هي الدعوى القضائية التي يقيمها صاحب المصلحة أمام القضاء الإداري يطلب فيها إبطال قرار إداري لعدم مشروعيته (1) ، أما دعوى التعويض فترفع للمطالبة بجبر الضرر المادي أو الأذى الذي يحدث نتيجة الخطأ من جهة الإدارة (2)

1- بالنسبة لامتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الإدارية، فبرغم استقلال جهة الإدارة فإنها ملزمة باحترام حجية الاحكام والامتثال لها واحترام هيبة الدولة ممثلة في سلطتها القضائية ومجبرة على احترام سيادة القانون الذي يتمثل هنا في تنفيذ الأحكام الإدارية نزولاً على ما لها من قوة الأمر المقضي وعليه إذا امتنعت الإدارة عن تنفيذ الحكم الصادر ضدها بأي صورة من صور الامتناع ، يعد ذلك قراراً إدارياً، ويكون هذا القرار قراراً إيجابياً فيما لو أعلنت الإدارة صراحة امتناعها عن تنفيذ الحكم، ويكون قراراً سلبياً لو سكتت الإدارة تجاه الحكم ولم تقم بالتدخل في تنفيذ الحكم من خلال إصدار قرار إداري كان من الواجب إصداره، أو قرار جديد ليحل محل القرار الملغى. ويعد امتناع الإدارة في هذا الصدد عيباً يشوب قراره بعيب مخالفة القانون، وذلك لمخالفة النصوص القانونية التي تستوجب احترام نصوصها والاحكام القضائية التي حاز حجية الأمر المقضي وبهذا يكون قابلاً للطعن بالإلغاء، ومنشئاً في الوقت نفسه للمسؤولية المرفقية أو الشخصية التي توجب التعويض عن الأضرار الناشئة عن هذا القرار .

وهذا الحق مقرر لصاحب المصلحة فيما لو امتنعت الإدارة عن تنفيذ الحكم الصادر لمصلحته في القوانين المقارنة، وذلك وفق الشروط والإجراءات.

فقد أعطى المشرع الفرنسي الحق للمحكوم له في أن يرفع دعوى جديدة بإلغاء قرار امتناع الإدارة، ولكن بعد أن يطلب من الإدارة اتخاذ إجراءات التنفيذ، وفي حالة الرفض الصريح أو الضمني بسكوت الإدارة الممتد الى أربعة أشهر يكون له الحق في رفع دعوى جديدة بإلغاء قرار الرفض (3)، وبهذا يختلف شرط مدة الطعن في القرار الإداري المخالف لنص قانوني، عن الطعن في القرار الإداري المخالف لحكم قضائي في فرنسا، وذلك في أن مدة الطعن في الاول هي ستون يوماً، أما في الطعن الثاني فهي أربعة أشهر.

وأقر المشرع المصري هذه الوسيلة في الفقرة الأخيرة من المادة / 10 من قانون مجلس الدولة النافذ عند نصها على " ويعتبر حكم القرارات الإدارية رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقاً للقوانين واللوائح." وأقرت بهذا أن يكون اختصاص النظر في هذه الطعون من اختصاص المحاكم الإدارية، وقضت المحكمة الإدارية العليا المصرية أيضاً بهذا الصدد أنه ومن حيث المستقر عليه في قضاء هذه المحكمة انه إذا كانت طلبات الخصوم في الدعوى صريحة واضحة بأنه طعن في قرار سلبي بالامتناع عن تنفيذ حكم قضائي واجب التنفيذ، فإن الدعوى بهذه المثابة تكون من دعاوى الإلغاء التي تختص بالفصل فيها محكمة القضاء الإداري ..(4) أما بالنسبة للعراق فعلى الرغم من نص الفقرة سادساً من المادة / من قانون مجلس الدولة على أنه " يعد في حكم الأمر أو القرار رفض و امتناع الموظف أو الهيئة عن اتخاذ امر او قرار كان من الواجب عليهما اتخاذه قانونا. " إلا أن القضاء لم يأخذ بنهج القضاء المصري وأخرج دعوى إلغاء الامتناع من اختصاصه بالاستناد الى سكوت المشرع بصدد هذه الوسيلة لحمل الإدارة على تنفيذ الحكم الإداري الصادر ضدها، وعدم إقرار اختصاصه بالنظر في الطعن بالإلغاء في قرار الإدارة بعدم تنفيذ حكم إداري مسبق بنص صريح، فقد قضت المحكمة الإدارية العليا العراقية بهذا الشأن أنه " لا تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في الطعن بامتناع دوائر الدولة عن تنفيذ الأحكام القضائية" (5)، وهكذا الأمر بالنسبة لقانون مجلس شورى الإقليم حيث نصت الفقرة سابعاً من المادة /13 " الطعن في الرفض أو امتناع الموظف أو الهيئات في الدوائر وأجهزة الإقليم عن اتخاذ قرار أو أمر كان من الواجب عليه اتخاذه قانوناً، ولكن قضى مجلس الشورى لإقليم كوردستان أيضاً أنه " ... وليس من ضمن اختصاصاتها النظر في حالات الامتناع عن تنفيذ القرارات القضائية لذا فإن موضوع هذه الدعوى غير مستظل بأحكام المادة /13 المشار إليه آنفاً، ولما كان القرار المميز قد خالف وجهة النظر القانونية المتقدمة، فقد يكون قد خالف صحيح القانون عليه قرر نقضه..... (6)، وهذا اتجاه لا نؤيده بدورنا، حيث لا نرى ما يمنع القضاء الإداري من النظر في الطعن بإلغاء الامتناع، في حين يقر المشرع بنص صريح أن امتناع الإدارة عن إصدار قرار يجب عليها إصداره قانوناً، يعد قراراً ويطعن فيه أمام محكمة القضاء الإداري أو المحكمة الإدارية، فما الداعي لرد الدعوى بعدم الاختصــــــاص وإحالته إلى المحكمة المدنية؟ في حين لا يمكن اللجوء الى التنفيذ الجبري ضد الإدارة. - أما بشأن التعويض عن الأضرار الناتجة عن عدم تنفيذ الأحكام الإدارية، فإن امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها يشكل في كل صوره خطأ تكون الإدارة ملزمة بجبر ضرره بأداء التعويض الذي يحكم عليها به كأثر لتوافر أركان انعقاد المسؤولية الإدارية من خطأ وضرر وتربط بينهما علاقة سببية إذ يكون الخطأ هو أساس تلك المسؤولية (7) ، وحتى إذا أثبتت الإدارة أن امتناعها لا يرقى الى مرتبة الخطأ، فإن القرار المطعون فيه نفسه إذا ثبت عدم مشروعيته فإن الخطأ في إصداره يبقى قائماً، وتظل الإدارة مسؤولة عن تعويض المحكوم له عن الأضرار التي حاقت به جراء عدم التنفيذ الكامل للحكم القضائي، استنادا الى المسؤولية على أساس الخطأ، وعلى أساس المخاطر عند النص صراحة على ذلك (8).

ولابد لقيام هذه المسؤولية من توافر الأركان الثلاثة المتمثلة في الخطأ والضرر والعلاقة السببية(9)، وقد استقرت أحكام القضاء الإداري في فرنسا ومصر على أن عدم تنفيذ الشيء المقضي به هو دائماً خطأ، على أساس أن امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم ينطوي على مخالفة احترام حجية الشيء المقضي به، ويقضي القضاء الفرنسي أيضاً بتعويض المحكوم له في حالة امتناع الإدارة المبرر بأحد الأسباب التي سبق أن ذكرناها، مستنداً الى نظرية المسؤولية على أساس المخاطر (10)، ونؤيد بدرونا هذا الاتجاه للقضاء الفرنسي ونراه أقرب الى تحقيق العدالة وحماية الحقوق المكتسبة للأفراد، اما القضاء المصري، فأمام رفض قضاء مجلس الدولة الحديث للتعويض على أساس تبعة المخاطر، فقد ابتدع أساساً آخر للتعويض هو قواعد العدالة الإدارية، التي هي أوسع وأكثر شمولاً من نظرية المخاطر نفسها وذلك في قرار له حيث نص على أنه " ... ونتيجة لذلك يلزم المجتمع بناء على التضامن الاجتماعي الذي يقوم عليه طبقاً للمادة 7 من الدستور بتعويض من يصيبه ضرر من جراء هذا الإجراء الضروري الذي تفرضه الظروف لصالح جميع المواطنين، ويتعين على خزانة العامة للدولة الوفاء بهذا التعويض.. (11) فبشأن التعويض عن عدم التنفيذ للأحكام الإدارية أو التراخي والتباطؤ في تنفيذها، قضى مجلس الدولة المصــــــري بما يأتي " ... فإذا كانت مخالفة للقانون كان مرجعها أن القرار الإداري قد خالف قاعدة حجية الشيء المقضي به قضت باستمرار بمسؤولية جهة الإدارة لأن المسؤولية هنا جسيمة..." وقضت بأنه " إذا تراخت الجهة الإدارية في تنفيذ الحكم مدة طويلة دون مبرر من الواقع أو القانون فقد تكون قد تمادت في الامتناع عن تنفيذ حكم قضائي، الأمر الذي يقطع بقيام عنصـــــــر الخطأ الموجب لمساءلتها عن تعويض ما نجم عنه من أضرار .(12) وبالنسبة للعراق، بما أن القضاء الإداري درج على عدم اختصاصه بالنظر في الطعن بالإلغاء في امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الإداري، وبمقتضى نص الفقرة سابعاً من المادة 7 من قانون مجلس الدولة المتضمن "... ولا يمنع سقوط الحق في الطعن امامها من مراجعة القضاء العادي للمطالبة بحقوقه في التعويض عن الأضرار الناشئة عن المخالفة او الخرق للقانون " لا يمكن طلب التعويض عن الأضرار الناشئة بسبب قرارات الإدارة المخالفة للقانون إلا بصفة تبعية لدعوى الإلغاء، وفي حالة سقوط الحق في الطعن بالإلغاء لا يبقى أمام المتضرر سوى اللجوء الى القضاء المدني للمطالبة بالتعويض عن الأضرار الناشئة عن امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الإداري، أو عن تنفيذها الناقص أو المتأخر للحكم.

ويتضح من مضمون نص الفقرة/ رابعاً من المادة /7 (13) أنه لا تدخل في اختصاص القضاء الإداري قضايا التعويض عن الأعمال المادية للإدارة.

ونصل الى أنه يمكن اعتبار دعويي الإلغاء القرار الإداري والتعويض عنه وعن الاعمال الإدارة المادية وسيلة أمام الفرد المحكوم له، وله أن يلجأ اليهما ولكن أمام القضاء العادي. وكذلك الأمر بالنسبة لإقليم كوردستان، فيتضح من مفهوم نص الفقرة خامساً من المادة/13 عندما ينص على أن " طلبات التعويض من الاضرار الناجمة من القرارات الإدارية الصادرة خلافاً للقانون." ، أن دعاوى التعويض عن الأضرار الناشئة عن الأعمال المادية للإدارة تكون من اختصاص القضاء العادي، ولا يمكن للقضاء الإداري النظر فيها، أما بالنسبة للتعويض عن القرارات الإدارية، فعلى الرغم من إمكانية طلب التعويض لا بشرط أن يكون بصفة تبعية لدعوى الإلغاء، وهي خطوة جيدة لتوسيع اختصاصات المحكمة الإدارية، وسبقت المشرع العراقي في هذا الشأن، حتى إن عدت امتناع الإدارة قراراً إدارياً، إيجابياً كان أو سلبياً، فرأينا أن القضاء أخرج من نطاق اختصاصاته النظر في الطعن بالإلغاء في إمتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الإداري، ولا نتصور أن تخالف رأيه في شأن الإلغاء بالنسبة للتعويض، وعلى الرغم من إمكانية طلب التعويض أمامه كدعوى مستقل، فلم نجد على حد علمنا تطبيقات للقضاء الإداري للمطالبة بالتعويض عن امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الإداري، وأصبح اختصاص النظر فيها من اختصاص القضاء العادي. وبناء على ما سبق، نصل الى أن دعوى الإلغاء على الرغم من كونها وسيلة يمكن للفرد المحكوم لصالحه أن يلجأ اليه، كوسيلة قضائية لإجبار الإدارة على تنفيذ الحكم الإداري، إلا أننا لا نتصور أن تكون طريقة مجدية وذات أثر فعال، لأن الإدارة التي لا تستجيب لحكم إداري لا نتصور أن تستجيب لتظلم مقدم من المحكوم له أو لحكم إداري آخر بشأن الموضوع نفسه ، وكما يقال إن ولاية القاضي الإداري في دعوى إلغاء الامتناع هي ولاية النظر نفسها في الدعوى الأولى (14)، وبهذا نكون أمام دعوى الإلغاء ثانية وثالثة ورابعة.. ومن ثم الدوران في حلقة فارغة، فالأحكام الصادرة بالإلغاء تظل مع ذلك أفلاطونية كالحكم الأول، كما قال هوريو (15)، وهكذا الأمر بالنسبة للعراق وإقليم كوردستان، إذ نظر القضاء المدني في طلب الإلغاء، مادام لا يمكن له أن يقضي بتنفيذ جبري على أموال الدولة كما سبق أن بيناه. أما دعوى التعويض فنرى أنها قد لا تكون وسيلة فعالة لإجبار الإدارة على تنفيذ الحكم الإداري، وذلك نظراً لإمكانيات الإدارة المالية في دفع مثل تلك التعويضات للمحكوم له، وخاصة إذا ما رأت الإدارة أن تعويض المحكوم له قد يقنعه أن يتنازل عن الحكم الصادر لصالحه، علماً أن هذا التعويض لا يعفي الإدارة من تنفيذ حكم الإلغاء، لأن الهدف من هذه الوسيلة هو إكراه الإدارة على التنفيذ، ويترتب على ذلك، أنه في كل مرة ترفض الإدارة تنفيذ الحكم، فإنه يمكن الحكم عليها بالتعويض، وأن تقترن إدانة الإدارة بالتعويض، بتحذيرها صراحة الى أحقية صاحب الشأن في التعويض مرة أخرى، إذا ما رفضت الإدارة تنفيذ الحكم(16).

____________

1- د منصور إبراهيم العتوم القضاء الإداري ،ط 1 ، دار وائل للنشر، عمان، 2013، ص75.

2-  شريف أحمد الطباخ، التعويض الإداري في الفقه والقضاء وأحكام المحكمة الإدارية،  ط1، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 2006 .  

3- د. عصمت عبدالله الشيخ، الوسائل القانونية لضمان تنفيذ الأحكام الإدارية دار النهضة العربية، القاهرة، 2009، ص112

4- الطعن رقم 6219 لسنة 58 ق – جلسة 2012/9/23 نقلاً عن د. ع عصام أحمد البهجي، المستحدث من المبادئ التي أقرتها المحكمة الإدارية العليا حتى عام 2013، ط 1 ، دار الفكر الجامعي الأسكندرية، 2014 ، ص 34 وما بعدها.

5- قرار رقم 148/قضاء الإداري - تمييز / 2018 في 2018/7/19 نقلاً عن خميس عثمان خليفة المعاضيدي الهيتي، قضاء المحكمة الإدرية العليا ، طلا ، المكتبة القانونية، بغداد، 2020 ، ص157.

6-  قرار رقم 11/ الهيئة العامة - إدارية / 2019 في 2019/2/11 غير منشور.

7- د. عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، ضوابط صحة إصدار الأحكام الإدارية والطعن عليها، منشأة لمعارف ، الإسكندرية، 2016  ، ص 152.

8- د. حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والإثبات، ج5 ، الأحكام الإدارية وطرق الطعن فيها في قضاء مجلس الدولة ، ص 695.

9-  للتفصيل عن أركان المسؤولية أنظر السيد خلف محمد دعوى التعويض عن المسؤولية التقصيرية، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة، 2016، ص 12 وما بعدها

10- د. عصمت عبدالله الشيخ، مصدر سابق، ص 125 وما بعدها.

11-  الطعنين رقم 1771 و 1761 لسنة 34ق-جلسة 1992/11/22 نقلاً عن د. الموسوعة الإدارية الشاملة في الدعاوي والمرافعات الإدارية، ج1، دعوى الإلغاء والتعويض في الفقه وقضاء مجلس الدولة، منشأة المعارف ، الأسكندرية ، بدون سنة النشر ، ص 567.

12- قرار محكمة القضاء الإداري رقم 1343 لسنة 9ق - جلسة 1956/9/30 وقرار المحكمة الإدارية العليا الطعن رقم 1076 لسنة 18ق - جلسة 1979/2/24 نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والإثبات، ج5، الأحكام الإدارية وطرق الطعن فيها في قضاء مجلس الدولة ، مصدر سابق، ص 695 وما بعدها.

13- تختص محكمة القضاء الاداري بالفصل في صحة الاوامر والقرارات الادارية الفردية والتنظيمية التي تصدر عن الموظفين والهيئات في الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والقطاع العام حيث لم يعين مرجع للطعن فيها بناءً على طلب من ذي مصلحة معلومة وحالة ممكنة ..

14- أساتذتنا د شورش حسن عمر ود. دانا عبد الكريم سعيد، اشكالية تنفيذ الاحكام الادارية وضرورة الاصلاح التشريعي في العراق واقليم كوردستان العراق المجلة الاكاديمية للبحوث القانونية والسياسية كلية الحقوق والعلوم السياسية – جامعة عمار ثليجي ، الجزائر ، المجلد 3 العدد 1 2019  ، ص 412.

15- د. عصمت عبدالله الشيخ، الوسائل القانونية لضمان تنفيذ الأحكام الإدارية دار النهضة العربية، القاهرة، 2009 ، ص117.

16-  د. عمر محمد السيوي، الوجيز في القضاء الإداري، الفضيل للنشر والتوزيع، بنغازي، 2013 ، ص 357.