يعد عيب عدم الاختصاص احد عيوب المشروعية الخارجية، لانه خارج عن موضوع القرار الصادر من الجهة الإدارية، لكنه من اهم العيوب التي تصيب القرارات الإدارية واظهرها، وهو اول عيب اعتمده قضاء مجلس الدولة الفرنسي لقبول دعوى الالغاء(1).

ويعني عدم الاختصاص، عدم القدرة على مباشرة عمل قانوني معين، لان المشرع جعله من اختصاص عضو او هيئة أخرى، كما يعني خروج الجهة الإدارية او المسؤول الإداري عند اتخاذه احد القرارات الإدارية عن السلطة او الصلاحيات المحددة له بموجب القوانين واللوائح (الأنظمة)(2)، فهو يحدث عندما تتخذ سلطة ما قرارا اسند القانون ولاية اتخاذه الى سلطة أخرى، او بتعبير اخر يحدث عيب عدم الاختصاص عند مخالفة قواعد الاختصاص(3). وعيب عدم الاختصاص يمكن ان يكون إيجابيا، كان تقوم الجهة الإدارية بعمل لا يدخل ضمن اختصاصها قانونا، كما يمكن ان يكون عدم الاختصاص سلبيا، وصورته ان تمتنع الإدارة عن القيام بعمل اعتقادا منها انه لا يدخل في اختصاصها.

وقد أدى تعريف مفهوم عدم الاختصاص،  الى اثارة وجه الشبه بين الاختصاص والأهلية في القانون الخاص من جهة ان كلاهما يمثل القدرة على القيام بعمل قانوني معين، رغم الفوارق المهمة بينهما:

1- فمن حيث الهدف او الغاية فان منع القاصر من التصرف لعدم اهليته، يستهدف حماية مصلحته الشخصية ويندر ان يهدف المنع لغير ذلك، اما تحديد الاختصاص في القانون العام فانه يهدف الى تحقيق المصلحة العامة بوساطة ضمان حسن سير العمل الإداري، والحيلولة دون إساءة استعمال السلطة.

2- ومن حيث السبب فان عدم الاهلية يرد الى عدم النضج العقلي لقاصر، بينما تحديد الاختصاص يهدف الى ضرورة تقسم العمل بين الهيئات الإدارية وتحقيق التخصص في العمل بها يحقق الاجادة والاتقان.

3- الاهلية في القانون الخاص هي القاعدة العامة وعدم الاهلية هو الاستثناء، اما بالنسبة للاختصاص فانه لا ينعقد الا بموجب القانون وفي حدوده، اذ لا يتصور ان تمنح سلطة إدارية نفسها بنفسها اختصاصات جديدة(4).

4- بطلان العمل الصادر عن ناقص الاهلية يكون نسبيا، ويترتب على ذلك ان له وحده او لنائبه القانوني – حسب الأحوال – إجازة ذلك العمل او التمسك ببطلانه، اما البطلان الذي يصيب العمل الإداري الصادر عن سلطة غير مختصة فانه لا يمكن تصحيحه لاحقا ويجوز لكل ذي مصلحة التمسك به. ويمتاز عيب عدم الاختصاص باتصاله بالنظام العام نظرا لاهميته وخطورته(5)، ويترتب على ذلك انه يمكن اثارة الدفع بشانه في اية مرحلة من مراحل التقاضي، وسواء بطلب من الخصوم او من القاضي من تلقاء نفسه. ويحظر الاتفاق على مخالفة قواعد الاختصاص، كما يحظر على اية جهة إدارية التنازل عن اختصاصها الى جهة إدارية أخرى دون تفويض مقرر بمقتضى القانون. ويلاحظ ان ظرف الاستعجال لا يسوغ عيب عدم الاختصاص، اما الظرف الاستثنائي فتحكمه قواعد المشروعية الاستثنائية تحت رقابة القضاء. وتتولى القواعد التشريعية تحديد الاختصاص ضمن هيكل النظام القانون للدولة، فيضطلع الدستور بتحديد قواعد الاختصاص على مستوى السلطات العامة التشريعية والتنفيذية والقضائية، ثم يتولى المشرع العادي تعيين اختصاصات الهيئات الفرعية لكل سلطة من تلك السلطات. ولما كان الأثر المترتب على عيب عدم الاختصاص يختلف باختلاف درجة جسامة العيب، لذلك سنعرض لصور هذا العيب لتحديد اثر كل منها، وقد استقر الفقه والقضاء الاداريان – في هذا الشأن – على التسليم بوجود صورتين لعيب عدم الاختصاص: عدم الاختصاص العادي او البسيط، وعدم الاختصاص الجسيم او اغتصاب السلطة.

الفرع الأول

عدم الاختصاص العادي او البسيط

وتقتصر حالاته على مخالفة قواعد الاختصاص المتعلقة بالوظيفة الإدارية، وينقسم الى عدم اختصاص من جهة الموضوع، وعدم اختصاص من جهة المكان، وعدم اختصاص من جهة الزمان(6).

الا: عدم الاختصاص الموضوعي: وتحقق صورته عدما يصدر قرارا إداريا في موضوع معين يكون من اختصاص موظف او هيئة غير التي قامت باصداره، بمعنى ان يكون موضوع القرار خارج عن اختصاص الموظف او الهيئة التي أصدرت القرار وتاخذ هذه الصورة عدة أوضاع:

1- اعتداء سلطة إدارية على اختصاص سلطة إدارية أخرى موازية لها، ومعنى ذلك قيام سلطة إدارية بالتجاوز على اختصاص سلطة إدارية أخرى تكون على قدم المساواة معها، ويلزم لتحقق هذا الوضع استقلال كل سلطة عن الأخرى فلا يكون بينهما رابطة تبعية او اشراف، ويحدث ذلك غالبا في حالة غموض النصوص وتداخل الاختصاصات، مثال ذلك اعتداء وزير على اختصاص وزير اخر، ا اعتداء مدير جهة إدارية على اختصاص لجنة مخولة قانونا بتقدير التعويض المترتب على نزع ملكية للمنفعة العامة، او اعتداء مجلس المحافظة على اختصاصات المحافظ.

2- اعتداء سلطة إدارية دنيا على اختصاص سلطة إدارية عليا، ويجب لتحقق هذه الصورة من عدم الاختصاص ان يكون القرار الصادر من السلطة الدنيا او المرؤوس قرارا إداريا بالمعنى الدقيق، وليس مجرد تذكير بقاعدة قانونية او قرار – سابق – صادر من سلطة او رئيس اعلى.

وبالرغم من ان هذه الصورة محدودة الشيوع في العمل، لكنها ممكنة الحدوث، ومثالها ان يعتدي وزير على اختصاص مجلس الوزراء باصداره قرار تعيين موظفين على مرتبة خاصة من صلاحية المجلس، ع ملاحظة ان قيام المرؤوس بعمل يدخل في اختصاص رئيسه بناء على التفويض او الحلول لا يعد اعتداء على اختصاص الرئيس ومن ثم لا يعد عملا مشوبا بعيب عدم الاختصاص.

3- اعتداء سلطة إدارية عليا على اختصاص سلطة إدارية دنيا، فاذا كان للسلطة الرئاسية حق الاشراف والتوجيه والرقابة على اعمال مرؤوسيها تطبيقا لمبدا السلم الإداري بدون حاجة الى نص، فان هناك حالات يكون للمرؤوس فيها ممارسة اختصاص معين دون ان يكون للرئيس سلطة المساس به كالغائه او تعديله. كما قد يكفل القانون للمرؤوس سلطة القيام بعمل اداري تحت رقابة رئيسه، فلا يجوز للرئيس التدخل الا بعد قيام المرؤوس بالعمل. وقد يكون الاختصاص مشتركا بين الرئيس والمرؤوس اذ يتحتم اشتراكهما معا في العمل ذاته فيمنع في هذه الحالة استقلال الرئيس الإداري وانفراده بالعمل والا عد القرار مشوبا بعدم الاختصاص(7).

4- اعتداء السلطة المركزية على اختصاصات الهيئات اللامركزية، فالنظام اللامركزي يعتمد تقسيم الوظائف الإدارية بين سلطة مركزية وهيئات لا مركزية إقليمية او مصلحية، ويمنح الهيئات اللامركزية – تبعا لذلك – الشخصية المعنوية، التي توفر لها قدرا من الاستقلال تحت رقابة او  وصاية السلطة المركزية، الا ان هذه الوصاية يجب ان لا تعني التجاوز على اختصاصات الهيئات اللامركزية، فلا يجوز تعديل قراراتها او استبدالها بغيرها والا عد ذلك عملا مشوبا بعيب عدم الاختصاص.

ثانيا: عدم الاختصاص الزماني: الى جانب النطاق الاقليمي او المكاني لمباشرة الوظيفة الإدارية او الاختصاص الإداري، هناك – أيضا – نطاق زمني يتعين على السلطة الإدارية، او العضو الإداري، التقيد به، والا كان قراره مشوبا بعيب عدم الاختصاص الزماني فمن المسلم به ان مزاولة الاختصاصات الممنوحة لاعضاء السلطة الإدارية محددة باجل معين وتنتهي بانتهاء هذا الاجل، اذ لا يمكن تصور ان تكون ممارسة الاختصاص مؤبدة، فاذا استقال الوزير او اقيل وجب عليه الكف عن مباشرة اختصاصه والا عدت قراراته معيبة بعيب عدم الاختصاص الزماني، ولا يجوز للجان المشكلة ان تمارس اختصاصها بعد قرار حلها او انتهاء المهمة المكلفة بها، والقرار الصادر من وزير الداخلية بمنع الصيد بعد انتهاء مدة التكاثر المحددة بالقانون يعد مشوبا بعيب عدم الاختصاص الزماني لانه يتضمن تجاوزا على الصلاحيات الزمنية التي منحه إياها القانون. هذا وتتصل قاعدتا عدم رجعية القرارات الإدارية، وعدم ارجاء اثارها للمستقبل بعيب عدم الاختصاص من حيث الزمان، لان عدم احترام القاعدتين المذكورتين يمثل خرقا لقواعد الاختصاص الزماني من جهة واخلالا باستقرار المعاملات القانونية من جهة أخرى(8).

الفرع الثاني

عدم الاختصاص الجسم

ويطلق عليه فقهاء القانون العام (اغتصاب السلطة)، اذ يصبح عيب الاختصاص من قبيل اغتصاب السلطة عندما يكون على درجة فادحة من الجسامة اذ يمثل اعتداء على ابسط القواعد القانونية وأكثرها أولية ويترتب على عد القرار الإداري مشوبا بعيب عدم الاختصاص الجسيم ان يصبح منعدما وفاقدا لصفته القانونية ومن قبيل الاعمال المادية، ولا يحتج به، ولا تنشا عنه حقوق لصاحب الشأن(9). كما لا يتحصن ضد الإلغاء بفوات ميعاد الطعن، فيجوز الطعن فيه قضاء في أي وقت دون التقيد بمواعيد رفع الدعوى(10). وقد اختلف الراي في الفقه والقضاء حول تحديد حالات اغتصاب السلطة، وترتب على هذا الخلاف ان ما يعد البعض من قبيل اغتصاب السلطة يعد البعض الاخر من صور عدم الاختصاص العادي او البسيط، الا ان الفقه والقضاء قد اتفقا على حالات محددة تعد صورا لعيب اغتصاب السلطة.

أولا: صدور القرار ممن لا يتصف بصفة الموظف العام: ففي هذه الحالة يقوم فرد عادي يتمتع بصفة الموظف العام بإقحام نفسه في مباشرة الاختصاصات الإدارية، كان يكون فردا غريبا تماما عن الإدارة، او شخصا يمارس عملا في الإدارة لا يخوله اتخاذ القرارات كالسعاة والفراشين وعمال النظافة، فتعد القرارات التي يصدرها منعدمة لا اثر لها.

بيد ان هذه القرارات تعتبر منتجة ومشروعة – استثناء عن هذه الحالة – اعمالا لنظرية الموظف الفعلي التي اقامها مجلس الدولة الفرنسي، في حالتين:

1- في الظروف العادية: يستند تطبيق نظرية الموظف الفعلي في هذه الظروف على أساس حماية الغير حسن النية الذي تعامل على أساس الظاهر دون علم بحقيقة الامر مع من ظهر بمظهر الموظف الفعلي الذي جرى تعيينه بطريقة قانونية صحيحة ثم اتضح لا حقا عدم صحة التعيين، فالأعمال الصادرة عمن عد موظفا فعليا في الفترة الممتدة بين التعيين والغائه تعد اعمالا مشروعة، ومثال ذلك الغاء قرار تعيين شخص لم يبلغ السن القانونية او الغاء قرار تعيين شخص على درجة او مرتبة لا يستحقها. ففي كل من هذين المثالين تعد الاعمال الصادرة عن الموظف قبل الغاء قرار تعيينه مشروعة ولا يطالها الإلغاء، اما التصرفات القانونية الصادرة عن الموظف بناء على تفويض غير صحيح فقضي مجلس الدولة الفرنسي ببطلانها.

2- في الظروف الاستثنائية: تغطي الظروف الاستثنائية عيب عدم الاختصاص مهما بلغت جسامته، على أساس ضرورة تسيير المرافق العامة بانتظام واطراد ففي مثل ظروف الحرب والكوارث وانتشار الأوبئة ونحو ذلك قد تختفي السلطة الإدارية، فيبادر بعض الافراد العاديين لممارسة وظائفها وإصدار القرارات الضرورية لاستمرار أداء المرافق العامة لانشطتها وتقديم خدماتها للجمهور، فعد القضاء الإداري ان هذه القرارات صحيحة رغم صدورها من اشخاص لا صلة لهم بالوظيفة العامة.

ثانيا: اعتداء الإدارة على اختصاصات السلطتين التشريعية والقضائية: ان اتخاذ الإدارة قرارات تدخل ضمن اختصاص السلطتين التشريعية والقضائية يعتبر اعتداء على اختصاص هاتين السلطتين، فاقحام الإدارة نفسها في اختصاصات السلطة التشريعية واصدارها قرارات إدارية في مسائل لا يمكن التصدي لها الا بقانون يعد اعتداء على اختصاص السلطة التشريعية كما لو أصدرت الإدارة نظاما (او لائحة) تفرض بمقتضاه ضرائب ا رسوم جعل الدستور وجوب فرضها بموجب قانون، او تعديل القوانين بقرارات ادارية وان كانت تنظيمية.

كذلك فان مباشرة الإدارة عملا من اعمال القضاء يكون اعتداء على اختصاص السلطة القضائية يستوي في ذلك ان يكون العمل داخلا في اختصاص القضاء الإداري او في اختصاص القضاء العادي ا في اختصاص اللجان الإدارية ذات الاختصاص القضائي.

وذهب مجلس الدولة المصري الى ابعد مما وصل اليه نظيره الفرنسي، فتوسع في حالات اغتصاب السلطة توسعا كبيرا اثار اعتراض الفقه المصري(11).

__________________

1- وقد كانت دعوى الإلغاء في بدايتها تحمل اسم دعوى (عدم الاختصاص وتجاوز السلطة).

2- د. علي شفيق، الرقابة القضائية على اعمال الإدارة، معهد الإدارة العامة بالرياض، 2002، ص133.

3- delaubadere, op. cit. , p. 425.

4- د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص229.

5- ويرى (دباش) ان خطورة عيب عدم الاختصاص، تكمن في انه من بين كل العيوب التي تصيب العمل القانوني، يعتبر اكثرها تناقضا مع فكرة النظام التي يستند اليها كل تنظيم قانوني، فمن شان عدم احترام قواعد الاختصاص الحاق الضرر بالنظام القانوني في وجوده debbasch et ricci, op. 779.

7- ان هذا التقسيم طبقا لتصنيف (فالين) waline, op. cit, p. 230.

ص254

8- auby et drago, op. cit, pp. 240 – 250.

9- حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر الصادر في 27 يونيو (حزيران) 1959، حيث تقول ان القرار في هذه الحالة يكون ((معدوما، وكان لم يكن، ولا تلحقه أي حصانة، ولا يزيل انعدامه فوات ميعاد الطعن فيه، لانه عدم، والعدم لا يقوم وساقط والساقط لا يعود)).

10- انظر – أيضا – حكم المحكمة الإدارية العليا في القضية رقم (6) لسنة (16) قضائية، جلسة 25 نوفمبر (تشرين الثاني) 1972 حيث ترى لزوم إزالة القرار المعدومة لانه بمثابة عمل مادي عديم الأثر القانوني أي باعتباره مجرد عقبة مادية لا تلحقه أي حصانة.

11- د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القانون الإداري، جامعة عين شمس، القاهرة، 1989، ص696.