إعداد الموازنة العامة: ان الموازنة في الواقع هي حصيلة عملية صياغة. ولعل أولوياتها وخياراتها تعكس سلطة مختلف فعاليات هذه العملية بحيث تنجح أكثر الجهات فعالية بإدراج خياراتها وأولوياتها.

ويتوجب على وزارة المالية والخزينة في السلطة التنفيذية تنسيق عملية الموازنة وتبويبها والحرص على تتبع الجدول الزمني المقرر لها؛ لأن وزارة المالية تمتلك الدراية الاقتصادية الضرورية لاستشراف توجهات الاقتصاد الكلي، وتعمل على تقييمها وتلحظ الأموال الواجب توفيرها للأنفاق. كما تتولّى عملية صياغة مشروع الموازنة ومن ثم متابعة تطبيقها، بمشاركة إدارات ومؤسسات عديدة، وتتولى مسؤولية النفقات التي تندرج ضمن اختصاصها. وتجهد عادة الإدارات المذكورة في الحصول على أكبر قدر ممكن من الموارد، في حين تؤدي وزارة المالية أو الخزينة دور حافظ الأموال العامة.

تأخذ الموازنة العامة للدولة طريقها أولا بالمنشور، أو التعميم المنظّم لعملية الإعداد، والذي يبدأ العمل به قبل بداية السنة المالية، وتنتهي آخر مراحلها التنفيذية بعد مرور عام كامل على اعتمادها. وكما هو معلوم فإن الموازنة العامة، تبدأ بتجميع الأرقام التي تقترحها الوزارات، والوثائق التبريرية للأرقام، حتى يتم تحقيق الخطة الحكومية الموضوعة.

وتتناول الموازنة فترة محددة تمتد سنة، ويفترض بعملية إعداد الموازنة ان تمتثل لبرنامج زمني واضح وموثوق يتم التوافق عليه وينشر مسبقاً.

وللوصول إلى النتيجة المبتغاة، لا بد من خطوات متلاحقة تكوّن جميعها ترجمة للموازنة العامة، وهذه المراحل أو الخطوات هي:

المرحلة الأولى : التحضير والإعداد.

المرحلة الثانية: الإقرار.

المرحلة الثالثة : التنفيذ.

المرحلة الرابعة: مراقبة التنفيذ.

يفترض بوثائق الموازنة ان تحدد أهدافها، وتوجهاتها السياسية، واطار الاقتصاد الكلي، أو برز المخاطر التي يمكن تلمّسها(1). ولا بد من تصنيف توقعات الموازنة، وعرضها بحيث تسهل تحليل السياسات، وتعزّز الشفافية. كما يجب تحديد آليات التنفيذ، ومتابعة النفقات المباحة تحديداً واضحاً. وينبغي ان تتسم معلومات الموازنة التي ترفع في أوانها، بالشمولية، والمصداقية مع الإشارة إلى درجة تباينها عن الموازنة المقترحة.

تعبّر الحكومة من خلال الموازنة العامة عن محاور سياستها الأساسية، وتعرض آلية التطبيق التي تنوي اللجوء إليها. ويفترض بالحكومات أن تؤدي دورًا ناشطاً وهادفاً في عملية الموازنة، نظرًا لتنامي التوقعات في مجال الديموقراطية والحكم الرشيد. لأن البرلمانات هي هيآت تمثيلية عليا على المستوى الوطني، يتوجب عليها وعلى أعضائها، السهر لا على إشباع توقعات الناخبين والمناطق وحسب وانما على اقتطاع الأموال العامة بطريقة عادلة، وانفاقها على نحو مجدٍ على المستوى الوطني، وحسابها حساباً دقيقا وفق الأولويات.

والموازنة أكثر أدوات الحكومة أهمية لجهة التعبير عن السياسة الاقتصادية، باعتبارها تعرض أولويات الدولة عرضاً شاملاً، حيث إن البرلمان يعتبر هيأة تمثل الشعب، ومهيأ أكثر من سواه، للحرص على مواءمة الموازنة وحاجات البلاد مع مراعاة الموارد المتاحة، لذا فإن مشاركته الفاعلة في عملية الموازنة تشكل حافزًا لمسؤولية الحكومة العامة، وضمانة لنهج شفافيتها..

وينبغي ان تخضع نزاهة معلومات الموازنة الى مراقبة عامة مستقلة. وتحدد الحكومة في المرحلة الأولى سياسة الموازنة، وتقيّم الموارد المتاحة لتحديد مجموع الموارد القابلة للإنفاق.

وانطلاقاً من أولويات الحكومة، تتألف المرحلة الثانية من المفاوضات بين الإدارات، ووزارة المالية أو الخزينة حول توزيع الأموال على الوظائف المختلفة. وتحدد وزارة المالية عادة سقفا دلالياً لنفقات كل إدارة. ويفترض عندئذ بكل إدارة أن تصوغ مشاريع نفقات ترفع إلى وزارة المالية، فتنظر فيها، وتتفاوض مع الإدارات لحل المسائل الشائكة، وفي ختام هذه المرحلة تنظر الحكومة في الموازنة وتقرها، وقد تضطر الى الفصل نهائياً في المسائل الشائكة التي قد تكون لا تزال عالقة، ويتوجب على الوزارات وخاصة وزارتي المالية والتخطيط اللتين تنسقان عملية الموازنة، ان تستعدا لصياغة الموازنة، وتحليلها تحليلاً دقيقاً ومن كافة الزوايا. وعندما يفتقر مخططو الموازنة الى مثل هذه المهارات، يصعب على سائر الأطراف المعنية مثل المشرّعين إدخال هذا المنظور على مراحل متقدمة.

يجب ان تحدد وثائق الموازنة الأهداف السياسية، وأطر الاقتصاد والتوجه الأساسي في الموازنة، وأهم المخاطر التي يمكن تلمسها من خلال التصنيف والتوقعات، الأمر الذي يسهل تحليل السياسات وتعزيز الشفافية.

ومن أولى شروطها الشمولية والمصداقية.

الموازنة أداة للشفافية: يحكم الناخب، في نهاية المطاف، على أداء السلطة التنفيذية، فيقرر إذا كانت تستحق التجديد أو حري به استبدالها، ولكن قد تمر سنوات عدة بين انتخاب وآخر، فيتوجب على البرلمان خلال هذه الفترة أن يتولى المحاسبة، ولعل الموازنة من أبرز الأدوات المتوفرة لديه في هذا المجال. تضمّ الموازنات وعوداً والتزامات حيال مجموعات مختلفة من الأشخاص، ويتوجب على البرلمان أن يحرص على ان تفي الحكومة بتعهداتها. وتفترض عملية موازنة جيدة، رادعاً وميزاناً يضمن نزاهتها وحسن تطبيقها؛ ونحن نرى انه "يحق لجميع المواطنين التأكد بأنفسهم أو عبر ممثليهم، من ضرورة المساهمة بهذه الموازنة وقبولها بحرية، ومتابعة استخدامها وتحديد توزيع حصصها، وقاعدتها وجبايتها ومدتها.

ويحق للمجتمع أن يطلب حساباً من كل موظف عام عن إدارته. ان الوضوح الكامل في الأموال العمومية هو أمر أساسي؛ لأننا إذا أردنا أن نوضح ما في بيتنا "الدولة" علينا إضاءة جميع الغرف. ان وضوح الموازنة، وصحة المعطيات الواردة فيها، هما أمران أساسيان لإعلام المواطنين عن الخيارات الأساسية، وللسماح لنا بأخذ القرارات بطريقة مستنيرة. فيجب أن تكون حسابات الدولة منتظمة وصادقة، وتعطي صورة أمينة عن وضعها المالي.

ان علنية الموازنة والحسابات هي من أهم مميزات الديمقراطية البرلمانية. فمن دون علنية الموازنة والحسابات لا يمكن للمجلس، ولا للرأي العام، أن يمارسا رقابة منطقية على سياسة الحكومة الخاصة بالموازنة، ويشكل الرأي العام إلى جانب الحكومة، الثقل الموازن الحقيقي للاستقلالية في الموازنة التي تتمتع بها المجالس النيابية.

تقوم الديمقراطية على حق كل فرد في المشاركة في إدارة الشؤون العامة الأمر الذي يستلزم وجود مؤسسات نيابية على كافة المستويات، وخاصة برلمان يمثل جميع عناصر المجتمع، وتتوافر لديه السلطات والصلاحيات التي تمكنه من التعبير عن إرادة الشعب وذلك عن طريق التشريع ومراقبة أعمال الحكومة(2).

السلطة المختصة بإعداد الموازنة:

من المتعارف عليه أن السلطة التنفيذية هي الجهة المسؤولة عن إعداد الموازنة للدولة، وهذا لا يعني البتة أن مجلس الوزراء هو الذي يقوم بهذه المهمة، رغم انه يناقشها ويصادق عليها قبل إحالتها إلى السلطة التشريعية، وهناك عدد كبير من الدول قد أناط هذه المهمة بوزير المالية أو وزير الخزانة، لاسيما وان أجهزة الموازنة وأعني الجهاز البشري الفني، مرتبط بوزير المالية أو وزير الخزانة، وان هذا الجهاز هو الأقدر على التنفيذ، والمراقبة، وتأمين الاعتمادات اللازمة، إلا أن هذه السلطة المعطاة لوزير المالية قد لا تعطى كاملة، فقد ذهبت بريطانيا بإعطاء وزير الخزانة السلطات الواسعة لجهة تخفيض او زيادة اعتمادات الوزارات، في حين ان فرنسا قد قيّدت سلطات وزير الخزانة، بحيث انه لا يستطيع إجراء التخفيضات لأية وزارة دون الرجوع إلى الوزير المختص، وفي حال الخلاف يُرفع الأمر إلى رئيس الوزراء للتوفيق بين الوزيرين، وفي حال عدم الاستطاعة يرفع الأمر إلى مجلس الوزراء.

في حين ان نظام الحكم في الولايات المتحدة رئاسي، ورئيس الجمهورية هو رئيس السلطة التنفيذية، فيتولى عملية إعداد الموازنة، مكتب يسمى مكتب الموازنة، ويتألف من هيأة تابعة الى الرئيس مباشرة وليس لوزير الخزانة.

ومهما يكن من أمر، وفي جميع الحالات فان إعداد الموازنة هو من مسؤولية السلطة التنفيذية، كون هذه السلطة هي التي تحدد السياسة الاقتصادية للدولة، وهي التي تضع الخطط والبرامج وهي المسؤولة عن تنفيذ الموازنة.

إن عملية تحضير أو إعداد مشروع قانون الموازنة العامة يعتبر أولى المراحل والعمليات التي تحكم دورة الموازنة، ومن أدقها أيضاً، وذلك لأن نتائج هذا الإعداد ومدى فعاليته، تؤثر في جميع مراحل الموازنة اللاحقة ، وبالتالي لها أثرها على الاقتصاد الوطني؛ فكيف جاءت هذه العملية في إعداد الموازنات أو "الميزانيات" في الدول العربية؟

____________________

1- صندوق النقد الدولي 1998

2- البند 11 من الاعلان العالمي بشأن الديموقراطية.