يعد عيب السبب اخر العيوب التي استند اليها مجلس الدولة الفرنسي لقبول الطعن بالالغاء، وظهر ذلك في قضية (nonod) سنة 1907، ثم حكمه في قضية (dessay) سنة 1910، بالرغم من ان جزء – غير قليل – من الفقه لا يرى في عيب السبب وجها جديدا للالغاء(1). والسبب احد اركان القرار الإداري، ويتمثل في الحالة القانونية او الواقعية التي تستبق القرار وتدفع الإدارة الى اتخاذه(2). اما عيب السبب فهو يعني عدم مشروعية السبب – الأسباب – الذي بني عليه القرار الإداري، اما لعدم وجود الحالة القانونية او الواقعية الباعثة على اتخاذ القرار، او لعدم صحة التكييف القانوني للوقائع التي بني عليها القرار. فاصدار قرار اداري بانهاء الرابطة الوظيفية بالحالة موظف ما عل التقاعد دون طلب منه لا يمثل سببا قانونيا يبرر اصدار هذا القرار من الجهة المختصة، واتخاذ الإدارة قرارات كفيلة بحفظ الامن والنظام رغم عدم حدوث ما يستدعي ذلك، لا يسوغ الحالة الواقعية التي دفعت بالإدارة الى اتخاذ القرار الإداري.

الفرع الأول

شروط السبب

يجب ان يكون السبب محددا في وقائع ظاهرة وواضحة، فلا يكفي السبب العام والمبهم، وبصفة عمة يتطلب في اسبب ان يكون موجودا وقائما ومشروعا...

أولا: ان يكون السبب موجودا وقائما: يجب ان يكون السبب موجودا وقائما حتى اتخاذ القرار، لان السبب قد يكون موجودا لكن وجوده انتها قبل اصدار القرار، بمعنى ان تكون الحالة القانونية او المادية التي استند عليها القرار قد وجدت بالفعل وان يستمر وجودها حتى وقت صدور القرار، فالعبرة في تقرير مشروعية القرار الإداري هي وقت صدوره، فاذا قدم احد الموظفين طلبا للاستقالة ثم صدر قرار اداري بقبول استقالته بعد ان عدل عن طلبه، فهذا القرار يعد مشوبا بعيب السبب لا الظروف المكونة لسبب القرار قد تحققت ولكنها لم تستمر الى تاريخ صدوره، كذلك فان الأسباب التي تظهر بعد اصدار القرار قد تسوغ اتخاذ قرار جديد ولكنها لا يعتد بها فيما يتصل بالقرار الذي صدر. ثانيا: ان يكون السبب مشروعا: يجب ان يكون السبب مشروعا، فاذا استندت الإدارة الى أسباب غير التي حددها المشرع – في حالة السلطة المقيدة – فان قرارها يكن غير مشروعا وحتى في مجال السلطة التقديرية، يجب ان يكون السبب صحيحا من الناحية القانونية ومسوغا لاصدار القرار الإداري. ولا يجزئ في هذا الصدد الخلط بين السبب والغاية (المصلحة العامة). وقد تكون هناك عدة أسباب تدفع الإدارة لاتخاذ القرار الإداري، وقد يكون بعضها معيبا والبعض الار صحيحا، فهل يكفي في مثل هذه الحالة ان ان يكون احد الأسباب غير صحيح ليقضى ببطلان القرار...؟؟ ذهب مجلس الدولة الفرنسي في هذا الخصوص الى التفرقة بين (السبب الدافع) و(السبب الزائد)، على نحو التفرقة بين الشكل الجوهري والشكل الثانوي، فالسبب الدافع هو الذي يكون وجوده كافيا لاصدار القرار، اما السبب الزائد فهو الذي لا يكون لوجوده او عدمه اثر على اصدار القرار، ويترتب على هذه التفرقة ان الخطا في السبب الزائد لا يؤثر على مشروعية القرار، بينما الخطا في السبب الدافع يجعل القرار مشوبا بعيب السبب جديرا بالالغاء(3). والقاعدة العامة ان كل الأسباب تعد منتجة حتى يتضح للقاضي ما يدل على غير ذلك، فاذا ظهر ان بعض الأسباب صحيح والبعض الاخر غير صحيح وكانت الأسباب الصحيحة غير كافية لاصداره، فان القرار يكون جديرا بالالغاء، وعلى العكس من ذلك فاذا ثبت ان الأسباب كافية لتسويغ القرار، فان القرار يصبح مشروعا(4). ويكون عيب السبب وعيب مخالفة القانون الذي يتصل بمحل القرار، فضلا عن عيب الانحراف بالسلطة الذي يتصل بركن الغاية، أوجه عدم المشروعية المادية للقرار، فيما يشكل عيبا الاختصاص والشكل أوجه عدم المشروعية الشكلية للقرار. ولذلك فالتفرقة بين العيوب الثلاثة الأولى تقتضي شيئا من الدقة، فبينما ينصب عيب السبب على الواقعة الموضوعية الخارجة عن القرار والتي تحمل الإدارة على اتخاذه، يرتبط عيب الغاية بالهدف الذي يصبو اليها مصدر القرار، أي ان للغاية طابعا تفسيا وذاتيا، اما عيب المحل فهو الذي يصيب فحوى القرار او موضوعه المتمثل في الأثر الذي يترتب عليه، سواء كان هذا الأثر يتمثل في انشاء مركز قانوني او تعديل مركز قانوني قائم او الغائه(5). ورقابة القاضي بالنسبة لعيب السبب تنصب على الوجود المادي للوقائع ووصفها القانوني ومدى ملاءمة القرار للوقائع، وبالنسبة لعيب الانحراف بالسلطة فتكون رقابة القاضي على الهدف الذي يسعى القرار لتحقيقه، اما بالنسبة لعيب مخالفة القانون فتنصب رقاة القاضي على الامتناع عن تطبيق القاعدة القانونية والخطافي تفسير القانون.

الفرع الثاني

الرقابة على عيب السبب

تتمتع القرارات الإدارية بقرينة مفترضة مفادها ان لكل قرار اداري سبب مشروع وعلى من يدعي العس اثبات ذلك وعليه فاذا لم تذكر الإدارة الأسباب التي استندت اليها في قرارها الإداري فان عبء الاثبات على المدعي يصبح ثقيلا لان المدعي لا يملك المستندات او الوثائق التي تحتفظ بها الإدارة عدة(6). وقد تطور قضاء مجلس الدولة الفرنسي في مجال الرقابة على سبب القرار الإداري، اذ بدات هذه الرقابة على الوجود المادي للوقائع وامتدت الى الوصف القانوني للوقائع وصولا الى ميدان الملاءمة.

أولا: الرقابة على الوجود المادي للوقائع: يمارس قاضي الالغاء رقابته على الوقائع التي استندت اليها الإدارة في اصدار قرارها من ناحية وجودها وصحت، فاذا انتفت الواقعة او الوقائع او اختلفت عن تلك التي استند اليها القرار عند اتخاذه، اصبح القرار مشوبا بعيب السبب جديرا بالالغاء.

قد عبر مجلس الدولة عن هذا الاتجاه في احكا عديدة له من اشهرها حكمه في قضية (cameno) الصادر في 14 يناير (كانون الثاني) 1919، التي تتلخص وقائعها في عزل الحكومة رئيس بلدية بتهمة عدم قيامه بما يفرض عليه القانون من مراعاة اللياقة اللازمة لموكب جنائزي(7)، فقضى مجلس الدولة بإلغاء القرار لعدم قيامه على أسباب صحيحة، وذكر في حيثيات حكمه بانه ((اذا كان ليس بإمكان مجلس الدولة بحث ملاءمة القرارات المطعون فيها بالالغاء، فان له مراقبة الوقائع التي كانت سببا لاصداره)). وكذلك، حكم مجلس الدولة في قضية (trevont) الصادر في 20 يناير (كانون الثاني) 1922، والتي تتلخص وقائعها باعفاء محافظ من عمله بناء على طلبه، اذ قضى بإلغاء قرار الاعفاء بعد ان ظهر ان المحافظ لم يتقدم أصلا بذلك الطلب(8).

ثانيا: الرقابة على التكييف القانوني للوقائع: اذ ينبغي ان تكون هذه الوقائع الوصف القانوني للحالة التي يتطلبها القانون، ومن ذلك التعرض لتكييف الأفعال التي يرتكبها الموظف وعما اذا كان يمكن وصفها قانونيا بانها أخطاء تاديبية ام لا، لان رقابة التكييف امر يتطلبه التطبيق الصحيح للقانون، فانطباق الوصف القانوني على الواقعة التي استند اليها القرار، هو الذي يسوغ اتخاذ هذا القرار، فالخطا في التكييف القانوني للوقائع من شانه ان يجعل القرار مشوبا بعيب السبب. وفي حكمه في قضية (gomel) الصادر في 4 ابريل (نيسان) 1914، والتي تتلخص وقائعها في رفض الإدارة المختصة طلبا تقدم به السيد (جوميل) يطلب فيه رخصة بناء في احد ميادين مدينة باريس – استنادا الى قانون صادر في عام 1911 – بحجة ان البناء في ذلك الميدان يؤدي الى تشويه منظره الاثري، فقضى مجلس الدولة بإلغاء قرار الإدارة بعد ان اتضح ان الميدان المعنى ليس اثرا تاريخيا(9). وينبغي ملاحظة ان القضاء الإداري لا يراقب الا تكييف الوقائع العدية، ويمسك عن تكييف الوقائع الفنية، فعلى سبيل المثال لا تمتد رقابة القضاء الى فحص قرار الطبيب المختص طالما أصدره في حدود اختصاصه وتقديره العلمي ونتيجة لما ثبت لديه من كشف طبي لانه امر فني رخصه له القانون، ولا يستطيع القاضي ابطاله طالما كان خاليا من إساءة استعمال السلطة، كما لا يراقب القضاء اعمال اللجان العلمية الخاصة بترقية أعضاء هيئات التدريس بالجامعات، ما دامت غير متسمة باساءة استعمال السلطة، لان القول بخلاف ذلك يجعل من رقابة القضاء بمثابة مشاركة للإدارة في سلطتها المذكورة، وهو ما يتنافى مع مبدا الفصل بين السلطات ولا يستقيم مع واقع الحياة العملية(10).

ثالثا: فحص ملاءمة سبب القرار: الأصل ان رقابة قاضي الإلغاء تنصب على مشروعية القرار الإداري دون النظر في ملائمته، لدخول الملاءمة بطبيعتها في تقدير الإدارة، الا انه حينما تختلط مناسبة العمل الإداري بمشروعيته ومتى كانت هذه المشروعية تتوقف على حسن تقدير الأمور، لاسيما فيما يتعلق بالحريات العامة، وجب ان يكون تدخل الإدارة لاسباب جدية تسوغه، كما يجب ان يكون قرار الإدارة لازما بذاته لمواجهة حالة معينة كحالة الضرورة او الاستعجال. وفي هذا الصدد، قضى مجلس الدولة الفرنسي، في حكمه في قضية (benga – min) الصادر في 4 مايو (أيار) 1933، بإلغاء قرار الإدارة لعدم تناسبه واسبابه من حيث الخطورة والجسامة(11). واذا كان مجال الضبط الإداري يمثل الميدان الحقيقي لرقابة القاضي الإداري على عنصر الملاءمة، فان القضاء الإداري – الحديث – يشهد تطبيقا واسعا لهذه الرقابة في مجال السلطة التاديبية، فاذا كان للسلطات التاديبية سلطة تقديرية في فرض الجزاء المناسب على ارتكاب الخطا التاديبي، الا ان ذلك مشروط بعدم المغالاة في تقدير خطورة الذنب ومقدار العقوبة فالمحكمة برقابة الملاءمة تقف عند الحدود الفاصلة بين عمل القضاء وعمل الإدارة فتخرج سلطة التقدير المقررة للإدارة من نطاق المشروعية الممنوع على القضاء التدخل فيه، الى نطاق المشروعية فتخضعها لرقابتها(12). وفي مصر يكاد يكون اخصب مجال لرقابة الملاءمة في القرار الإداري بين سبب القرار ومحله هو رقابة التناسب بين الذنب الإداري والجزاء التاديبي وهو ما اصطلح على تسميته بقضاء (الغلو)(13). ويلاحظ ان الفقه المصري، قد اختلف بدوره حول مكانة عيب السبب بين أوجه الإلغاء المختلفة، فيذهب فريق من الفقه الى التسليم بالسبب بصفته ركنا من اركان القرار الإداري ولكنه يدرج العيب الذي يصيب سبب القرار في أوجه الإلغاء الأخرى، مقتفيا اثر اتجاه في الفقه الفرنسي يمثله الفقيهان (هوريو) و (فيدل) (14)، ويرى هذا الفريق ان مجلس الدولة المصري يسلم بان عيب السبب ليس عيبا جديدا، لكنه يدخل ضمن اطار عيب مخالفة القانون والانحراف في استخدام السلطة(15). فاذا حدد القانون الأسباب التي تسوغ تصرف الإدارة، فاننا في حالة عدم احترام الإدارة لتلك الأسباب نكون امام عيب مخالفة القانون.

اما اذا كانت الأسباب التي تذرعت بها الإدارة لتسويغ تصرفها غر جدية وكانت الإدارة عالمة بعدم جديتها كنا امام عيب الانحراف بالسلطة، وكذلك اذا كانت غر عالمة او كان تصرفها على سبيل الخطاف اننا أيضا نكن امام عيب الانحراف بالسلطة، لانه لا يشترط لتحقيق الانحراف بالسلطة توافر سوء النية، ويجد هذا الاتجاه تطبيقا له في بعض احكام مجلس الدولة المصري(16). اما الفريق الثاني فهو يناصر التقسيم الحديث لاوجه الغاء القرار الإداري الذي نادى به (فالين) و(دي لوبادير) و (ريفيرو) و (بونار) – ومعهم جانب من الفقه الفرنسي – والذي يربط بين اركان القرار الإداري وعيوبه بحيث يقابل كل ركن عيبا من العيوب . ويستدل هذا الفريق من الفقه لاثبات صحة اتجاهه بنص الفقرة (8) من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة رقم (47) لسنة 1972، التي تنص في معرض بيانها لاحد اجه الإلغاء على (مخالفة القوانين او اللوائح او الخطا في تطبيقها وتايلها)، اذ فسر هذا النص على انه يتضمن عيبين (عيب مخالفة القانون) وهو ما يفهم من صريح العبارة، وعيب السبب وهو ما يفهم من (الخطا في تطبيقها وتاويلها). ووجد هذا الفريق في بعض احكا المحكمة الإدارية العليا سندا يعزز اتجاهه(17). ونحن نعتقد صحة هذا الاتجاه، ولا نرى الامر مختلف بالنسبة للوضع في العراق عما هو عليه في مصر، فالنص الذي أورده المشرع العراق في قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة في المادة (7/ثانيا/ه) منه والذي تولى فيه تحديد أسباب الالغاء ومن بينها (الخطا في تطبيق القوانين والأنظمة او التعليمات او في تفسيرها) انما المقصود به هو عيب السبب، فهو يعني الخطا في مادية الوقائع او وصفها القانوني، وما يعزز هذا النظر ان محكمة القضاء الإداري تنظر في عيب السبب بوصفه عيبا قائما بذاته مثل بقية العيوب التي تصيب القرار الإداري فتبطله. كما درجت قرارات الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية على الغاء القرارات المتعلقة بشؤون الخدمة المدنية بناء على افتقادها لركن السبب او اذا شاب هذا الركن عيب في احد شروطه(18). ولذلك حسنا فعل مشرع قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة حين ذكر عيب السبب صراحة كوجه مستقل من وجوه الطعن بالالغاء، حيث قضت المادة (7/خامسا/2) من القانون بانه يعد من أسباب الطعن في الأوامر والقرارات بوجه خاص: ((ان يكون الامر او القرار قد صدر خلافا لقواعد الاختصاص او معيبا في شكله او في الإجراءات او في محلة او سببه)) وبذلك حسم الخلاف الذي ثار في الفقه العراقي –خ وان كان محدودا – حول الاعتراف بالسبب كعيب مستقل من عيوب الإلغاء(19).

_____________________

1- انظر في تفصيل ذلك د. سليمان محمد الطماوي القضاء الإداري (الكتاب الأول – قضاء الإلغاء)، دار الفكر العربي، القاهرة، 1976, ص672 – 674، د. محسن خليل، القضاء الإداري اللبناني ورقابته على اعمال الإدارة، ط2، 1968، ص459 – 450.

2- وفي هذا الصدد يرى (لوبادير) ان الحالة التي تدفع الإدارة الى اتخاذ القرار تكون وضوعية خارجة عن القرار وسابقة على اتخاذه. د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988ص213

3- د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص264، ricci, op. cit, p. 776. Auby et darago, op. cit, p. 377; debbasch et

4- فلو طعن موظف امام مجلس الانضباط العام بقرار الوزير الذي فرض عليه عقوبة تنزيل الدرجة لاخفائه أوراق رسمية كسبب اول، ولتقاضيه رشوة واستغلاله لمركزه الوظيفي كسبب ثاني، ولم يثبت الا السبب الأول وكان كافيا بحد ذاته الى انزال مثل هذه العقوبة، يكون القرار الصادر من الوزير صحيحا.

5- د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص270.

6- وقد اتجه مجلس الدلة الفرنسي الى التخفيف عن المدعي بهذا الشأن، ففي حكم له في قضية (barel) الصادر في 28 مايو (نيسان) 1954 – الذي ذهب البعض الى اعتباره اعلانا لقلب عبء الاثبات – قضى مجلس الدولة بان رفض الإدارة الإفصاح ع أسباب قرارها يعني التسليم بصحة ما ادعاه المدعي، وتتلخص وقائع هذه القضية  في قيام الإدارة، بموجب ما لها من سلطة تقديرية، بمنع بعض الأشخاص – ومنهم السيد (باريل) – من الاشتراك في مسابقة دخول مدرسة الإدارة الوطنية التي يحتل خريجوها وظائف إدارية مهمة، فطعن السيد (باريل) في القرار مدعيا ان باعث الإدارة على منعه وزملائه وهو باعث سياسي بسبب ارائهم المغايرة لاتجاهات الإدارة السياسية، مما يخالف مبدا المساواة، فطلب مجلس الدولة من الادارة توضيح أسباب منعهم من الاشتراك في المسابقة، لكن الوزير المختص رفض ذلك. د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص272.

7- وكان الدكتور (كامينو) قد اهم بإدخال النعش من فتحة في حائط المقبرة، وكذلك امره بحفر قبر غير كاف اظهار لاحتقاره للمتوفي، وكذلك توجيهه اهانات لسيارة اسعاف مرافقة للموكب. ، ص275.

8- وفي حكم اخر – حديث – قضى مجلس الدولة بإلغاء قرار صادر بفصل ممرضة من عملها بسبب سوء معاملة بعض القاصرين المتخلفين عقليا، وذلك لعدم ثبوت الواقعة ماديا. المصدر السابق، ص275 – 276.

9- المصدر السابق، ص277 – 278.

10- د. محمود خلف الجبوري، القضاء الإداري (مذكرات لطلبة قسم القانون بكلية التراث الامعة)، بغداد، 2008/2009،، ص36 – 37.

11- تتلخص وقائع هذه القضية في ان افرادا اعترضوا على مؤتمر ادبي كان السيد (بنجامين) يعتزم عقده، وهددوا باستخدام كل الوسائل لمنع عقد هذا المؤتمر، مما حدا بعمدة المدينة على اصدار قرار بمنع انعقاد المؤتمر. د. فهد الدغيثر، المصدر السابق، ص279.

12- راجع بهذا الشأن بحث الدكتور محمود خلف الجبوري، (رقابة القضاء على جوانب الملاءمة ف العمل الإداري)، مجلة القانون والشريعة، (العدد الأول)، بغداد، 1990.

ويرى (فالين) ان الحد الفاصل بين الملاءمة المحضة التي لا تخضع لرقابة القضاء، والملاءمة كشرط لمشروعية العمل الإداري التي تخضع لرقابة القضاء ليست محددة بشكل قاطع، مما يؤدي الى شيء من التحكمية، أي الى احكام تتسم بالجراة وأخرى عكس ذلك.

Waline, op. cit, p345.

13- د. علي شفيق، الرقابة القضائية على اعمال الإدارة، معهد الإدارة العامة بالرياض، 2002، ص147.

14- مع ملاحة ان الفقيه (ديجي) يذكر ركن السبب، ويجع عيب السبب ضمن عيب إساءة استخدام السلطة اذا لم يكن الاختصاص مقيدا وبعكسه يكون ضمن عيب الاختصاص. انظر د. سعاد الشرقاوي، "الانحراف باستعمال السلطة وعيب السبب، تعليق على احكام المحكمة الإدارية العليا"، مجلة العلوم الإدارية، الشعبة المصرية للمعهد الدولي للعلوم الإدارية، السنة الحادية عشرة، العدد الثالث، 1969، ص144 وما بعدها. حيث ترى ان اغفال المشرع المصري لذكر عيب السبب في قانون مجلس الدولة كونه تبنى راي الفقيه (ديجي).

15- انظر في هذا الشأن د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1985، ص424 وما بعدها.

16- د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القانون الإداري، جامعة عين شمس، القاهرة، 1989، ص933 وما بعدها.

17- ويتسق هذا التفسير مع اجتهادات ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية – أيضا – التي تميل جهة القضاء الإداري فيها الى هذا الاتجاه خصوصا وان المشرع السعودي في المادة (الثامنة/ب) من نظام ديوان المظالم الصادر في 17/7/1402ه، يكرر ما ورد في المادة (العاشرة/8) من قانون الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972، فالكثير من احكام الديوان تشير الى عيب السبب على نحو واضح لا لبس فيه. انظر على سبيل المثال حكم الديوان رقم (181)/3/لعام 1408ه في القضية رقم (62)/4/ق لعام 1407ه. د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص269.

18- فقد قضت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بصفتها التمييزية بان "إحالة الموظف عى التقاعد دون تقديم طلب منه ودون اكماله السن القانونية لا سند له من القانون لان القرار الإداري يكون معيبا بعيب السبب (الدعوى رقم (233)/انضباط/تمييز/2005)، رقم الاعلام/235 في 4/ذي القعدة/1426ه الموافق 5/12/2005. كما قضت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة أيضا في حكم اخر بان ((السبب ركن من اركان القرار الإداري مما يتعين ذكره والا كان القرار معيبا)). (الدعوى رقم (297)/298/اضباط/تمييز/2006) رقم الاعلام/294في 25 ذي القعدة/1427 الموافق 18/12/2006.

19- راجع في تفصيل راينا بهذا الشأن بحثنا الموسوم: (عيب السبب ومكانه بين أوجه الالغاء في النظم المقارنة والعراق)، مجلة كلية الحقوق بجامع النهرين، المجلد (14)، العدد (2)، 2012.