لم تعد الموازنة العامة مجرد تقدير حسابي مالي، بل اصبح لها شأن قانوني اذ تصدر في شكل وثيقة معتمدة من السلطة المختصة بسن القوانين كما انها قد تتضمن قواعد قانونية تتعلق لجباية الضرائب ودفع المصروفات او فرض ضرائب جديدة او اذن بعقد قروض عامة.

وعلى هذا الأساس يمكن أن تطرح التساؤلات التالية:

أولا: هل الموازنة عمل اداري بفعل تحضيرها وتنفيذها من طرف السلطة التنفيذية؟

ثانيا: هل الموازنة عمل قانوني بسبب اعتمادها ومصادقتها من السلطة التشريعية؟

ثالثا: هل الموازنة عمل يجمع بين الصفتين الادارية والقانونية بسبب احتوائها على الجانبين؟

عليه سنحاول الاجابة عن هذه الأسئلة في الفروع الثلاثة التالية :

الفرع الأول: الموازنة عمل إداري

الفرع الثاني: الموازنة عمل تشريعي

الفرع الثالث: الموازنة عمل اداري تشريعي

الفرع الأول

الموازنة العامة عمل إداري

 يرى انصار هذا الاتجاه أن الموازنة العامة عمل ادري بحت، لأنها عمل تقوم السلطة التنفيذية بتحضيرها وتنفيذها واعدادها بتفاصيلها وحسب رأيهم فإن عرض الميزانية على السلطة التشريعية لإقرارها والمصادقة عليها يعتبر أمرا كاشفة، الغرض منه اعطاء الميزانية اهمية خاصة وذلك عن طريق اقرارها من قبل أعلى سلطة في البلد (1) .

وقد اكد اصحاب هذا الراي ان الموازنة ليست قانونا سواء من جانب الإيرادات ام في جانب النفقات، كما أن الأخذ بسنوية الضريبة او عدمه لا يضفي على الموازنة صفة القانون الا من الناحية الشكلية نظرا لعرضها على البرلمان لإقراره (2) .

وقد قدم أصحاب هذا الرأي تبريرا يتمثل بأن القانون بمعناه الفني الدقيق يحتوي على قواعد عامة مجردة وملزمة، أما الموازنة فهي تقديرات احتمالية للإيرادات المعمول ا، فالموازنة لا تعدو أن تكون عملا اداريا اشترط الدستور عرضه على البرلمان نظرا لأهميته الخاصة باعتباره عماد مالية الدولة  (3) .

الفرع الثاني

الموازنة عمل تشريعي(4)  

يرى أنصار هذا الاتجاه ان الميزانية تعتبر قانونا من الناحية الشكلية والموضوعية، فمن الناحية الشكلية فإن مرور قانون الموازنة العامة بنفس المراحل التي يمر ا أي قانون آخر بالتالي مناقشتها واقرارها من البرلمان، كل ذلك يجعل أنصار هذا الاتجاه يعتبرونه قانونا كأي قانون اخر. اما من الناحية الموضوعية فإن الموازنة العامة تشتمل على احكام قانونية سواء تعلق الأمر بالضرائب ام بباقي الإيرادات او النفقات العامة فإما تحتوي على احكام منظمة النشاط الدولة خلال السنة المالية، فضلا عن أن الموازنة في مجموعها تمثل برنامجا لأوجه نشاط الدولة في السنة القادمة يكفي هذا لعدها قانونا بكل معنى الكلمة (5) وقد وجهت لهذا الرأي انتقادات منها (6).

 اولا: انه يركز على صفة الهيئة التي تصادق على الموازنة من دون النظر إلى مضمونه او محتوى الموازنة العامة، فالقانون لا ينفصل شكله عن مضمونه، اذ أن كل ما يصدر عن السلطة التشريعية لا يشكل بالضرورة عملا تشريعيا لأم تمارس الى جانب القوانين أعمالا ادارية بطبيعتها، فتصديق الموازنة من اعلى سلطة يعود الى اهميتها وطبيعتها الخاصة المتعلقة ببرنامج الدولة وسياسا من المالية.

ثانيا: أن هذا الاتجاه منتقد لما يرمي من فصل بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في حين أن هذا الفصل المطلق قد تم التخلي عنه في اغلب الانظمة السياسية بفعل تداخل اختصاصات ووظائف السلطتين.

الفرع الثالث

الموازنة عمل إداري تشريعي

 يرى أنصار هذا الاتجاه أن الموازنة عمل اداري تشريعي، اذ برأيهم يأخذ جدول النفقات والإيرادات الصفة التشريعية من القانون الذي يجيزه، غير انهم يفرقون بين قانون الموازنة والموازنة نفسها، فتتولى السلطة التنفيذية تحضير الموازنة في معظم الدول ثم تعرضها بعدئذ على السلطة التشريعية لاعتمادها وعند موافقتها على بنودها يصدر قانون يعرف بقانون (تشريع) اعتماد الموازنة وبحسب رأي انصار هذا الاتجاه فإن على الرغم من موافقة السلطة التشريعية عليها فإن الموازنة تعد عملا اداريا من ناحية الموضوع حيث ان قانون الموازنة لا تصبح قواعده مجردة، ولكن من ناحية الشكل هي خطة تعدها السلطة التنفيذية لتنظيم الانفاق العام والايراد، والمعروف أن السلطة التنفيذية تمارس اختصاصها في شكل قرارات ادارية، اما قانون اعتماد الموازنة فيعد عملا تشريعية من حيث الشكل فقط نظرا لصدوره عن السلطة التشريعية، أما من حيث الموضوع فلا يعدو أن يكون عملا اداريا لأنه مجرد من القواعد العامة ولا يمنح الحكومة سلطة أو حقا لم يكن قائما في القوانين السارية المفعول، ذلك لأن الإيرادات التي تمارس الحكومة تحصيلها والنفقات التي يسمح لها بتنفيذها ناشئة عن قواعد سابقة ومن اجل ممارسة الحكومة هذه السلطات لا بد لها من الحصول على اجازة من البرلمان لتنفيذ التقديرات الواردة في الجدول المحاسبي السابق.

وقد تستغل السلطة التنفيذية فرصة تقديم الموازنة للسلطة التشريعية لاعتمادها، فتضيف لها تشريعات حقيقية كقوانين فرض ضرائب جديدة وفي مثل هذه الحالة فإن قانون الموازنة هو قانون من الناحية الشكلية وعمل اداري من الناحية الموضوعية، أما التشريعات الملحقة فهي قوانين شكلا وموضوعا(7).

وهذا الاتجاه ايضا لا يخلو من الانتقاد، حيث يرى البعض أن هذا الاتجاه بجزء محتويات الموازنة يجعلها قانونا تارة وتارة اخرى عملا اداريا مع أن الموازنة العامة هي وحدة واحدة لا تتجزأ، فإقرارها من البرلمان يتم على جانبي الإيرادات والنفقات معا طبقا لمبدأ ثابت في الموازنة العامة الا وهو مبدأ وحدة الموازنة (8).

وعلى الرغم من اتجاه غالبية الفقهاء إلى اعتبار الموازنة عملا تشريعية إداريا، الا اننا نرى أن الموازنة هي عمل تشريعي, وحجتنا في ذلك - بالإضافة إلى حجج أنصار الرأي القائل بأن الموازنة عمل تشريعي - هي أن الموازنة العامة تتم إقرارها من قبل البرلمان بالطريقة نفسها التي يتم ما إقرار أي قانون عادي اخر حيث تتم قراء ما قراءة اولى وقراءة ثانية ومناقشتها والتصديق عليها، أما الذين يرون أن الذي يتم قراء ما قراءة اولى وثانية والتصويت عليها هو القانون التشريع المنظم للموازنة العامة وليس الموازنة نفسها(9) فنرد عليهم بان تنظيم الموازنة بقانون وعدم القراءة والتصويت للموازنة نفسها لا يعني أن الموازنة العامة عمل غير قانوني وغير ملزم، والدليل على كلامنا هو ان الاتفاقيات الدولية يتم تنظيم المصادقة عليها بقانون يتم قراءته ومناقشته والتصويت عليه ومن ثم المصادقة عليه من قبل مجلس رئاسة الجمهورية (10) ومع ذلك تعتبر الاتفاقية الدولية المصادق عليها جزءا من النظام القانوني للبلد وتعتبر ملزمة, على الرغم من أن بنود الاتفاقية لا تتم قراءتها والتصويت عليها في البرلمان وانما القراءة والتصويت يتم فقط للقانون المنظم للاتفاقية وموافقة البرلمان على القانون المنظم للاتفاقية تعني موافقته على جميع بنود الاتفاقية وبالتالي تكون ملزمة للدولة المصادقة عليها، والأمر نفسه يكون بالنسبة للموازنة العامة، فالموازنة تحتوي على بنود وفقرات كثيرة يتم اعدادها و تحضيرها من قبل الحكومة ويتم تنظيم عملية اقرارها والمصادقة عليها بقانون، فالموافقة على القانون المنظم لها تعني الموافقة على جميع فقرا ا وبنودها، وبالتالي تصبح الموازنة ملزمة للسلطة التنفيذية. اما صلاحية السلطة التنفيذية بالمناقلة بين ابوابها واجراء بعض التعديلات البسيطة فيها حسب الظروف والحاجة وفقا لما تقتضيها طبيعة الموازنة العامة، كل ذلك لا يسلب من الموازنة العامة صفتها القانونية التشريعية) الإلزامية، لأن هذه الصلاحيات تمنح للسلطة التنفيذية بموجب القانون المنظم للموازنة وقوانين اخرى ذات علاقة كما نعتقد إن إعداد وتحضير الموازنة من قبل الحكومة أو الإدارة لا يعني أن يطغي الطابع الإداري على الطابع التشريعي للموازنة ، لأن القول بخلاف ذلك يعني أن كل القوانين التي قدمت كمشروعات أو كمقترحات من قبل رئاسة الجمهورية أو الحكومة أو الوزارات أو قدمت عن طريق الجامعات أو المنظمات أو الجمعيات وغيرها لا يمكن اعتبارها قانونا(تشريعا) حتى بعد إقرارها من قبل البرلمان وهذا ما لا يجوز التسليم به .

_________

1- د. محمد عبد الله العربي، ميزانية الدولة، مطبعة المعارف، بغداد، العراق، 1954، ص 17.

2- فاطمة أحمد عبد الله، الرقابة على تنفيذ الموازنة  رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون جامعة بغداد 1999، ص 28.

3- كاظم السعيدي، ميزانية الدولة، مطبعة الزهراء، بغداد، العراق، 1969، ص 29-30.      

4- يتجه أغلب الفقهاء إلى استعمال لفظ (العمل القانوني)، لكننا ارتأينا .. استعمال لفظ (العمل التشريعي) ، لأن العمل القانوني يقصد به القانون بمعناه العام لي . شمل التشريع والنظام والتعليمات والقرارات وهذا ليس هو المقصود في المناسبة أعلاه ، إنما المقصود هو القانون بمعناه الخاص والذي هو التشريع.

5- المصدر السابق، ص 29  

6- د. أعاد علي حمود، موجز في المالية والتشريع المالي، بيت الحكمة، بغداد، العراق، 1989، ص 106-107.

7- د. محمد جمال ذنيبات، المالية العامة والتشريع المالي، الطبعة الأولى، الدار العلمية الدولية، عمان، الأردن، 2003 ، ص 272.

8- د. أعاد على حمود، مصدر سابق، ص 121.

9- وهذا هو رأي الاتجاه القائل بان الموازنة هي عمل تشريعي اداري.

10- تعطي دساتير بعض الدول صلاحية المصادقة على القوانين والاتفاقيات الى البرلمان وبعضها يعطيها إلى رئاسة الجمهورية، فمنها فرقت بين القوانين والاتفاقيات فأعطت حق المصادقة على القوانين الى البرلمان والاتفاقيات الى رئاسة الجمهورية، وبعض الدساتير كالدستور العراقي النافذ اعطت صلاحية اقرار القوانين والاتفاقيات الى البرلمان و المصادقة الى مجلس رئاسة الجمهورية بالأجماع واذا نقض مجلس الرئاسة أي قانون او اتفاقية بعد اقرارها من قبل البرلمان، عندئذ يجب التصويت عليه بأغلبية ثلاثة اخماس المجلس- للمزيد انظر الم ، واد (61 و 63 و 73 و138) من الدستور العراقي والمادة (138) من النظام الداخلي للبرلمان العراقي .

11- وهذا هو رأي الاتجاه القائل بأن الموازنة هي عمل اداري.