لا يمكن أن تقوم الرقابة القضائية بصورة تلقائية , ولابد من اتباع طريق الطعن القضائي ويتمثل ذلك بصورة دعوى , وقد يتولى هذه الرقابة القضاء العادي فيختص بالفصل في جميع الدعاوى الإدارية وغير الإدارية , وهذا ما يسمى بنظام القضاء الموحد , وقد يعهد بالرقابة إلى قضاء متخصص يتولى الفصل في المنازعات الإدارية , إلى جانب وجود القضاء العادي الذي يفصل في المنازعات المدنية وهو ما يعرف بنظام القضاء المزدوج (1).

لذا سنتناول في هذا الموضوع كل من هذين النظامين وذلك في الفقرتين التاليتين:-

أولاً:- نظام القضاء الموحد. يقصد به وجود جهة قضائية واحدة تتولى الفصل في جميع المنازعات التي تثور بين الأفراد أو بينهم وبين جهة الادارة , أو بين جهات الادارة ذاتها , ويلاحظ هنا ان اختصاص القضاء العادي عاماً وشاملاً لجميع أنواع المنازعات سواء كانت عادية أم إدارية (2).

ومن الدول التي طبقت هذا النظام إنكلترا والولايات المتحدة الأمريكية , وتعد إنكلترا مهد نظام القضاء الموحد , فهي لا تعرف ازدواج القضاء الذي يقوم على أساس وجود جهة قضاء اداري مستقلة إلى جانب القضاء العادي , بل تختص المحاكم العادية فيها بالنظر في جميع المنازعات سواء التي تنشأ بين الأفراد أو التي تنشأ بينهم وبين الإدارة , فلا يخرج النزاع الإداري من اختصاص المحاكم العادية إلا بناء على نص صريح في القانون , وان الأساس الذي يستند عليه النظام الانكليزي في نهجه هذا هو أسس و اعتبارات خاصة , فإلى جانب ما يراه اعضاء نظام القضاء الموحد من ان انشاء قضاء إداري إلى جانب القضاء العادي من شأنه ان يُعقد الوظيفة القضائية بسبب وجود تنازع في الاختصاصات ، مما يترتب عليه ضياع الجهد والوقت وتحميل الخزانة العامة نفقات لا مبرر لها , فأن الثقة العالية التي يوليها الانكليز لقضائهم تشكل أهم الاسس التي قام عليها هذا القضاء , فيرى الانكليز أن  قضائهم هو تجسيداً لمبدأ سيادة القانون الذي يمثله هذا القضاء , ويُفسر النظام الانكليزي مبدأ الفصل بين السلطات تفسيراً يختلف عن التفسير الذي يتبناه رجال الثورة الفرنسية حيث يرى الانكليز ان السلطة القضائية وجدت لحسم المنازعات القانونية , ولما كانت المنازعات الادارية تحمل نفس الطابع , فلا ضرورة تسوغ خلق قضاء إداري خاص يحد من ولاية القضاء العادي ويحصر هذه الولاية بمنازعات الافراد حصراً (3).

ولا شك ان الانكليز بتفسيرهم هذا تأكيد على ولاية المحاكم العادية في الوظيفة القضائية بشكل عام , ولا يرمون إلى حماية الادارة من تدخل القضاء (4).

وانتهجت الولايات المتحدة الامريكية في نظامها القضائي ذات المنهج الذي أعتمدهُ النظام الانكليزي , حيث تفصل المحاكم الامريكية العادية في جميع المنازعات أياً كانت طبيعتها , ويأخذ النظام الامريكي بمبدأ مسؤولية الموظف الشخصية عن الاضرار التي تلحق بالأفراد جراء تصرفاته , ويتمتع القاضي الامريكي بسلطات في مواجهة موظفي الإدارة شأنه في ذلك شأن القاضي الانكليزي , حيث يملك سلطة توجيه اوامر مكتوبة إلى الموظفين تتضمن امرهم بفعل شيء او الامتناع عن فعل شيء او تعديل قراراتهم التي اصدروها (5).

وفي ظل نظام القضاء الموحد نجد أن الرقابة القضائية على أعمال الادارة تتمتع ببعض المزايا , وبالمقابل فلها مساوئ تقابل هذا النوع من الرقابة (6).

وفي العراق نجد أن المشرع العراقي في ظل النظام السابق جعل من القضاء وظيفة وكرس هذا التوجه في قانون اصلاح النظام القانوني (رقم 35 لسنة 1977)حيث نص على  (... لا توجد في الدولة إلا سلطة سياسية واحدة تقوم بوضع السياسة العامة والاطار العام للمجتمع من خلال التشريع , ثم وظيفة ادارية و وظيفة قضائية , ولما كانت السلطة واحدة في الدولة فمعنى هذا إنتفاء فكرة تعدد السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية ...) ، وفي ظل هذا المفهوم للقضاء اخذت شؤون القضاة تدار من وزير العدل بحكم رئاسته لمجلس العدل , و وزير العدل جزء من السلطة التنفيذية فهو يمثل تلك السلطة وينفذ سياستها وهي في الغالب تنطوي على خرق للقانون وتتقاطع مع حقوق المواطن وحريته (7).

وبصدور قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة العراقي رقم (106) لسنة 1989 أصبح العراق من الدول ذات النظام القضائي المزدوج , وفي عام 2003 أُعيد تأسيس مجلس القضاء الأعلى وفقاً لأمر سلطة الائتلاف المؤقتة رقم (35) في 18/9/2003 , وقد أكد دستور جمهورية العراق لعام 2005 على مبدأ استقلالية القضاء , حيث نصت المادة (87) منه على أن (السلطة القضائية مستقلة وتتولاها المحاكم على اختلاف انواعها ودرجاتها , وتصدر أحكامها وفقاً للقانون).

ثانياً:-  نظام القضاء المزدوج . يقوم هذا النظام على اساس وجود جهتين قضائيتين مستقلتين , جهة القضاء العادي وتختص بالفصل في المنازعات التي تنشأ بين الافراد أو بينهم وبين الادارة عندما تتصرف كشخص من اشخاص القانون الخاص ويطبق القضاء على هذا النزاع احكام القانون الخاص , وجهة القضاء الاداري التي تختص بالفصل في المنازعات التي تنشأ بين الافراد والادارة عندما تظهر الاخيرة بصفتها صاحبة السلطة وتتمتع بامتيازات لا يتمتع بها الافراد ويطبق القضاء الاداري على المنازعة قواعد القانون العام (8).

وتعد فرنسا مهد القضاء الاداري ومنها انتشر هذا النظام في الكثير من الدول مثل بلجيكيا واليونان ومصر والعراق لما يتمتع به من خصائص مهمة ، فالقضاء الاداري قضاء إنشائي يسهم في خلق قواعد القانون العام المتميزة عن القواعد العادية في ظل القانون الخاص والتي يمكن من خلالها تحقيق المصلحة العامة وحماية حقوق الافراد وحرياتهم , وان وجود قضاء متخصص يمارس الرقابة على اعمال السلطة التنفيذية يمثل ضمانة حقيقية لحقوق الافراد وحرياتهم في مواجهة تعسف الادارة ، وتتجلى هذه الاهمية في ان رقابة القضاء على اعمال الادارة تعتبر الجزاء الاكبر لمبدأ الشرعية والضـمانة الفعـالة لسـلامة تطـبيق القـانون والتـزام حـدوده وبـه تكـتمل عنـاصر الـدولة القـانونية وحماية حقوق الافراد وحرياتهم من تعسف الادارة (9).

ومما لا شك فيه ان نظام القضاء المزدوج كان قد أُنشأ أساساً على مبدأ الفصل بين السلطات ومن مقتضياته منع القضاء العادي من النظر في المنازعات التي تكون الادارة طرفاً فيها احتراماً لاستقلال السلطة التنفيذية , وهو ما وفر للقضاء الاداري الكثير من الاستقلال والخصوصية يناسب وظيفته في الفصل بالمنازعات الادارية وانشاء قواعد القانون الاداري المتميزة أصلاً عن قواعد القانون الخاص (10).

وفي مصر لم يُعرف نظام القضاء المزدوج الا في عام 1946 عندما أُنشئ مجلس الدولة المصري , حيث كان نظام القضاء الموحد هو المتبع قبل ذلك , فكانت المحاكم العادية هي المختصة بنظر جميع انواع المنازعات سواء تلك التي تنشأ بين الافراد أو بينهم وبين الادارة ,وكانت تستند في بسط رقابتها على أعمال الادارة إلى النصوص الواردة في لائحتي ترتيب المحاكم المختلطة والاهلية والتي يُفاد منها ، ان لهذه المحاكم حق الرقابة على القرارات الادارية سواء الفردية منها او التنظيمية فلها ان تفحص مدى مشروعيتها او عدم مخالفتها للقانون وبقي الوضع على ما هو عليه إلى حين ان تم انشاء مجلس الدولة المصري عام 1946 على غرار مجلس الدولة الفرنسي (11). 

وفي العراق فأن صدور قانون التعديل الثاني ( رقم 106 لسنة 1989 ) لقانون مجلس شورى الدولة العراقي( رقم 65 لسنة  1979 ) , حقق نقلة نوعية مهمة في النظام القضائي العراقي , اذ قضى القانون المذكور لأول مرة بتشكيل محكمة للقضاء الاداري في مجلس شورى الدولة تختص بالنظر في صحة الاوامر والقرارات الادارية , وبذلك اقترب النظام القضائي العراقي كثيراً من نظام القضاء المزدوج وبُعد عن نظام القضاء الموحد , حيث نصت  المادة (7/ثانياً) من القانون اعلاه على ان  "تختص محكمة القضاء الاداري بالنظر في صحة الاوامر والقرارات الادارية التي تصدر عن الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع العام والتي لم يعين مرجع للطعن فيها". الا ان المشرع استثنى بعض الاعمال والقرارات من ولاية محكمة القضاء الاداري بموجب الفقرة (خامساً) من المادة نفسها  ، فقضى بعدم اختصاص محكمة القضاء الاداري بالنظر في الطعون المتعلقة بأعمال السيادة والقرارات الادارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية , والقرارات التي رسم القانون طريقاً للتظلم منها او الاعتراض عليها او الطعن فيها (12). 

ومما لا شك فيه ان هذه الاستثناءات على ولاية محكمة القضاء الاداري جعلت اختصاصها محدوداً ومتواضعاً ذلك ان المشرع قد أضفى صفة السيادة على جميع القرارات والمراسيم التي يصدرها رئيس الجمهورية , وهذا يعني إخراج طائفة كبيرة من الاعمال الادارية من اختصاص هذه المحكمة.

ومما زاد الامر تعقيداً عندما أضاف المشرع إلى ما استثناه من ولاية هذه المحكمة , القرارات التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية , حيث انها واسعة جداً في ظل التنظيم الدستوري الذي صدر قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة في ظله ، ان التشريع العراقي زاخر بالنصوص التي ترسم طرقاً خاصة للتظلم من القرارات الادارية امام الجهات التي أصدرتها أو امام السلطات الرئاسية او امام مجالس او لجان ادارية او شبه قضائية , ومن ثم فأن الهدف المرجو من انشاء القضاء الاداري لم يتحقق الا على نحو محدود جدا (13).

غير ان الوضع تغير بعد عام ( 2003) بسقوط النظام السابق وصدور دستور جمهورية العراق لعام (2005) ,  حيث نصت المادة (100) منه على ان "يُحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل او قرار اداري من الطعن ". كما نص قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة العراقي (رقم 17 لسنة 2013 ) في المادة ( 7/اولاً )على " تشكل محكمة للقضاء الاداري ومحكمة لقضاء الموظفين برئاسة نائب الرئيس لشؤون القضاء الاداري او مستشار وعضوين من المستشارين او المستشارين المساعدين ....." . في حيــن نــصت الفقرة ( رابعاً ) على " تختص محكمة القضاء الاداري بالفصل في صحة الاوامر والقرارات الادارية الفردية والتنظيمية التي تصدر عن الموظفين والهيئات في الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والقطاع العام التي لم يعين مرجع للطعن فيها " .

ومن خلال النص المتقدم نجد ان المشرع العراقي قد نص بعبارة صريحة على الولاية الشاملة للقضاء . وعلى الرغم من المزايا التي تتمتع بها الرقابة القضائية في ظل النظام المزدوج إلا ان ذلك لم يمنع الفقه من توجيه بعض الانتقادات إلى هذا النوع من الرقابة , والتي جوبهت بالرد من غالبية الفقهاء (14). 

^{________________}

1- ينظر د. ماجد راغب الحلو , القضاء الاداري , منشأة المعارف , الاسكندرية , 2004 , ص60.

2-  ينظر د. سامي جمال الدين , الرقابة على أعمال الادارة , منشأة المعارف , الاسكندرية , بدون سنة طبع , ص239.

3- ينظر د. فاروق أحمد خماس , الرقابة على أعمال الادارة , جامعة الموصل , 1988 , ص84.

4-  ينظر د. طعيمة الجرف , مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الدولة للقانون , القاهرة , بدون سنة طبع , ص99.

5-  ينظر د. محمود محمد حافظ , القضاء الاداري , ط5 , دار النهضة العربية , القاهرة , 1972 , ص95.

6-  تتمتع الرقابة القضائية في ظل نظام القضاء الموحد بمجموعة من المزايا والعيوب  ، فمن مزايا هذه الرقابة :-

1- يتفق هذا النظام مع مبدأ المشروعية , حيث يخضع كل من الافراد والادارة إلى قضاء واحد وقانون واحد , مما يحقق المساواة بين الحكام والمحكومين أمام القانون.

2- يعد هذا النظام من أقوى الضمانات لحماية حقوق الافراد وحرياتهم من تعسف الادارة حيث يمتاز هذا النظام بالبساطة واليسر , ذلك انه يخلو من التعقيدات التي تنشأ بسبب اشكالات تنازع الاختصاص او تعارض الاحكام التي تنشأ عند وجود قضاء اخر – اداري – إلى جانب القضاء العادي , ولمزيد من التفاصيل ينظر  ينظر د. سامي جمال الدين ,  الرقابة على اعمال الادارة ، مصدر سابق , ص242, كذلك ينظر د. محمد فؤاد مهنا , القانون الاداري , القاهرة , 1964 , ص59 . أما عيوب هذا النظام فهي :-  1- يتجاهل حاجات الادارة ومقتضيات الصالح العام التي من متطلباتها وجود قواعد قانونية متميزة عن قواعد القانون الخاص2 - ان هذا النظام لا يحقق الحماية الكافية لحقوق الافراد وحرياتهم , 3- ان قيام دعوى المسؤولية التقصيرية على الموظفين بصفتهم الشخصية دون الدولة يعرض المضرور إلى خطر العجز عن الوفاء بمبلغ التعويض , لمزيد من التفاصيل  ينظر د. محمود محمد حافظ , القضاء الاداري , مصدر سابق , ص102 ,    ينظر د. محسن خليل , القضاء الاداري اللـبناني  ورقابته لأعـمال الادارة, دار النهضة العـربية ,  بيـروت  , 1972 , ص97-98.

7- القاضي مدحت المحمود , أستقلال القضاء  في العراق ودور الدستور الدائم في حماية أستقلال القضاء , مركز القضاء العراقي للدراسات والتوثيق , الشبكة الدولية للمعلومات , منشور على الموقع الألكتروني:-

http://www.iraqijudicature.org/researches.html.

8- ينظر د. فاروق أحمد خماس , مصدر سابق , ص96.

9- ينظر د. ماجد راغب الحلو , القضاء الاداري ،  مصدر سابق , ص74.

10-  ينظر د. ماجد راغب الحلو , المصدر نفسة , ص75.

11- ينظر د. محمد فؤاد مهنا , الرقابة القضائية على أعمال الادارة , القاهرة , بدون مكان طبع , 1956-1957 , ص38.

12- ينظر نص المادة ( 7/خامساً) من قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة العراقي رقم 106 لسنة 1989 .  

13-  ينظر د. عصام البرزنجي , مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الاداري العراقي , مجلة العلوم القانونية , المجلد التاسع (العدد الاول و الثاني) ، بغداد , 1990 , ص152.

14- من أهم المزايا التي تتمتع بها هذه الرقابة في ظل نظام القضاء المزدوج هي:- 1- يضمن هذا النظام وجود قضاء اداري متخصص ومستقل يتفق مع طبيعة العلاقات التي تقوم بين الافراد . 2- تأكيد مبدأ المشروعية الذي يوجب على الادارة العمل بموجبه دون تجاوزه , ويترتب على ذلك امكانية التوفيق بين المصلحة العامة ومصلحة الأفراد.

أما عيوب هذا النظام فهي:-1- قيل ان نظام القضاء المزدوج لا يحقق المساواة بين الافراد والادارة وفيه محاباة للإدارة وذلك بالنظر لخضوع الادارة لقضاء مستقل , وقد رُد على هذا الانتقاد بالقول أن طبيعة العلاقات الادارية تتطلب وجود قواعد متناسبة تحكمها ووجود قضاء متخصص ملماً بجميع ظروف المنازعة التي يفصل فيها , وان القضاء الاداري لا يقف بجانب الادارة او يجاملها انما تقف الادارة طرفاً اعتيادياً في الدعوى امام القضاء الاداري .2- قيل ان نظام القضاء المزدوج يثير مشاكل تنازع الاختصاص بين القضاء العادي والقضاء الاداري , وقد تم الرد على هذا الانتقاد بأن إنشاء هيئة او محكمة التنازع يضع حلاً لهذا النقد لأنها تعتبر مكملة لهذا النظام فتقوم بفض النزاع بين القضاء العادي والاداري وتحدد المحكمة المختصة وتمنع تعارض الاحكام,  لمزيد من التفاصيل ينظر د. ماجد راغب الحلو , القضاء الاداري , مصدر سابق , ص67.