يُستَنتج مما تقدم أن تجربة الأردن تقدم نمطين من المساهمة الحكومية: نمط أول تركز في عدد من الأنشطة الاستراتيجية، منها ما يندرج ضمن خدمات البني التحتية والموارد الطبيعية، ومنها ما يندرج تحت القطاعات التنافسية (الأسمنت والطيران والاتصالات والكهرباء والمياه وتكرير النفط والبوتاس والبريد)، وجميعها شكّلت حاجزاً منيعاً أمام مشاركة القطاع الخاص؛ ونمط ثاني يتمثل في مساهمات "المؤسسة الأردنية للاستثمار"، فيبدو أن أهدافه کانت مالية من جهة، وتحفيزية لأنشطة ومنشآت كان يصعب إقامتها من دون دعم حكومي من جهة اخرى .

تشير النظرة الكلية إلى مساهمة القطاعين العام والخاص في مختلف أوجه النشاط الإنتاجي المكونة للناتج الوطني خلال سنوات عقد التسعينيات إلى أن معظم هذه النشاطات كانت مفتوحة للقطاع الخاص الذي لم يكن يواجه مزاحمة مباشرة من القطاع العام في الميادين التي اعتاد القطاع الخاص القيام بها في الدول التي سادها اقتصاد السوق .  

أما النشاطات الإنتاجية والخدمية الأخرى التي تبين أن الدولة كانت تؤدي دوراً ما فيها، وإن كان ذلك بنسب متواضعة، فإن الحكم على تبعاتها وتأثيراتها الاقتصادية يبقى رهناً بالدراسة التفصيلية لطبيعتها وللأنشطة الفرعية التي كانت تعمل في حيزها. فربما لا يعني انخفاض مستوى مساهمة القطاع العام في قطاع أو نشاط معين بالضرورة انخفاض حدة مزاحمته للقطاع الخاص أو غياب الأوضاع الاحتكارية، إذ يمكن أن تتركز مساهمة الحكومة في نشاط فرعي ما على نحو لا يسمح بأي دور فاعل للقطاع الخاص. أهم ما يعنينا في هذا المجال هو الحالات التي كان يتعدى فيها القطاع العام على الأدوار التقليدية للقطاع الخاص، والتحقق إن كان الدور الذي أدته الحكومة في أي قطاع من القطاعات يحول دون تحقق شروط المنافسة فيه.

في ضوء المعطيات أعلاه، نتناول بإيجاز مسألة تعدي الدولة المحتمل على فضاء القطاع الخاص، وإذا كانت مساهمة الحكومة وملكيتها بعض الأصول في قطاعات الإنتاج السلعي (كالصناعات التحويلية والاستخراجية) وقطاعات الإنتاج الخدمي (كالكهرباء والمياه والصحة والتعليم) أمرا خارجاً عن المألوف في دول تتخذ من آليات السوق ركيزة أساس لاقتصاداتها.

كما سبقت الإشارة، هناك شبه إجماع بين منظري اقتصادات السوق على أن ضرورة أن يقتصر دور الدولة في القطاعات التنافسية (Competitive Sectors) على إعداد البيئة الملائمة لتسهيل عمل  المنشآت وفق آليات السوق التنافسية. فالدولة مسؤولة عن وضع الترتيبات المؤسسية التي من شأنها تسهيل المبادلات والعمليات التي تعتبر ركيزة أساس لاقتصادات السوق؛ كما أن الدولة معنية بوضع الأطر التشريعية التي تنظم عمل القطاعات التنافسية، وتحد من التشوهات الضارة بحوافز السوق، فهي على سبيل المثال معنية بوضع القوانين والأنظمة الضامنة لحقوق الملكية والتعاقدات والإفصاحات القانونية والمالية وغيرها من الركائز والمتطلبات⁽³⁾. وترتيباً على ذلك، يمكن تصنيف مساهمة الدولة في القطاعات الخاضعة أو المؤهلة للمنافسة كالصناعات التحويلية والنقل والاتصالات ضمن حالات التعدي على المجالات التقليدية للقطاع الخاص ، وهو ما يمكن أن يحد من المنافع الاقتصادية المرجوة من هذه القطاعات.

من المهم تحديد الحالات التي تعدّى فيها القطاع العام على مجالات القطاع الخاص. ومن المهم أيضاً التأكد إن كانت حالات التعدي المفترضة جرت على نحو أضر بمصلحة الاقتصاد الوطني. ففي إمكان متتبع مساهمة الحكومة في القطاعات ملاحظة اتباعها نمطين رئيسين: يتمثل الأول في ارتباط مساهمة الحكومة في عدد من الأنشطة بإنشاء حالات مقصودة من الاحتكار، من خلال منح عدد من الشركات الأردنية امتيازات صدر كل منها بقانون، منها شركة الأسمنت وشركة مصفاة النفط وشركة البوتاس العربية وشركة مناجم الفوسفات وشركة الدباغة في الزرقاء... وغيرها⁽⁴⁾.  ونظم القانون الحد الأقصى للأرباح التي توزعها هذه الشركات، وحصلت الحكومة منها رسوما وضرائب تبرر منح مثل تلك الاحتكارات. أما النمط الثاني فيمكن الادعاء بأنه جاء على سبيل المشاركة في الملكية فحسب، لا السيطرة على القطاع.

هناك عدد من الأمثلة الواضحة على النمط الأول من المساهمات، فالشراكة التي تمت بين الحكومة والقطاع الخاص لإنشاء أول شركة لصناعة الأسمنت ، وهي شركة مصانع الاسمنت الاردنية ، تكللت بمنح امتياز حصري لهذه الشركة مدته 50 عاماً، أصبحت بموجبه المنتج والموزع الوحيد للأسمنت في الأردن. ومنع إنشاء مؤسسة الاتصالات السلكية واللاسلكية في عام 1971، التي كانت مملوكة بالكامل للحكومة الأردنية، دخول أي مزود لخدمات المعلومات والاتصالات للسوق الأردنية طوال 25 عاماً. وكان قطاع الطيران من الأنشطة التي استمرت مغلقة أيضا أمام المستثمرين في القطاع الخاص، فمؤسسة عالية – الخطوط الجوية الملكية الأردنية التي أُسست في عام 1969 بموجب قانون خاص رقم (10) لسنة 1969، تمتعت بالهيمنة على صناعة خدمات النقل الجوي في الأردن أكثر من أربعين عاماً . كذلك منحت الدولة شركة البوتاس العربية التي كانت حصة الحكومة فيها قبل الخصخصة 53 في المئة أطول حق امتیاز في تاريخ الأردن، ما سمح لها بالانفراد في عمليات استخراج أملاح البحر الميت وتصنيعه وتسويقه مدة 100 عام، ابتداءً من عام 1956. وثمة حالات اخرى منحت فيها الدولة امتيازات احتكارية لعدد من الشركات الاستراتيجية على الرغم من تواضع نسب المساهمة الحكومية فيها. ومثال ذلك شركة مصفاة البترول الأردنية التي لم تساهم الحكومة بأكثر من 5 في المئة من رأس مالها، منحت امتیازاً حصرياً  لتكرير وتوزيع المشتقات النفطية في الأردن طوال خمسين عاماً تبدأ من تاريخ تأسيسها .

هذا النمط من المساهمات هو بالتحديد من الحالات التي كثيراً ما كان يخشی الاقتصاديون تفشيها في اقتصادات الدول، ولا سيما دول اقتصاد السوق. فارتباط المساهمة الحكومية بتولد نمط غير مبرر من الاحتكارات هو بحد ذاته عقبة أمام تحقیق شروط المنافسة الاقتصادية والارتقاء بكفاءة الإنتاج على الصعيد الوطني. فانتقاص شروط المنافسة وتواضع مستويات الكفاءة الإنتاجية في نشاط معين لا تؤثر في النشاط نفسه فحسب، إنما يمتد أثرها إلى باقي القطاعات الاقتصادية وفقاً لما يعرف بالترابطات الأمامية والخلفية للقطاعات. فعلى سبيل المثال، يُلاحظ أن منح حقوق تكرير النفط واستيراده لشركة واحدة كشركة مصفاة البترول الأردنية، وضعف الحوافز الناظمة عملها في غياب شروط تحقق المنافسة، أفضيا إلى ارتفاع مستويات تكاليف إنتاجها، وبالتالي ارتفاع أسعار منتوجاتها، ما أثّرَ سلباً  في تنافسية معظم الصناعات الوطنية التي تعتمد بدرجات مختلفة في المشتقات النفطية التي تنتجها هذه الشركة. إن بقاء مثل هذه الصناعات التي يمكن آلية السوق والمنافسة ضمان كفاءتها احتکاراً حكومياً أمر يصعب تبريره في معظم الحالات، لما قد يكون له من آثار سلبية في كفاءة الإنتاج. أما التمسُك الحكومي بتلك الاحتكارات فهو السبب الرئيس في المشكلات الاقتصادية التي عاناها الاتحاد السوفياتي ودول أوروبا الشرقية وأقطار أخرى استخفت بقيمة السوق وفاعلية آلية السعر .

لا ينطبق هذا المنطق، كما سبقت الإشارة، على أي نشاط إنتاجي يعتبر احتکارا طبيعياً من المصادر الطبيعية كالبترول، ولا على المرافق العامة التي لا تخضع أبداً أو تخضع جزئياً فحسب للنشاط التنافسي وآلية السوق، کالأمن العام والتعليم والصحة والمرافق الأخرى المسماة "السلع العامة". فالاحتكار الطبيعي هو أكثر حالات التنافس المنقوص تطرفاً، وهذه حالة تسود حين تتطلب اقتصادات الحجم الكبير أن يكون حجم المنشأة من الفخامة فلا تتسع السوق إلا لمنشأة واحدة، فتنتفي عندئذٍ إمكانية التنافس، كما هو الحال في المنشآت المعنية بشبكات الربط كإسالة المياه أو توزيع الكهرباء. لعل أقوى الحجج التي يسوقها المدافعون عن الملكية العامة هي المتعلقة بمثل هذه الاحتكارات، لأن تأميم المنشأة التي تشكل احتكاراً طبيعياً لتصبح ملكاً للدولة يتيح للحكومة أن تتحكم بسياسة المنشأة الحكومية في الإنتاج وتحديد الأسعار، فتحمي المستهلك من الأسعار الفاحشة التي ربما يضطر إلى تحملها فيما لو كان الاحتكار ملكاً خاصاً، دافعه الوحيد تعظيم الربح.

ربما تكون الخشية من التبعات التي تترتب عن ترك الاحتكارات الطبيعية بيد الخواص من الأسباب التي تبرر تمسك القطاع العام بملكية هذا النوع من النشاطات والمرافق في مجموعة واسعة من البلدان. فلا يزال القطاع العام هو القطاع المهيمن على ملكية شركات توليد الكهرباء ونقلها وتوزيعها في عدد من الدول الأوروبية السباقة إلى تبنى المنهج الليبرالي. فهذا القطاع العام يملك شركات توليد الكهرباء ونقلها وتوزيعها، على سبيل المثال، في السويد وتركيا وأيرلندا والمكسيك وهولندا وجنوب أفريقيا، كما تصنف ملكية هذه الشركات على أنها "عامة في الأغلب" في أستراليا والنمسا والدانمارك وكندا والبرازيل وروسيا وسلوفينيا والهند. هناك دول تؤول فيها ملكية الشركات الكبرى في هذا النشاطات إلى مؤسسات تشاركية بين القطاعين العام والخاص، فيما يتفرد القطاع الخاص بملكية مثل هذه الشركات في تشيلي وألمانيا واليابان والولايات المتحدة والمملكة المتحدة. إذاً، نحن أمام حالات متباينة من أنماط الملكية لقطاع توريد الكهرباء في مراحله المختلفة، إلا أن السمة الأبرز لملكية هذا القطاع في مجموعة واسعة من الدول الليبرالية أو بلدان اقتصادات السوق هي أنها لا زالت تؤول كلياً أو في الأغلب إلى القطاع العام.

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

(3)James Manyika [et al.), «How to Compete and Grow: A Sector Guide to Policy. (Report, McKinsey Global Institute, March 2010).

(4) جواد العناني، "الاقتصاد الأردني والاحتكار" ، الغد 2013/10/23 .