوبة.

أن استقلال الهيئات القضائية وعدم التأثر بالنفوذ السياسي يجعل الجميع سواسية أمامالقضاء، وأن وجودها يجعلها متمكنة من تحديد معايير السلوك المنظم لكل الدوائر والهيئات ونلاحظ أن الإجراءات المتعلقة بالدعوى الانضباطية تستغرق وقتاً طويلاً ويغلب عليها الروتين وكذلك تحييد السلطة الرئاسية عن فرض العقوبات الانضباطية بموجب هذا النظام الذي يؤدي إلى أحداث الضرر في المرفق العام كون هذا السلطة تلجأ لفرض العقوبات لضمان سير المرفق وأن تحييدها يؤدي إلى تقصير الموظف في عمله مادامت الإدارة لا تملك الصلاحية لفرض العقوبة المناسبة.

ويلاحظ الباحث أن النظام القضائي من أفضل الأنظمة الانضباطية التي تمثل ضمانةً للموظف العام وحمايته من تعسف الإدارة ومنحه الحق في الطعن بالعقوبة الانضباطية أمام المحاكم الخاصة لهذا الغرض وكذلك سلوك الإدارة طريق التأني في فرض العقوبة من خلال اتخاذ الإجراءات الإدارية واستكمال الشكلية المطلوبة في فرض العقوبة لتحقيق الأهداف منها وضمان فاعلية الإدارة في فرض العقوبة وكسب الدعوى الانضباطية التي يقيمها الموظف ضد الجهة التي فرضت العقوبة.

__________

1-  رنا محمد راضي السلطة التأديبية في القانون العراقي، بحث منشور في مجلة كلية القانون جامعة النهرين، م 12، العدد 1، س 2010،ص25.

2- خالد مصطفى المولى، خالد محمد مصطفى المولى، السلطة المختصة بفرض العقوبة الانضباطية على الموظف العام في العراق دراسة مقارنة، أطروحة دكتوراه مقدمة إلى كلية الحقوق جامعة الموصل، 2001، ص121.

3- خالد مصطفى المولى، مصدر سابق، ص 121

4- المادة 12 من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 المعدل.

5- المادة (10) من قانون انضباط موظفي الدولة و رقم (41) لسنة (1929) الملغى.

6-  المادة (1) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة (1991) المعدل.

7- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية (المحكمة الإدارية العليا) المرقم 116/ 2008 في 08/8/11 ،2000 ، منشور في قرارات مجلس شورى الدولة وفتاواه لسنة 2008، ص 309.

8-  قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية (المحكمة الإدارية العليا) المرقم 116/ 2008 في 200/8/11، ص10.

9- المادة (12/ أولا) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14)لسنة (1991) المعدل

10-  د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري - قضاء التأديب الكتاب الأول، دراسة مقارنة دار الفكر العربي للنشر والتوزيع، 1987، ص 494.

11- حمزة عيدان شياع إلغاء العقوبة الانضباطية بنص قانون بحث مقدم إلى مجلة كلية التراث الجامعة ع29، ص 2022، ص 210.

12-  نشر بجريدة الوقائع العراقية، العدد 783 في 1929/8/22.

13-  خالد محمد مصطفى المولى المصدر السابق، ص108.

14-  استبدل المصطلح بقانون المحافظات رقم 19 لسنة 1999 المعدل ، نشر في قاعدة التشريعات العراقية.

15- أ. فاضل محمد جبير، محمد حيدر علي الحيادية في مرحلة فرض العقوبة الانضباطية، بحث منشور في مجلة القادسية للقانون والعلوم السياسية، العدد الأول، المجلد التاسع، 2018 ص 116.

16- المادة 86 // من قانون موظفي الدولة المصري رقم ( 210 )لسنة ( 1951) الملغى.

17- د.ماهر عبد الهادي، الشرعية الإجرائية في التأديب دار غريب للطباعة القاهرة، 1984،ص64.

18-  شفيق عبد المجيد الحديثي، النظام الانضباطي لموظفي الدولة في العراق، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون جامعة بغداد، 1975 ، ص185.

19-  د. عبد الفتاح حسن السلطة المختصة بتأديب العاملين في التشريع المقارن والمصري بحث منشور فـــي مجلة العلوم الإدارية، مصر، ع، س1، 1962، ص38.

20-  د خالد الزغبي، القانون الإداري، مكتبة دار الثقافة، الأردن، 1998 ص 244.

21- د. مصطفى عفيفي، د بدرية جاسر صالح، السلطة التأديبية بين الفاعلية والضمان ، القاهرة، 1982 ، ص 76.

22- د، محمد عصفور، نحو نظرية عامة للتأديب، عالم الكتب، القاهرة 1967، ص147.

23- د. مصطفى عفيفي، د بدرية جاسر صالح السلطة التأديبية بين الفاعلية والضمان، مصدر سابق، ص77.

24- خالد مصطفى المولى، مصدر سابق، ص89.