وضع المشرع الدستوري في المادة (115) الاولوية في الاختصاصات المشتركة قانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة بإقليم، وليس لحكومة المركز خلاف ما يهدي اليه المنطق الاولوية عند الخلاف لقانون المركز، وهو ما لايحمد عليه (1)؛ فالغالب عندما يتمتع مستويا الحكومة بسلطة قانونية متساوية بشأن موضوع معين، فيجب ان تسود احد قوانين هذين المستويين عند النزاع، والدستور يوضح اياً من هذين المستويين له الاولوية، ومن الطبيعي ان تكون الاولوية Priority لقوانين الحكومة المركزية (2)غير ان الدستور العراقي كان فريداً من نوعه؛ حينما نص على اولوية وسيادة قوانين الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة بإقليم على كل قوانين المركز في الاختصاصات المشتركة بينهما (3)، ولاشك ان في ذلك تغليبا للمصلحة المحلية على المصلحة الوطنية، وهذا غير جائز. والتساؤل الذي يفرض نفسه هنا: هل ان المحافظات غير المنتظمة بإقليم لها سلطة اصدار القوانين كما هو حال الاقاليم، وبالتالي تكون لها الاولوية عند الخلاف في الاختصاصات المشتركة مع حكومة المركز؟ الجواب على هذا التساؤل يستوجب الوقوف اولاً على امكانية اصدار القوانين من قبل هذه المحافظات غير المنتظمة بإقليم، ومن ثم الاجابة عن وجود اولوية لهذه القوانين التي تصدر منها على قوانين المركز.

اولا //يتعلق البحث هنا بإمكانية المحافظات غير المنتظمة بإقليم، متمثلة بمجالسها، على اصدار قوانين عادية؛ فهذه السلطة لم يمنحها الدستور للمحافظات في الفصل الخاص بالمحافظات غير المنتظمة في اقليم الوارد في الباب الخامس الفصل الثاني من الدستور، وكل ما ورد في الدستور، في المادة ( 22 / ثانياً)، ان تمنح هذه المحافظات صلاحيات ادارية ومالية واسعة تمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الادارية (4). وبما ان اللامركزية الادارية تقتصر على توزيع الاختصاصات في الوظيفة التنفيذية، فأذن هي مجرد اسلوب اداري يتعلق بمسألة التنظيم الاداري (5). بيد أن قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم رقم 21 لسنة 2008 المعدل قد صدر وعرف في مادته (الثانية/ اولا ) على ان مجلس المحافظة Provincial Council هو السلطة التشريعية والرقابية في المحافظة وله حق اصدار التشريعات المحلية بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الادارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية التي تندرج ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية. وواضح من النص ان هذا القانون قد عرف مجالس المحافظات على انها سلطة تشريعية متجاوزاً نطاق الصلاحيات الادارية والمالية التي نص عليها الدستور، على الرغم من اتفاق هذا القانون مع الدستور على تبني اسلوب اللامركزية الادارية، وبذلك يكون قد منح المحافظات اختصاص التشريع ويدرجها ضمن اطار صلاحيات التشريع الممنوحة للامركزية السياسية Political decentralization (6) التي لها هذا الحق اساساً في الدستور، بأن يكون للوحدات المكونة للدولة الاتحادية دستور وسلطات ثلاث تشريعية وتنفيذية وقضائية (7).وقد يتبادر الى الذهن هل ان التشريعات المحلية الواردة في نص (م 5) من قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم، في تعريف مجلس المحافظة، هي تلك القوانين العادية المشابهة للقوانين الاتحادية الصادرة من مجلس النواب؟ نجيب عن هذا التساؤل بالنفي؛ خننا نعتقد ان المشرع الدستوري لو أراد منح المحافظات اختصاصات تشريعية لنص على ذلك صراحة كما نص على ذلك بالنسبة للاقاليم في المادة ( 151 ) هذا من ناحية، من ناحية اخرى لو افترضنا ان التشريع المحلي المقصود به القانون العادي الذي يسري داخل المحافظة فقط، فهنا علينا العودة الى المراحل التي يمر بها القانون العادي من اقتراح ومناقشة وتصويت ومصادقة رئيس الجمهورية ثم نشر في الجريدة الرسمية، فالتساؤل هنا من يقترح التشريع المحلي، ومن يناقشه، ومن يصادق عليه، وما هي الاليات؟! كل هذه يجب ان ترد في قانون ينظمها كما هي حال دساتير الاقاليم، او الولايات. وعلى اساس من هذا، وبما ان الدستور لم يمنح المحافظات اختصاص التشريع في المادة (122)، فأنه ليس بوسع مجلس المحافظة اصدار تشريعات محلية(8). وقد حكمت المحكمة الاتحادية العليا حكماً يقضي بأن مجالس المحافظات لا تتمتع بصفة تشريعية لسن القوانين المحلية، ولكنه يمارس صلاحياته الادارية والمالية الواسعة استناداً لنص المادة (122) من الدستور(9)، ونعتقد ان هذا الحكم هو الصواب عينه، ويتفق مع ما نص عليه الدستور من كون هذه المحافظات تعمل وفق مبدأ اللامركزية الادارية القاضي بتوزيع الاختصاصات التنفيذية بينها وبين سلطة المركز وليس الاختصاصات التشريعية. بيد ان المحكمة ذاتها قد نقضت حكمها بحكم آخر صدر ليقضي بتمتع مجالس المحافظات بسلطة سن القوانين الخاصة بفرض  وجباية وانفاق الضرائب المحلية، وسن القوانين الخاصة بفرض وجباية وانفاق الرسوم والغرامات (10) وهذا الحكم لا نجد له اي اساس في الدستور على اساس من ان المحكمة تحكم وفقاً للدستور(11) .

ثانيا // فيما يتعلق بالاولوية لاي من هذه القوانين في حالة حصول خلاف على الاختصاصات المشتركة بين المركز والاقاليم، او المحافظات غير المنتظمة بإقليم الواردة في نهاية المادة (115) من الدستور، فلا غبار حول أولوية قانون الاقاليم على قانون المركز عند حصول الخلاف، لكن الامر يبدو غير واضح بشأن الاولوية بما يصدر عن المحافظات غير المنتظمة بإقليم، وهل لها الاولوية على قانون المركز؟ وبناءً على ما تقدم نعتقد ان مجالس المحافظات غير المنتظمة بإقليم ليس لها سلطة اصدار القوانين؛ لكونها محكومة بمبدأ اللامركزية الادارية وفقاً للمادة (122) من الدستور التي لم تعطها سلطة التشريع، فما يصدر عن مجالس المحافظات لا يخرج عن كونه قرارات تنظيمية إقليمية regulatory decisionsRegional (12) تصدر بناء" على قانون عادي، وهو قانون المحافظات غير المنتظمة بأقليم رقم 21 لسنة 2008 ، وبالتالي فان قانون المركز لا يعلو عليه قانون آخر غير الدستور في المحافظات غير المنتظمة بإقليم، وله الاولوية في السريان على القرارات التنظيمية طبق اً لمبدأ تدرج القواعد القانونية. بيد ان المشرع قد نص، في التعديل  الثاني رقم 19 لسنة 2013 لقانون المحافظات غير المنتظمة بأقليم رقم 21 لسنة 2008 في المادة(2/ سادساً)، على ان تدار الاختصاصات المشتركة المنصوص عليها بالمواد (112-113-114) من الدستور بالتنسيق وبالتعاون بين الحكومة الاتحادية والحكومات المحلية وتكون الاولوية فيها لقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم في حالة الخلاف بينهما وفقاً حكام المادة (115) من الدستور. وهذا النص يشير  الى ان المشرع العادي أعطى المحافظات غير المنتظمة بإقليم سلطة التشريع، وهذا واضح من نصوص المواد ( 2/اولاً) والمادة ( 2/سادساً) والمادة ( 7/ثالثاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم. فنرى ان توجه المشرع لاينسجم مع نصوص الدستور؛ فلا يوجد في الدستور ما ينص على ان للمحافظات غير المنتظمة باقليم سلطة تشريع في المادة (122) كما نص على هذه السلطة للأقاليم في المادة (121)، كما ان القوانين العادية، محلية كانت ام اتحادية، يجب أن تصدر بناء على دستور اتحاديا كان ام محليا، فلا يجوز صدور قوانين او تشريعات، وأن كانت محلية، بناء على قانون، وان كان الاخير اتحاديا، وهذا ما يتلاءم مع مبدأ تدرج القواعد القانونية، فضلاً عن المبادئ العامة للامركزية الادارية التي اتفق الفقه عليها، والتي تقضي بتوزيع وتقاسم الاختصاصات التنفيذية دون التشريعية. وعليه ندعو الى تعديل هذه النصوص بما لا ينص على كونها سلطة تشريعية، او انها تصدر قوانين محلية ، كما ندعو الى ازالة الاولوية المنصوص عليها في المادة(2/سادساً) بموجب التعديل الثاني لقانون المحافظات؛ كون ما يصدر عن مجالس المحافظات لا يعدو كونه قرارات تنظيمية اقليمية، ولا يصح بتات اً، استناداً لمبدأ تدرج القواعد القانونية، ان تعلو القرارات الادارية على القوانين العادية.

_______________

1- د. غازي فيصل مهدي ، نظاما الفيدرالية واللامركزية في دستور العراق لعام 2005 ، بحث منشور في . مجلة التشريع والقضاء ، السنة الاولى ، العدد الاول ، 2009 ، ص 21

2-  جورج اندرسون ، مقدمة عن الفيدرالية ، منتدى الانظمة الفيدرالية ، كندا ، 2007 ، ص 51 وكذلك د.عدنان عاجل عبيد ، القانون الدستوري ،النظرية العامة والنظام الدستوري في العراق ، ط 2 ، مؤسسة  النبراس للطباعة والنشر والتوزيع ، النجف الاشرف ، 2012 ، ص 47.

3- ذهبت كندا الى نفس الاتجاه فيما يتعلق بمجالات واعانات الشيخوخة ، انظر رونالد ال . واتس، . الانظمة الفيدرالية ، منتدى الاتحادات الفيدرالية ، كندا ، 2006 ، ص 49.

4-  سبقنا في هذا الرأي د. اسماعيل صعصاع غيدان ، اللامركزية الادارية الاقليمية في العراق ، دراسة في تداخل  الاختصاصات والرقابة في العراق ، بحث منشور في مجلة رسالة الحقوق ، كلية القانون جامعة كربلاء ،  - . السنة الرابعة العدد الخاص بالمؤتمر الوطني الاول لكليات القانون ، 2012 ، ص 31

5-  د. احسان حميد المفرجي و د. كطران زغير نعمة و د. رعد ناجي الجدة ، النظرية العامة في القانون ، الدستوري والنظام الدستوري في العراق ، ط 4 ، الناشر شركة العاتك لصناعة الكتاب ، القاهرة ، 2011 ، ص 87

6-  تعرف اللامركزية السياسية انها عبارة عن نظام سياسي يتعلق بكيفية ممارسة السلطة في الدولة، وتهدف الى توزيع الوييفة السياسية بين الدولة الاتحادية من ناحية والولايات من ناحية اخرى ، انظر د. نعمان احمد الخطيب ، الوسيط في النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط 7 ، دار الثقافة للنشر والتوزيع ، عمان ، 2011 ، ص 97.

7-  د. اسماعيل صعصاع ، المصدر السابق ، ص 31

8- د.غازي فيصل مهدي ، نصوص قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم 21 لسنة 2008 في . الميزان ، بحث منشور في مجلة الملتقى ، دار الكتب والوثائق ، بغداد ، 2008 ، ص 147

9-  الحكم نقلاً عن د. حنان محمد القيسي ، الوجيز في شرح قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم  21 لسنة 2008 ، ط 1 ، مكتبة السنهوري ، بغداد ، 2012 ، ص  74.

10- المصدر نفسه ، ص 27

11-  سبقنا في الرأي د. اسماعيل صعصاع ، المصدر السابق ، ص 32

12-  يعرف القرارات التنظيمية على انها القرارات التي تصدرها الهيئات الادارية وتتضمن قواعد عامة ومجردة من الناحية الموضوعية وتشبه القوانين وقرارات ادارية من الناحية الشكلية ، انظر د. عصام عبد الوهاب البرزنجي واخرون ، مبادىء واحكام القانون الاداري ، الناشر مكتبة السنهوري ، بيروت ، 2012 ، ص 453.