أهداف الضبط الاداري سواء كان ضبطا عاما او خاصا هي أهداف مخصصة وليس للادارة ان تخرج عليها او تتخذ منها ستارا للتوصل الى أهداف أخرى مشروعة او غير مشروعة والا كان تصرفها مشوبا بعيب الانحراف(1).وبعبارة أخرى يجب ان تستهدف قرارات الضبط الاداري المحافظة على النظام العام بمفهومه المتعارف عليه(2) ولا يحق لهيئات الضبط الاداري ان تبغى تحقيق غاية أخرى حتى لو تهدف الى تحقيق المصلحة العامة ، فلا يجوز استخدام أساليب الضبط الاداري في تحقيق أغراض اقتصادية او اجتماعية بل تتقيد غاية الضبط الاداري بمفهوم حفظ النظام العام وتتمتع الهيئات القائمة عليه بسلطات تقديرية قد تتسع أحيانا في الظروف الاستثنائية مع خضوع هذه السلطات لرقابة القضاء للتأكد من عدم إساءة استعمال السلطة ، فالغاية دائما هي الحد الخارجي للسلطة التقديرية ، والقضاء دائما يشير الى حد هذه السلطة هو عدم الانحراف بهذه السلطة عن الغاية المخصصة لها ، فالمشرع عندما يعطي الادارة اختصاصا معينا فانه يحدد لها صراحة او ضمنا الغرض الذي من اجله إنشىء هذا الاختصاص ، كما لو منحت الادارة سلطة الاستيلاء على بعض الأماكن المبنية لتخصيصها لاماكن التعليم او لإسكان الأسر التي لا مأوى لها فلا يجوز استعمال سلطة الاستيلاء إلا لتحقيق هذه الأغراض دون غيرها. وقد يقرر المشرع غرضا محددا لممارسة سلطة الضبط وذلك كتخويل سلطة الضبط بعض الاختصاصات للوقاية من الامراض الوبائية او لمواجهة الفيضان او إباحة استخدام السلاح لفض التجمهر او التظاهر اذا ما تعرض الامن العام للخطر ، فوفقا لهذا التخصيص من جانب المشرع يجب على هيئات الضبط الالتزام بهذا الغرض طبقا لقاعدة تخصيص الاهداف(3) ، وقد يعطي المشرع للادارة اختصاصا معينا دون ان يحدد الغرض بصورة محددة بحيث تأتي في عبارات واسعة وفضفاضة حيث يمكن استخلاص الهدف المخصص عندئذ من قصد المشرع وروح التشريع مع الاستعانة بالأعمال التحضيرية والملابسات التي أحاطت بالتشريع(4). وتبدو اهمية عيب الانحراف من حيث الرقابة القضائية في ذلك التلازم الحتمي بين عنصر الغاية من اجراء الضبط وبين انعدام ركن السبب في القرار الاداري . وبيان ذلك ان عيب الانحراف ليس في حقيقته إلا عيبا في الاختيار ، ويعكس هذا بدوره تلازما بين الانحراف والسلطة التقديرية التي تتمثل معالمها في ركن السبب والمحل في القرار فاذا كان العيب الملازم لركن المحل هو عيب مخالفة القانون فلا يتبقى اذا من طرف تلك العلاقة الوطيدة سوى ركن السبب ، وينبغي على ذلك ان القاضي الاداري لا يمكنه بحال ان يصل الى تقرير عيب الانحراف قبل ان يجري بحثا دقيقا وشاملا لركن السبب في القرار الاداري ولا اهمية لسوء النية او حسن النية في تقرير عيب الانحراف ، فالرقابة على هذا العيب إنما هي رقابة على الجانب الموضوعي وليست على الجانب الشخصي ، كما يجب إلا يستهدف قرار الضبط الاداري المصلحة العامة فحسب بل ايضا الهدف الخاص الذي عينه القانون له عملا بقاعدة تخصيص الاهداف التي تقيد القرار الاداري بالغاية المخصصة التي رسمت له ، فاذا خرج القرار عن هذه الغاية ولو كان هدفه تحقيق المصلحة العامة ذاتها كان القرار مشوبا بعيب الانحراف ووقع باطلا(5). وتأتي حالات الانحراف بالإجراء الضبطي في إحدى صورتين(6):

الصورة الاولى : استعمال سلطة الضبط الاداري لتحقيق أهداف بعيدة عن الصالح العام

في هذه الصورة يستهدف الشخص القائم على سلطات الضبط الاداري غرضا اخر بعيدا عن النظام العام والمصلحة العامة وان كان تدخله بزعم حفظ النظام العام ، ففي تلك الحالة تستخدم سلطات الضبط الاداري لتحقيق أغراض خاصة كأستهداف المصلحة الشخصية . وذلك لتحقيق نفع شخصي او الانتقام او الكيد او المحاباة او التنكيل او لتحقيق أغراض سياسية او حزبيه او الى غير ذلك من الاهداف التي لا تتصل بوظيفة الضبط الاداري او بالمصلحة العامة ، فرجل الضبط الاداري عندئذ يسعى الى تحقيق نفع شخصي ، وبذلك يكون فقد صفته كفرد من افراد الادارة ويصبح عمله مجرد اعتداء مادي(7). هذا وقد قضى كل من مجلس الدولة الفرنسي والمصري بعدم مشروعية قرارات الضبط الاداري التي تتخذها سلطات الضبط الاداري لتحقيق منافع شخصية بعيدة عن النظام العام والمصلحة العامة ، حيث ان مثل هذه القرارات تفقد صفتها كقرارات إدارية وتصبح مجرد عمل مادي.

والأمثلة في هذا الشأن عديدة نذكر منها على سبيل المثال في كل من قضاء مجلس الدولة الفرنسي وأيضا مجلس الدولة المصري وموقف القضاء اليمني.

1.في قضاء مجلس الدولة الفرنسي

- حكمه في 14 يناير 1910 بإلغاء قرار عمدة احد البلديات والذي علق فيه ترخيص بإقامة احتفال بأحد الأعياد على شرط عدم تعيين شخص معين هو احد خصومه أمين عام لصندوق اللجنة المنظمة للاحتفال(8).

- حكمه في 22 يوليو 1933 والذي قضى فيه بإلغاء قرار عمدة إحدى البلديات بمنع جمعية موسيقية من ممارسة نشاطها في الطريق العام ، حيث تبين ان ذلك كان يهدف لمحاباة جمعيات أخرى منافسة لها وليس حفظ النظام العام(9).

- حكمه في 22 يناير 1975 والذي قضى فيه بإلغاء قرار عمدة إحدى البلديات بمنع الباعة المتجولين من ممارسة تجارتهم إلا في السوق المخصص لهم في الميدان العام بالبلدة وفي صباح كل أسبوع فقط ، حيث تبين ان القرار كان يبغى حماية مصالح تجار المنطقة وليس الحفاظ على المرور والنظام داخل البلدة(10). وقد تستهدف هيئة الضبط باصدار القرار أغراض سياسية(11) وفي ذلك قضى المجلس بعدم مشروعية تلك القرارات . ومن الأمثلة على ذلك :

- حكمه في 11 يناير 1957 حيث قضى بإلغاء قرار ضبطي صادر من الجهة المختصة بإصداره بمنع جمعية موسيقية من اداء بعض القطع الموسيقية في الطريق العام ، حيث تبين للمجلس ان الغرض من القرار لم يكن الحفاظ على النظام العام كما ادعت الادارة وانما كان لمنع جذب الأصوات لصالح حزب سياسي(12).

2.في قضاء مجلس الدولة المصري

اتبع مجلس الدولة المصري نظيره الفرنسي واعتبر ان قرارات الضبط الاداري المتخذة لتحقيق منافع وأغراض شخصية اعمال مادية . ومن الأمثلة على ذلك:

- حكم محكمة القضاء الاداري في 8/12/1956، حيث قضت بعدم شرعية قرار ضبط اداري بعدما تبين لها ان المكلفين بالحفاظ على الامن قد انحرفوا بالسلطة التي خولها لهم القانون ابتغاء صيانة الامن واستغلوها ليشفوا أحقادا شخصية(13).

- وايضا حكم المحكمة الادارية العليا في 26/11/1966 والذي قضى بعدم شرعية قرار صادر بإلغاء تراخيص ممنوحة لبعض الافراد ، حيث تبين للمحكمة ان القرار انطوى على تمييز بعض الناس على حساب الأخر ولم يبغ النظام العام كما كانت تدعي الادارة(14).

3.في القضاء اليمني

اما بالنسبة للقضاء اليمني بخصوص هذا فقد حكمت المحكمة الابتدائية لغرب تعز( بان احتجاز رخصة احد الأشخاص ، بعد ان استوفى شروط حجزها ، تمكينا لجهة المرور والترخيص من جلب شقيقه المطلوب في مخالفة مرورية مشددة ارتكبها ، يعد غير مشروع) (15).

الصورة الثانية : وتتمثل في الانحراف الناشئ من مخالفة قاعدة تخصيص الاهداف

تتمثل هذه الصورة اذا اتخذت الادارة قرارها لتحقيق أغراض غير التي يقصدها المشرع من منحها لسلطة الضبط الاداري حتى ولو كانت هذه الأغراض تتصل بالصالح العام ، فسلطة الضبط الاداري تمارسها الادارة من اجل تحقيق هدف خاص ومحدد وهو المحافظة على النظام العام بعناصره المعروفة الامن العام والصحة العامة والسكينة العامة ، فاذا ما استخدمت هذه السلطات لتحقيق أغراض أخرى كانت قراراتها غير مشروعة للانحراف بالسلطة وذلك لخروجها عن أهدافها المحددة(16). وهذه الصورة من صور الانحراف تأخذ بدورها في العمل احد فرضين:

الفرض الأول : ان يهدف القرار الصادر الى تحقيق غرض اخر من أغراض المصلحة العامة غير منوط بهيئة الضبط تحقيقه(17) .وفي هذا قضى كل من مجلس الدولة الفرنسي ومجلس الدولة المصري بعدم شرعية تلك القرارات. اما في اليمن فلم يتمكن الباحث من الحصول على أحكام متعلق بهذا الموضوع وسنورد الأمثلة المتعلقة على سبيل المثال في فرنسا ومصر:

1.في قضاء مجلس الدولة الفرنسي

- حكمه في 3/10/1980 في القضية المعروفة باسم Schwart حيث قضى بإلغاء قرار محافظ Bas-Rhin بتقرير المنفعة العامة للأرض المملوكة للسيد Schwartz واخرين لإنشاء ملاهٍ وحمام سباحة ، حيث تبين للمجلس مخالفة القرار الضبطي لقاعدة تخصيص الاهداف فالقرار لم يهدف الى تطهير المنطقة من الناحية الصحية وانما الى تطوير أنشطة الترفيه بالبلدية(18).

- وكذلك حكمه بعدم مشروعية قرار عمدة إحدى البلديات بالحظر على المستحمين خلع وارتداء ملابسهم على الشاطئ او في أي مكان اخر غير منشئات الاستحمام ، حيث تبين للمجلس ان سبب القرار لم يكن المحافظة على الاداب العامة ولكن لتحقيق مصلحة مادية للبلدة عن طريق تأجير كبائن ومنشآت البلدية(19). والتدبير الضبطي قد يستهدف الى رعاية المال العام مما يؤدي الى تعطيل ممارسة الحريات العامة ، وقد يستهدف لتحقيق أغراض مالية لتخفيف أعباء الادارة المالية او زيادة مواردها المالية، لذلك اقر مجلس الدولة الفرنسي بعدم مشروعية قرار العمدة بتحديد حركة المرور وتقليلها بقصد تخفيض المصروفات التي تقضيها صيانة الطرق العامة في الميزانية(20). وقضى ايضا بعدم مشروعية قرار العمدة بمنع البيع في البلدة بسيارات البضائع ، حيث ثبت من الوقائع المعروضة على المحكمة ان العمدة كان يهدف الى حماية التجارة المحلية وليس تأمين حركة المرور او حماية الصحة العامة(21).

2.في قضاء مجلس الدولة المصري

- حكم محكمة القضاء الاداري(22) والذي جاء في حيثيات الحكم الاتي: (..الانحراف في استعمال السلطة كعيب يلحق القرار الاداري ويتميز بطبيعته عن غيره من العيوب التي تلحق بالقرارات الادارية ، لا يكون فقط حيث يصدر القرار لغايات شخصية ترمي الى الانتقام او الى تحقيق نفع شخصي او أغراض سياسية او حزبية او نحو ذلك ، بل يتحقق هذا العيب ايضا اذا صدر القرار مخالفا لروح القانون ، فالقانون في كثير من اعمال الادارة لا يكتفي بتحقيق المصلحة العامة في نطاقها الواسع ، بل يخصص هدفا معينا يجعله نطاقا لعمل اداري معين ، وفي هذه الحالة يجب إلا يستهدف القرار الاداري المصلحة العامة فحسب ، بل  ايضا الهدف الخاص الذي عينه القانون لهذا القرار عملا بقاعدة تخصيص الاهداف التي تقيد القرار الاداري بالغاية المخصصة التي رسمت له ، فاذا خرج القرار على هذه الغاية ولو كان هدفه هو تحقيق المصلحة العامة ذاتها كان القرار مشوبا بعيب الانحراف..).

- وايضا حكمها في 14 يونيو 1954 حيث أقرت بعدم مشروعية قرار الادارة برفض إعطاء رخصة سيارة لإجبار الطالب على سداد الرسوم المتأخرة لإحدى الجهات الحكومية(23). وهذا ما أقرته المحكمة الادارية العليا في قضائها الحديث ، حيث قضت في احد أحكامها بعدم شرعية قرار ضبط يتعلق بإغلاق سوق خاصة يوم الاثنين من كل أسبوع ليحقق رواج سوق مجلس قروي الوسطى الذي أصابه الركود(24).

الفرض الثاني :الانحراف بالإجراءات

وفي هذا الفرض يصدر اجراء الضبط الاداري بهدف الحفاظ على النظام العام ولكن باستخدام وسائل أخرى غير تلك التي أوجب القانون اتباعها لتحقيق هذا الهدف ، حيث تلجأ سلطة الضبط الاداري الى وضع الإجراء في غير محله للتحايل على قواعد الاختصاص ولتجنب الاجراءات المعقدة او لتوفير الوقت او المال. ومن الأمثلة على هذا الانحراف ان تلجأ الادارة تحقيقا لقصدها في سحب الترخيص بإشغال المال العام الى اصدار قرار برفض الترخيص بإعادة بناء منشآت على ساحل البحر كانت قد غرقت ، اذا تتفادى الادارة بذلك اللجوء الى سحب الترخيص بشغل المال العام وبما يقتضيه من شروط وإجراءات خاصة(25). كما يظهر الانحراف بالإجراءات في تسخير وسائل الضبط القضائي لتحقيق أغراض الضبط الاداري ، وفي هذا الشأن قرر مجلس الدولة الفرنسي في قضيته(26) Frampar انه بالرغم من إشارة قرار محافظة الجزائر بحجز أعداد الجريدة الى نص قانون الاجراءات الجنائية المتعلقة بسلطات المحافظين في إثبات الجرائم المرتكبة ضد أمن الدولة وتقديم مرتكبيها للمحاكمة ، ونص قانون العقوبات المتعلق بهذه الجرائم ورغم إحالة المحافظ الأوراق الى النائب العام خلال الأربع والعشرين ساعة التالية طبقا للقانون ، إلا ان مجموع الوقائع وظروف الحال تدل بجلاء على ان اجراء المصادرة لم يكن يستهدف جنايات او جنحا ضد أمن الدولة الداخلي او الخارجي وتسليم مرتكبيها للمحكمة المختصة لتوقيع العقاب ، وانما كان يستهدف منع نشر مقال تضمنه العدد المصادر من الجريدة لتوقي ما قد يحدث من اضطراب في النظام العام من جراء ذلك النشر. واذا كان عيب الانحراف بالإجراء وقد ظهر في قضاء مجلس الدولة الفرنسي بصورة مستقلة من صور الانحراف بالسلطة ، إلا ان الوضع مستقر في مصر  على ان الانحراف بالإجراء يمثل إحدى صور مجنبة تخصيص الاهداف فلم يظهر اصطلاح الانحراف بالإجراء كوجه مستقل للإلغاء في مادة الضبط الاداري(27).

______________________

1- حيث يعتبر عيب الانحراف بالسلطة من العيوب التي تصيب ركن الغاية في القرار الضبطي التي تصدره سلطات الضبط الاداري ، وبالتالي فهو يتعلق بالناحية النفسية للجهة الادارية مصدرة القرار وبالدوافع المستترة التي دعتها الى إصداره ، فالقرار المعيب بالانحراف بالسلطة هو قرار سليم بالنسبة الى جميع أركانه الأخرى فيما عدا ركن الغاية. ومن هنا كانت خطورة عيب الانحراف لان سلطة الضبط الاداري في حماية من مبدأ المشروعية تحاول تحقيق أغراض غير مشروعة ، ولهذا فان مهمة القاضي الاداري في مجال بحثه لهذا العيب تكون مهمته شاقة وحساسة لان رقابته لا تتمثل في مطابقة القرار الضبطي المطعون فيه للقواعد القانونية من حيث الاختصاص والشكل والمحل والسبب ، وانما تتعدى ذلك الى بحث وتقصي البواعث الخفية والدوافع النفسية التي حملت الادارة في إصدارها للقرار الضبطي. ففكرة الانحراف تتعلق برغبة نفسية مصدر العمل وهذه الرغبة ينبغي ان تكون متفقة مع الغرض الذي أراده القانون لهذا العمل ، لهذا فان دور القاضي الاداري في الكشف عن عيب الانحراف بالسلطة إنما ينطوي على كثير من الدقة والصعوبة الى الحد الذي يجعل الانحراف ادق وأصعب العيوب اثباتا في القرار الاداري ، فالقاضي اذا كان يكفيه في صدد إثبات العيوب الأخرى ان يلقي بنظره على صلب القرار المطعون فيه فان ذلك غير متيسر بصدد الانحراف بالسلطة ، ينظر في ذلك : د.محمد انس جعفر ، الوسيط في القانون العام" القضاء الاداري" دار النهضة العربية ، طبعة سنة 1987 ، ص410 وما بعدها ، وايضا في المعنى نفسه : د.عاشور سليمان شوايل ، مصدر سابق ، ص604-605.

2- ينظر في ذلك : د.سليمان الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، مصدر سابق ، ص351.

3- ينظر في ذلك : د.عبد الرؤوف هاشم ، مصدر سابق ، ص108.

4- ينظر في ذلك : د.سليمان الطماوي ، المصدر السابق ، ص352 وكذلك ينظر : خالد رشيد الدليمي ، الانحراف في استعمال السلطة ، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بغداد،1998م.

5- ينظر في ذلك : د.سليمان الطماوي ، المصدر السابق ، ص348-349.

6- ينظر في ذلك : د.محمد انس جعفر، المصدر السابق ، ص395 وما بعدها.

7- ينظر في ذلك : د.سليمان الطماوي ، نظرية التعسف في استعمال السلطة "الانحراف بالسلطة" ، دار النشر بدون ، سنة 1987 ، ص338 وما بعدها.

8- ينظر في ذلك :د. مصطفى ممدوح محمد ، الضبط الاداري- الوظيفة الادارية للشرطة ، الطبعة الثانية ، مطبعة كلية الشرطة،1997 ، ص102.

9- ينظر في ذلك : د. مصطفى ممدوح محمد ، المصدر السابق ، ص102.

0- ينظر في ذلك : د. مصطفى ممدوح محمد ، المصدر السابق ، ص102.

1- والمقصود بالأغراض السياسية هو الاغراض السياسية بالمعنى الضيق ، الذي ينصرف فيه مدلول السياسة الى الصراعات الحزبية . ذلك ان السياسة بمعناها الواسع تعني كل ما يهم الجماعة والأهداف التي تبتغيها الادارة هي بهذا المعنى أهداف سياسية . اما ما يخطر على الادارة فهو ان تستهدف في نشاطها محاباة حزب او تجمع سياسي وتفضيله على غيره "فالدولة والادارة ملك الجميع ، والوسائل التي توضع تحت يد الحكام وعمال الادارة ينبغي إلا تسخر لمصلحة حزب" . ينظر في ذلك :نقلا د.محمود عاطف البنا ، المصدر السابق ، ص163. 

2- ينظر في ذلك : د.مصطفى ممدوح محمد ، المصدر السابق ، ص103.

3- ينظر في ذلك : حكم المحكمة الادارية العليا ، في القضية رقم 1362 لسنة 10ق ، الصادر بجلسة 26/12/1956 ، س12 ، ص282.

4- حكم محكمة القضاء الاداري في القضية رقم 21 لسنة 2ق ، الصادر بجلسة 8/12/1956 ، س 12 ، ص177.

5-حكم محكمة تعز الابتدائية الغربية ، بتاريخ 5/3/2000. 

6- ذلك ان تحقيق أغراض معينة هو الغاية النهائية من كل تنظيم قانوني ، والاختصاصات التي تمنح لرجل الادارة تلزمه باتباع هدف معين ولا يمكن للجهاز الاداري مع تعدد فروعه ومسؤولياته ان يترك لأي عضو من أعضائه مهمة تحقيق المصلحة العامة جملة ، ففي إطار تحقيق المصلحة العامة بالمعنى الواسع ، يتخصص كل فرع من فروع الجهاز الاداري بوظيفة او وظائف معينة طبقا لقاعدة تخصيص الاهداف.

  ينظر في ذلك : د.محمود عاطف البنا ، المصدر السابق ، ص164.

7- ينظر في ذلك : د.محمود سعد الدين الشريف ، النظرية العامة للضبط الاداري ، بحث سابق ، ص137.

8- ينظر في ذلك : د.محمد احمد فتح الباب ، مصدر سابق ، ص209.

9- ينظر في ذلك : د.محمد عبيد الحساوي القحطاني ، مصدر سابق ، ص360.

20- ينظر في ذلك : د.محمد عبيد الحساوي القحطاني ، مصدر سابق ، ص360.

2- ينظر في ذلك : د.محمد عبيد الحساوي القحطاني ، مصدر سابق ،ص 360.

22- حكم محكمة القضاء الاداري في القضية رقم 6386 لسنة 8ق ، الصادر بجلسة 6/9/1954 ، س10،ص299.

23- حكمها في القضية رقم 435 لسنة 8ق ، الصادر في 14/6/1954،س8،ص1539. واذا كان هذا هو القضاء الثابت لمحكمة القضاء الاداري منذ بداية نشأتها ، إلا ان المحكمة الادارية العليا لم تقر بهذا القضاء في البداية وقدمت أحكاما تضيق من نطاق الانحراف بالسلطة بحيث تقصره على حالة استهداف مصلحة خاصة فقط دون حالة مخالفة قاعدة تخصيص الاهداف ، لهذا اشترطت للانحراف توافر سوء النية بمصدر القرار. ينظر في ذلك : حكمها في الطعن رقم 983 لسنة 9ق ، المجموعة العشرية ، ص1180 ، الا ان هذا التضييق القضائي في مسلك المحكمة لم يلق استجابة من الفقه مما أدى الى عدول المحكمة عن قضائها السابق وأقرت بعدم مشروعية القرارات التي خالفت قاعدة تخصيص الاهداف.

24- حكمها في الطعن رقم 337 ، لسنة 17ق ، الصادر بجلسة 28/1/1978 ، مجموعة نعيم ، الجزء الاول رقم 279 ، ص818 وايضا انظر : حكمها ، في الطعن رقم1009 لسنة 20 ق ، الصادر بجلسة 16/12/1980 ، غير منشور.

25- ينظر في ذلك : د.محمد محمد بدران ، رقابة القضاء على اعمال الادارة ، دار النهضة العربية ، طبعة سنة 1999 ، ص315.

26- ينظر في ذلك : د.محمد محمد بدران ، المصدر السابق ، ص315.

27- ينظر في ذلك : د.عبد الفتاح عبد الحليم البر ، الانحراف في استعمال الاجراءات في قضاء مجلس الدولة ، مجلة العلوم الادارية ، العدد الثاني ، السنة 22، ديسمبر 1980 ، ص215 وما بعدها  واذا كان هذا هو الرأي السائد في الفقه ـ الا ان بعض الفقه اتجه الى القول بان قضاء مجلس الدولة المصري قد ساير قضاء مجلس الدولة الفرنسي وجعل الانحراف بالاجراءات صورة مستقلة عن قاعدة تخصيص الاهداف في مجال الانحراف بالسلطة . لمزيد من التفصيل حول هذا الرأي ينظر في ذلك : د.محمود عاطف البنا ، الوسيط في القضاء الاداري ، الطبعة الثانية ، سنة 1999 ، دار النشر بدون ، ص236.