ظهر انقسام فقهي حول طبيعة عقد الصلح هل هو ذو طبيعة إدارية أم مدنية، واتجهوا في ذلك إلى اتجاهين.

 الاتجاه الأول :- يرى بأن عقد الصلح عقد مدني ، أي انه أحد تطبيقات عقود الإدارة المبرمة استناداً للقانون المدني، وليس القانون الإداري وأيدوا رأيهم بما يلي :-  (1).

1- إن مراحل إبرام هذا العقد وطبيعته القانونية هي ذاتها المتبعة في نطاق القانون المدني .

2- لا نجد الشروط الاستثنائية والسلطات الواسعة الممنوحة للإدارة في نطاق القانون العام تبرز في نطاق عقد الصلح.

3- لا يمكن للإدارة أن تفرض الصلح على الخصم الآخر، أو تلزمه بقبول نتيجة الصلح وأثره؛ إنما يبقى الطرف الآخر محتفظاً بكامل حريته بقبول أو عدم قبول الصلح.

أضافة لما تقدم يستند أنصار هذا الراي إلى أن عقد الصلح محدد ومنظم في القانون المدني دون غيره من القوانين ، مما يستبعد أن يكون عقداً إداريًا حتى لو كان أحد طرفيه شخصا من أشخاص القانون العام كأعمال التصالح الضريبية بين الإدارة والمخالف معها، فلا يمكن مصادرة إرادة أي من الطرفين بإجباره على إبرام الصلح، وإلا تعرض للبطلان لفساد الإرادة اللازمة لإبرامه (2).

الاتجاه الثاني: - يرى بأن عقد الصلح هو عقد إداري، وإن العقود التي تبرمها الإدارة تخضع لإحكام القانون الإداري وليس المدني وأيد أنصار هذا الاتجاه رأيهم بما يلي:-

1-لا يمكن القول بأن تكييف الصلح المبرم من جانب الإدارة على أنه من عقود القانون الخاص دائما  كون القانون الإداري مستقلاً عن القانون المدني، وإن كان القاضي الإداري يستطيع أن يستمد بعض من أحكام القانون المدني عند إعداد اجتهاده الخاص(3).

2- إن عقود الصلح المبرمة في مجال عقود الأشغال تكييف على إنها عقود إدارية ، ومن تم تخضع لأحكام القضاء الإداري(4).

3- إن عقد الصلح الذي تكون الإدارة طرفاً فيه يعد عقداً إداريًا طالما إن أحد أطرافه يمثل الشخص العام، فالهدف منه هو إنهاء النزاع القائم أو المحتمل الوقوع الذي يقع ضمن اختصاص القاضي الإداري، كما وإن الصلح يعد مرتبطاً بالخصومة المراد حلها ، فلا يتم اللجوء إليه إلا بوجودها ولكونها معروضة على القاضي الإداري سيكون للأخير دور في إقرار الصلح (5).

إلى جانب ذلك ذهب أحد الفقهاء، وعد عقود التصالح التي تبرمها الإدارة وليد إرادتها المنفردة يكيف بأنه عقد إداري، ويكون ذلك في التشريعات الضريبية والجمركية التي يغيب فيها عنصر التفاوض من جانب الإدارة على عكس العقود الإدارية الأخرى مراعاة لطبيعة الحق الذي تم أغفاله من جانب المخالف  (6).

وترى نحن بأن التكييف القانوني من جانب الإدارة هو ذو طبيعة عقدية على الرغم من غياب الإرادة الحرة للطرف الآخر إلا أنَّ هذا لا يغير من حقيقة اتجاه الطرفين إلى إنهاء الخلاف القائم أو المحتمل من خلال رضا الطرف المخالف بقبول التسوية بالتنازل المالي بدلاً من اللجوء إلى القضاء ، ومقابل ذلك تنازل الإدارة عن المساءلة في المخالفات الإدارية والمالية التي تم ارتكابها ، فما يؤيد ذلك ما ذهب اليه جانب من الفقه الفرنسي معتبرا إن الصلح في المجال الضريبي يعد عقداً إداريا يحمل في طياته كافة أركان العقد الإداري ، إذ يخضع للقاعدة العامة للعقود وهي إن العقد شريعة المتعاقدين بما فيها من قواعد عامة ، وهي أن تكون الإدارة طرفاً فيه والمتمثلة بالهيئة العامة للضرائب ، و اتصالها بمرفق عام وهي الدائرة الضريبية ، وإن يتضمن العقد شروطاً غير مألوفة عن القانون الخاص، إذ يذهب أصحاب هذا الاتجاه إن هذا الشرط يجد سنده فيما تمليه الإدارة على المكلف من شروط محدده مسبقاً بموجب التشريع كالدفع المالي أو محل المصادرة ، وبخلاف ذلك يتم تحريك دعوى إدارية أو جنائية (7).

ومما تقدم يمكننا أن نفرق بين الاتجاهين وفقاً لما يلي :-

1- الاختلاف من طراف الخصومة - إن إبرام عقد الصلح المدني يكون من أطراف متساوية ومتكافئة في المراكز القانونية، بخلاف عقد الصلح الإداري الذي يشترط أن تكون الجهة الإدارية أو أحد أشخاص القانون العام طرفاً فيه.

2- الاختلاف من موضوع النزاع المراد إنهائه - في الصلح المدني يعد النزاع عاديًا يقع بين الأشخاص كحالات الصلح في المسائل المتعلقة بحقوق المالية بينهم، أو في مسائل الأحوال الشخصية بخلاف الصلح الإداري الذي يكون غالباً مرتبطاً بحق له صلة بسير المرافق العامة.

3- الاختلاف من طرق أتبات الصلح : - في الصلح المدني يكون الأثبات بالكتابة إلا أنه من الممكن الاستعانة بوسائل أخرى لإثباته كالإقرار أو الشهادة أو اليمين (8) ، بخلاف الصلح الإداري الذي لا يمكن إثباته إلا بالكتابة فقط (9).

وبعد التطرق إلى بيان رأي الاتجاهين يذهب الباحث إلى تأييد رأي الاتجاه الثاني؛ كون لا يمكن تكييف عقد الصلح الإداري الذي تبرمه الإدارة بأنه مدني، وذلك لاختلاف الغاية وطريقة الإبرام والنتائج والآثار المترتبة، إذ لاحظنا على إرادة الإدارة ودورها الحاسم باللجوء إلى الصلح من عدمه.

___________

1- د. أحمد سلامة بدر، الصلح الإداري والأنظمة المشابهة لحل المنازعات الإدارية بالطرق الودية، دار النهضة العربية للنشر والتوزيع، القاهرة 2019 ، ص38.

2- د. محمد حكيم حسين الحكيم، النظرية العامة للصلح وتطبيقاتها في المواد الجنائية، دار النهضة العربية، القاهرة، بدون سنة نشر، ص97.

3- د. مهند مختار نوح الصلح كوسيلة لحل المنازعات الإدارية، مصدر سابق، ص 28 ويستند أنصار هذا الاتجاه إلى المادة (3/2045) من القانون المدني الفرنسي الصادر لسنة 1804 على جواز لجوء الهيئات العامة للصلح بقولها " للبلديات والمؤسسات العامة اللجوء إلى الصلح بعد تفويض صريح من الوزير الأول ".

4- د. منصور محمد أحمد الصلح في القانون الإداري، دار النهضة العربية للنشر والتوزيع، بدون سنة طبع، ص23 ويستند الفقه الفرنسي في ذلك إلى التعميم الدوري الصادر في 1995/2/6) الذي بيّن بأن " عندما يكون الصلح مرتبط ارتباط وثيق بعقود الأشغال العامة، فإن تكييف العقد يكون إداريا، بما فيها الصلح الناشئ عن الأضرار التي تلحق بعقود الأشغال العامة " ينظر الملحق رقم (1) من الرسالة.

5- د. أحمد سلامة بدر الصلح الإداري والأنظمة المشابهة لحل المنازعات الإدارية بالطرق الودية، مصدر سابق، ص 39.

6- د. منصور محمد أحمد، الصلح في القانون الإداري، مصدر سابق، ص 16. ويرجع غياب عنصر التفاوض من جانب الإدارة ؛ كون أصل عقد الصلح هو توافق الإرادتين لكن جسامة الفعل الذي أرتكبه المخالف يخضع في تقدير الإعفاء عنه من جانب الإدارة، ومن هذه التشريعات قانون الإجراءات الضريبية الفرنسي لسنة 1975 في المادة (247) ، وقانون الجمارك الفرنسي لسنة 1966 في المادة (350) من جواز إجراء التصالح في المخالفات المالية وقانون الإجراءات الضريبة الموحد المصري رقم (206) لسنة 2020 في المادة (75) التي أجازت للوزير أو من يخوله عقد الصلح مع من يرغب بالتصالح ، وقانون ضريبة الدخل العراقي رقم (113) لسنة 1982 في المادة (59) مكرر التي أجازت لوزير المالية عقد التسوية الصلحية بعد تقديم طلب تحريري من قبل المخالف .... إذ يتبين لنا غياب عنصر الإرادة الحرة من جانب الخصم، بخلاف الإدارة التي تملك الركون للصلح من عدمه.

7-  Julie cornu. la Transaction en matire administratifs. Mémoire prepare présenté et soutenu publiquement pour l'obtention du Master recherche Droit public approfondi, universite pantheon-assas - paris II Droit - Économie - Sciences sociales, 2007 - 2008, P.17

8- صباح غازي دعدوش، أحكام عقد الصلح في القانون المدني العراقي، دبلوم عالي، المعهد القضائي، المجلس الأعلى للقضاء، 2021، ص 23

 9- ذهبت المحكمة الإدارية العليا المصرية في اجتهاد لها " إن إثبات عقد الصلح لا يكون إلا بالكتابة أو بمحضر رسمي – فالكتابة شرط للإنبات لا الانعقاد الطعن - رقم (802) لسنة 11 قضائية، الصادر في تاريخ 1968/2/10، مجموع من المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا - السنة الثالثة عشر - العدد الأول من أول أكتوبر 1967 إلى منتصف فبراير 1968 مجلس الدولة المكتب الفني، ص464.