الموضوع : الاقتراح البرلماني.

المؤلف : تغريد عبد القادر المنقحة.

الاطروحة : مبدا الفصل بين السلطات،            ص38-43.

____________________________

ان حق النواب بتقديم مقترحات القوانين للبرلمان حق أقرته الدساتير على اعتبار ان هذا الحق مقرر للسلطة التشريعية(1). والتي لها بموجب حق إقرار القوانين حق اقتراحها على أساس ان من يملك الأكثر يملك الأقل ، ولأن المبدأ الديمقراطي المسلم به في الدول الديمقراطية يقوم على ان البرلمان هو عضو التشريع الأصل(2).فاقتراح القوانين أصبح من الأمور المهمة التي تتمسك بها البرلمانات ولا يمكن ان نتناول عنها غاية الأمر انه يراعى في نظر القوانين التي يقترحها أعضاء البرلمان قيود اجرائيه تعفى منها مشروعات القوانين التي يقترحها رئيس الدولة إذ المفروض في هذه المشروعات الأخيرة انها لم تقدم الا بعد بحث ودراسة كافية لهذا أطلق على ما تقترحه السلطة التنفيذية ((مشروعات قوانين)) اما التي تأتي عن طريق الأعضاء فتسمى ((اقتراحات القوانين)) (3).  كما ان الاقتراح البرلماني غالباً لا يحال مباشرة إلى اللجنة المختصة في البرلمان للنظر فيه وانما يحال أولاً إلى لجان الفحص لفحصه وإبداء الرأي في صلاحيته لجوازنظر البرلمان فيه بعكس مقترح رئيس الدولة الذي يعفى من شرط الإحالة إلى لجنة الفحـص في البرلمان(4). ومسوغات هذه التفرقة في إجراءات العرض ان الاقتراح البرلماني يصدر عن فكرة عارضة ويتسم بسوء الصياغة وتعارض المعاني وتضاربها فالقانون يتضمن حل المشاكل عميقة ولذلك فانه يتطلب الدراسة الجدية لكل جوانب الموضوع وعلاقته بالموضوعات الأخرى المتشابهة التي يعالجها التشريع القائم ونتائجه المحتملة ثم يأتي بعد ذلك الصياغة القانونية الدقيقة التي تستهدف ابراز معانيه بوضوح وتحول دون تعارض أحكامه وهي مسألة شاقه تتطلب الدراسة العميقة والخبرة الواسعة والبرلمان لا يمتلك أجهزة فنية تؤمن الدراسة والبحث في إعداد مشروعات القوانين قبل تقديمها إلى المجلس إضافة إلى ما افرزته التجارب النيابية من قيام أعضاء المجلس بتقديم مشروعات قوانين لا تستهدف المصلحة العامة أو تخالف الأصول المتعارف عليها في مجال القانون(5). فضلاً عن ذلك فانه في حالة رفض البرلمان الاقتراح البرلماني فانه لا يجوز اعادته مجدداً في دور الانعقاد ذاته ، كالمادة (121) من دستور المملكة العربية الصادر عام 1959 والمعدل عام 1963 إذ نصت : (كل مشروع قانون رفضه أحد المجلسين لا يجوز تقديمه ثانية في الدورة ذاتها). والمادة (38) من دستور جمهورية لبنان 1926 : (كل اقتراح قانون لم ينل موافقة المجلس لا يمكن ان يطرح ثانية للبحث في العقد نفسه). وكذلك نص المادة (95) الفقرة الثانية من الدستور الأردني لعام 1952 على ان (كل اقتراح بقانون تقدم به أحد أعضاء مجلس الاعيان والنواب وفق الفقرة السابقة ورفضه المجلس لا يجوز تقديمه في الدورة نفسها). ولعل الحكمة من هذا هو ان الاقتراح البرلماني قد يتضمن فكرة عارضة غير ملحة فلا مسوغ ، متى رفضها البرلمان لشغل وقته بها في دور الانعقاد ذاته ولتترك إلى دور الانعقاد التالي ، كما قد تكون الظروف قد تغيرت مما يعمل البرلمان على إقرارها(6). وبالرغم من ان الدساتير تعطي لأعضاء البرلمان حق الاقتراح الا ان بعضها يفرض قيوداً معينة كأن تشترط الدساتير بان يتقدم بالاقتراح عدد معين من الأعضاء كالدستور العراقي لعام 1970 إذ جاء في المادة (54) منه على ان (ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين التي يقدمها ربع عدد أعضائه) وهو عدد كبير يؤدي من الناحية العملية إلى ان خلق صعوبات إمام ممارسة المجلس كحق اقتراح مشروعات قوانين اذ من العسير والنادر ان يتوصل ربع أعضاء المجلس الوطني إلى الاتفاق على كل مشروع قانون خلال دورة المجلس ورغم ان مشروع دستور جمهورية العراق المنشور عام 1990 في المادة 132 منه قد خفض العدد إلى ثلاثين عضواً الا ان صعوبة توفير هذا العدد تظل قائمة(7). وكذلك المادة (9) من الدستور الأردني لعام 1952 إذ نصت (يجوز لعشرة أو أكثر من أعضاء أي من مجلسي الأعيان والنواب ان يقترحوا القوانين000) ، اما الدستور الجزائري لعام 1996 فقد تطلبت المادة (119) منه بان (تكون اقتراحات القوانين قابلة للنقاش إذا قدمها عشرون نائباً) فكل مقترح قانون يجب ان يكون مقدماً من عشرين نائباً لكي يقدم للمناقشة ونرى بان يمنح المشرع كل نائب فرد حق الاقتراح دون اشتراط حد أدنى أو حد أعلى(8). أو عدد معين وذلك لعدم خلق الصعوبات والعراقيل أمام النواب في مزاولة وظيفتهم التشريعية كما في الدستور المصري لعام 1971 إذ جاء في المادة (108) منه (لرئيس الجمهورية ولكل عضو من أعضاء مجلس الشعب حق اقتراح القوانين). ولم تكتف بعض الدساتير بفرض قيود على اختصاص أعضاء البرلمان في اقتراح القوانين ، بالرغم من الحقيقة المعروفة من ان البرلمان هو عضو التشريع المعبر عن إرادة الشعب أو الأمة ـ بل ذهبت إلى أبعد من هذا ، وحرمت أعضاء البرلمان من حق اقتراح القوانين في مجال بعينه كالدستور العراقي لعام 1970 إذ استبعد في المادة (54) حق الاقتراح مشروعات القوانين المتصلة بالأمور العسكرية وشؤون الأمن العامة(9). وهي من الاتساع بحيث يمكن للحكومة ان تستند إليها لحرمان البرلمان من حق الاقتراح(10).وكذلك فانه تضع الكثير من الدساتير الحديثة قيود على اختصاص البرلمان في مجال اقتراح مشاريع القوانين المالية لما لوحظ من اتجاه البرلمانات إلى الإسراف في إقرار مشروعات مظهرية ترهق الميزانية لمجرد إرضاء الناخبين(11). وعلى سبيل المثال المادة (49) من الدستور الجزائري لعام 1976 إذ نصن ((لا يقبل اقتراح قانون مضمونه أو نتيجته تخفيض الموارد العامة أو زيادة في نفقات العمومية الا إذا كان مرفوعاً بتدابير تستهدف رفع مداخيل الدولة أو توفير مبالغ مالية في فصل آخر من النفقات العمومية تكون مساوية في الأقل للمبالغ المقترح تغيرها)) والمادة (39) من الدستور الموريتاني لعام 1961 إذ نصت ((000 لا تقبل مقترحات النواب ولا تعديلاتهم عندما يتمخض عن المصادقة عليها نقص في الموارد العامة أو إحداث نفقات عمومية أو تضخيمها الا إذا كانت مصحوبة بمقترح يضمن ما يعادلها من زيادة في الموارد والمدخر..)). كذلك دستور المملكة المغربية لعام 1962 فصل 50 إذ نص : ((ان المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء مجلس النواب ترفض إذا كان قبولها يؤدي بالنسبه للقانون المالي. اما إلى تخفيض الموارد العمومية واما إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود)) والدستور السوداني لعام 1998 فلم يجز في المادة (92) لعضو المجلس الوطني بمبادرة خاصة خارج سياق مداولات مشروع الميزانية العامة، ان يتقدم بأي مشروع قانون يقتضي فرضاً أو إلغاء لأية ضريبة أو رسماً أو إيراداً عاماً أو تخصيصاً أو التزاماً على المال الا إذا كان المشروع لا يقتضي الا رسوم خدمات أو جزاءات مالية. فضلاً من المادة (40) من الدستور الفرنسي لعام 1958 والتي نصت على ان (لا تقبل المقترحات أو التعديلات التي يقدمها النواب إذا أدت إلى إنقاص الموارد العامة أو خلق أنفاق جديد أو زيادة في إنفاق قائم). ومن ناحية أخرى فهناك دساتير قد حرمت أعضاء البرلمان من الاقتراح بصورة كلية كدستور الإمارات العربية المتحدة لعام 1971 حيث قصر دور المجلس الوطني الاتحادي على مناقشة وإقرار مشروعات القوانين التي تقدم إليه من جانب الحكومة ولم يعرض لاحتمال اقتراح يتقدم به الأعضاء بل ان مفهوم المادة (110) من الدستور ، والتي بينت خطوات إعداد القوانين . تستبعد هذا الاحتمال لانها تبدأ بخطوة محددة هي ان ((يعد مجلس الوزراء مشروع القانون ويعرضه على المجلس الوطني الاتحادي))، ومعنى ذلك ان المجلس الوطني الاتحادي لا يمكن ان يعرض الا لمشروع سبق ان أعده مجلس الوزراء. وهكذا فالبرلمانات التي يحرم أعضاؤها من حق اقتراح القوانين كلياً أو جزئياً تتحول إلى مجرد مجالس استشارية ، لا برلمانات بالمعنى المفهوم في النظام الديمقراطي(12). ونرى من الأجدر منحهم حق اقتراح شامل غير منقوص باعتبارهم ممثلين للشعب من ناحية وان اقتراح مشروعات القوانين هو من اختصاصهم أصلاً من ناحية أخرى.

______________________

1- حسن الحسن ـ مرجع سابق ـ ص240.

2- ثمة تطورات ملحوظة في هذا الصدد قد غيرت إلى حد كبير من الصورة التقليدية لوظائف البرلمانات في مجال التشريع ، وقد بدأت هذه التطورات تظهر في الدساتير التي صدرت في اعقاب الحرب العالمية الثانية ذلك ان القاعدة التقليدية التي استقرت في اعقاب الثورة الفرنسية الكبرى ، ان سلطة البرلمانات هي الأصل وان السلطات الأخرى مشتقة منها ، وان القانون هو التعبير عن ارادة الشعب ومن ثم فان مجاله هو الأصل وعمل السلطة التنفيذية هو عمل تبعي ، ولكن الدساتير بدأت تجعل مجال القانون محدداً على سبيل الحصر ، وما عداه يندرج في مجال التنفيذ فالدستور الفرنسي لسنة 1958 خرج عن الأصل العام فجعل في المادة (34) منه نطاق القانون محدوداً ومحفوظاً في المجالات الأكثر أهمية بالنسبة إلى تنظيم الحياة السياسية والتي حددها بين مجالين مختلفين : المجال الذي يحدد فيه القانون القواعد أي المجال الذي يعتبر فيه البرلمان وحده صاحب الاختصاص التشريعي فيه. ثم المجال الذي يحدد القانون فيه المبادئ الأساسية بحيث تتدخل السلطة التنفيذية فيما يخص اقرار القواعد في هذا المجال عن طريق الأنظمة . وتوصف الاتجاهات التي جاء بها الدستور الفرنسي 1958 على انها مرحلة أخذت بالانبثاق في بعض الأنظمة المتمسكة بالديمقراطية الليبرالية باتت الوظيفة التشريعية فيها من اختصاص السلطة التنفيذية. وهذا التطور من شأنه ان يقضي على النظرية الكلاسيكية للسلطة التشريعية لتحل محلها نظرية قانونية جديدة متلائمة مع التبدلات الجذرية في الاوضاع الناشئة التي امست الوظيفة القانونية فيها من ادق وظائف الدولة.

ينظر د. سليمان محمد الطماوي ـ السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصر والفكر السياسي والإسلامي ـ الطبعة الخامس ـ مصدر سابق ، ص179و 180.

3- محمد سليم غزوي ـ مرجع سابق ـ ص132.

4- وعلى سبيل المثال دستور الجمهورية العربية المتحدة 1964 إذ نصت المادة (66) على ان (يحال كل مشروع قانون إلى إحدى لجان المجلس لفحصه وتقديم تقرير عنه).

اما المادة (67) منه نصت على ان (يحال كل مشروع قانون يقترحه عضو أو أكثر إلى لجنة لفحصه وإبداء الرأي في جواز نظر المجلس ، فإذا رأى المجلس نظرة ، اتبع فيه حكم المادة السابقة).

5- عمر حلمي ـ مرجع سابق ـ ص17. وكذلك د. يحيى الجمل ـ النظام الدستوري في جمهورية مصر العربية مع مقدمة دراسة في المبادئ الدستورية ، منشأة المعارف الاسكندرية ـ 1974 ـ ص178.

6- عبد الفتاح حسن ـ مصدر سابق ـ ص183.

7- ترد بعض الآراء في هذا الصدد وهي ان المشرع العراقي قصد تحديد هذا العدد الكبير (ربع أعضاء المجلس) لتوفير نوع من الضمانه على جديه المقترح وعدم التسرع في التقديم بمشروعات القوانين وكذلك ان عضو المجلس الوطني الذي يتقدم بمشروع قانون يدرك مسبقاً ان مقترحه سيعرض للمناقشة الجدية من قبل المجلس وسيرفض لو كان غير جدير او لا يحقق المصلحة. وهذا كان لجعله يفكر ملياً قبل اتخاذ هذه الخطوة وحتى لو فات البعض ذلك مرة ثانية سيقف حتماً في المرات اللاحقة ويحاول عدم التسرع في التقديم بالاقتراح وتجد تلك الآراء أيضاً ان تخفيف مثل هذا الشرط سيشجع أعضاء المجلس على التقديم بمشروعات القوانين التي يرونها ويوفر فرصاً أفضل في هذا المجال أنظر عبدالله رحمه الله ـ مرجع سابق ـ ص111.

ومنال يونس الآلوسي ـ المؤسسة التشريعية في العراق في ظل دستوري 1925ـ1970.

دراسة مقارنه ـ رسالة دكتوراه غير منشورة قدمت إلى كلية القانون ـ جامعة بغداد ـ 1997، ص259.

8- قررت المادة (41) من النظام الداخلي لمجلس النواب اللبناني بتحديد الحد الأعلى لعدد المتقدمين بالاقتراح وحدده بان لا يزيد عن ستة أعضاء ويفسر البعض ما ذهب إليه التشريع اللبناني بان المشرع أراد بوضع حد أقصى منع الاقتراحات وتجميع الإمضاءات الأمر الذي يحول دون مناقشة الاقتراح مناقشة جادة.

أنظر : مصطفى أبو زيد فهمي ـ النظام البرلماني في لبنان ـ دار النهضة العربية ـ بيروت ـ الطبعة الأولى 1969 ص455.

9- عدل نص المادة (54) بقرار مجلس قيادة الثورة رقم (567) في 23/7/1972 حيث رفع هذا التعديل القيد الذي كان مقرر على اقتراح المجلس للقوانين المالية.

10- د. محمد سليمان الطماوي ـ السلطات الثلاث ـ الطبعة الخامسة ـ مرجع سابق ـ ص25.

11- د. اوصديق فوي ـ الوافي في شرح القانون الدستوري ـ الطبعة الأولى ديوان المطبوعات الجامعية ـ الجزائر ـ 1994 ، ص91.

12- د. محمد سليمان الطماوي ـ السلطات الثلاث ، مرجع سابق ، الطبعة الخامسة ص201.