قد تصدر الرخصة وتظهر إلى حيز الوجود القانوني عبر صيرورة وعملية تخلق قانوني معقد ومتشابك يشترك فيه أكثر من جهة إدارية، وهذه هي العمليات القانونية المركبة. وعندئذ يصبح التساؤل عن الجهة التي أصدرت قرار الترخيص، وهل يشتمل ذلك كل جهة شاركت مادية في صياغة القرار أم أنها تقتصر على الجهات التي ساهمت في تحديد المضمون القانوني له ثم ألزمت به. مما لا شك فيه أن الحل المضيق هو الأسلم، إذ ليس معقولا أن تنسب قرارة معينة إلى جهة إدارية استلزم القانون أخذ رأيها قبل اتخاذ القرار ما دامت الجهة التي تصدر القرار تملك مخالفة الرأي الذي انتهت إليه تلك الجهة الاستشارية وبالتالي فالمنطق يفرض عدم نسبة القرار إلى غير السلطة التي تكون موافقتها ضرورية لاتخاذ ذلك القرار(1). ولكن هل يكفي: في تحديد مصدر القرار أن تحدد الأشخاص أو الهيئات التي تكون موافقتها ضرورية لاتخاذ القرار، أم أنه يلزم فوق ذلك أن تكون الموافقة حرة؟؟. وما يوضحه المثال لا يوضحه المقال، فالسلطة المركزية توافق على قرارات السلطات اللامركزية دون أن يكون لها حق إجراء أي تعديل عليها ، أي ليس لها أي دور فيما يتعلق بملاءمة القرار، وهنا يصح التساؤل: هل تعتبر السلطات المركزية مشتركة في إصدار القرار؟؟. وهنالك يقصر صدور القرار على الهيئات اللامركزية، بل ويحدد دور التصديق بمجرد عدم الممانعة simple empeche على حد رأي الفقيه "هوريو"،

وبالتالي، فالكلمة الأولى والأخيرة في القرار هي للشخص المستقل بدليل أنه يستطيع العدول عنه على الرغم من تصديق السلطة المركزية (2).

وبصورة عامة فكثيرة لا تستقل السلطات الإقليمية أو اللامركزية المرفقية بإصدار الرخصة، بل إن التشريع قد يستلزم بعض الشروط لهذا الإصدار مثل:

1-  اشتراط الحصول على إذن سابق من السلطة المركزية قبل أن تقوم السلطة اللامركزية باعتبار الرخصة.

2- اشتراط التصديق على الرخصة من قبل السلطة المركزية وذلك بعد صدور الرخصة سواء أكانت هذه الموافقة صريحة أم ضمنية وشريطة ألا يتضمن قرار التصديق آثاره ترجع إلى ما قبل التصديق(3).

3- وقد ينص القانون على حلول السلطة المركزية محل السلطة اللامركزية substitation في إصدار اللائمة إذا اتخذت هذه الأخيرة موفقة سلبية من إعطاء الرخصة بالشروط التي يحددها القانون(4) ، وبالطبع فهذا الحلول يفسر تفسيرا ضيقا وفي حدود نص القانون. .

4- وفي الحالات التي يخضع فيها عمل الهيئات اللامركزية لرقابة السلطات المركزية فليس لهذه الأخيرة إلا أن توافق على عمل الهيئات اللامركزية أو ترفضه أو تأذن به دون أن يتعدى ذلك إلى تعديله أو استبدال غيره به.

فإذا جاوزت السلطة الوصاية التصديق إلى التعديل كان القرار باطلا، وهذا ما اكدته محكمة القضاء الإداري في مصر بقرارها الصادر في 2/6/1957  المتضمن: من المسلم به فقها وقضاء أن علاقة الحكومة المركزية بالمجالس البلدية والقروية إن هي إلا وصاية إدارية hierarchique tutelle administratif وبناء على ذلك فإن الأصل أن وزير الشؤون البلدية والقروية لا يملك بالنسبة القرارات هذه المجالس سوى التصديق عليها كما هي أو عدم التصديق عليها كما هي، دون أن يكون له حق تعديل هذه القرارات ومع ذلك فإنه من المتعين النظر في التعديل الذي يدخله الوزير على قرار المجلس البلدي أو القروي، فإذا كان جوهرية بحيث يباعد بين ما قرره المجلس وما قرره الوزير، فإن قرار الوزير في هذه الحالة يكون باطلا لتجاوز السلطة بإجراء هذا التعديل، ويكون قرار المجلس تبعا لذلك غير قابل للتنفيذ لعدم تصديق الوزير عليه، والأمر على خلاف ذلك إذا كان التعديل لا يتناول إلا مسألة لا تمس جوهر الغرض الأصلي من قرار المجلس، ففي هذه الحالة يكون قرار الوزير صحيحة فيما اتفق مع قرار المجلس، وباطلا فيما تضمنه من تعديل لأن الوزير في إجرائه يكون في الواقع قد جاوز سلطته ويتعين تبعا لذلك إهمال هذا التعديل ويصبح قرار المجلس بعد ذلك صحيحة بأكمله أي كما أصدره المجلس أصلا، وقابلا للتنفيذ لأنه في جوهره قد صادف تصديق الوزير (5).

وفي الحقيقة لقد اختلف الفقه حول نسبة القرارات فمنهم من قصرها على السلطات اللامركزية، وإن كان الرأي الراجح هو نسبة تلك القرارات إلى السلطات المركزية واللامركزية. وإعمالا لذلك، فقد جرى القضاء على قبول الدعوى التي ترفع ضد الجهة الإدارية اللامركزية وضد سلطة الوصاية في الوقت نفسه بشأن القرارات الصادرة عن الجهة اللامركزية متى كانت سلطة الوصاية قد صدقت عليها، أو على الأقل لم تعترض عليها(6) .

هذا واستطرادا فإن تحديد الجهة التي أصدرت الرخصة إنما يتحدد على ضوء حالات الاختصاص التي تميزها كما يلي:

حالة الاختصاص النهائي المانع: إذا أعطى القانون السلطة معينة الاختصاص في إصدار قرار معين وقصرها عليها هذا الاختصاص وحدها، فلا يجوز لأية سلطة أخرى رئاسية كانت أم سلطة وصاية أن تحل محل السلطة الأصلية في اختصاصها وتصدر هذا القرار ومن ثم فالسلطة الرئاسية تستطيع تعديل قرارات السلطة الأدنى، ولكنها لا تستطيع أن تحل محلها بداءة في اختصاصاتها بطريقة مباشرة .

حالة الاختصاص المشترك: قد يحدث أن يكون أمر معين من اختصاص سلطتين مختلفتين إحداهما ذات اختصاص عام والأخرى ذات اختصاص خاص أو محلي والمثال التقليدي لهذه الحالة في فرنسا هو مسألة البوليس، إذ فضلا عن الاختصاص العام لرئيس الحكومة في ممارسته على جميع أنحاء الدولة يوجد اختصاص مدير الإقليم يمارسه على إقليمه واختصاص العمدة على بلدة، ومن ثم تكون هنالك ثلاث سلطات مختلفة ومتدرجة فيما بينها لكل منها سلطة المحافظة على الأمن في نطاق معين.

كيف يمكن التوفيق بين ذلك، فالقاعدة إن الإجراءات التي تتخذها السلطة العليا تلزم السلطة الأدنى، وهذه يلتزم بأن تطابق إجراءاتها مع إجراءات السلطة العليا ولكنها «أي السلطة الدنيا » تحتفظ باختصاصها بالقدر الذي لا يتعارض مع الإجراءات الصادرة عن السلطة العليا، ولكنها «أي السلطة الدنيا » تحتفظ باختصاصها بالقدر الذي لا يتعارض مع الإجراءات الصادرة عن السلطة العليا ، وبذلك تستطيع أن تكمل الإجراءات الأخيرة دون أن تتخلص منها وتخرج عليها  

فمثلا لائحة المرور لائحة عامة تسري على جميع جهات القطر، ومن ثم لا يستطيع العمدة أن يخالف القواعد التي تصفها هذه اللائحة، فلا يستطيع مثلا أن يجعل المرور في بلدة على الشمال بدلا من اليمين(7) . ومع ذلك فسلطة البوليس المحلية (العمدة) تستطيع أن تضيف إلى الإجراءات التي قررتها السلطة العليا بما لا يتعارض معها، وبما يتفق مع الظروف المحلية وهكذا فقد حكم مجلس الدولة الفرنسية بأن حصول أحد الأفلام السينمائية على رخصة من السلطة المركزية، فإن هذه الرخصة التي تعتبر إجراء عامة يسري على جميع أنحاء البلاد لا يمنع السلطة المحلية من رفض التصريح بعرض هذا الفيلم الظروف محلية (8). ولقد افترضنا سابقا إن الاختصاص المشترك في إصدار قرار يتعلق بسلطتين، وهذه إحدى حالات هذا الاختصاص، وحقيقة الأمر أن الاختصاص المذكور قد يناط بعدة سلطات إدارية plusieurs autorité (9) وفي هذا الصدد يجب أن تميز الاختصاص المشترك من كل من الحالتين الآتيتين:

1- حالة اختصاص سلطة جماعية أو ما يسمونه سلطة المداولة .

"La combetence.un orepun collectif corps deliberant"

فنحن حيال سلطة واحدة ولها اختصاص ومانح وإن كان الذين يصدرون القرار أكثر من شخص(10) ، كما هو الحال بالنسبة لأعضاء مجلس إدارة مؤسسة عامة أو شركة أو جمعية.

2- حالة تعاون Collaboration سلطة أخرى مع السلطة المختصة بإصدار

القرار كما في حال إعطاء رأي (11) ومن ذلك فإن إعطاء رأي بعدم الموافقة defavorable ينبع أثرة قانونية هو الحيلولة دون منح الرخصة(12) .

وعلى هذا الأساس فإن تعاون سلطتين إداريتين في إصدار قرار في إطار ممارسة الاختصاص المشترك، هذا التعاون أداته القرار الاتحادي الذي هو عبارة عن اتفاق إدارتين أو مواجهة إدارة أخرى كما هو الحال بالنسبة للعقد (13)

ومن جهة أخرى فالقرار الاتحادي يختلف عن قيام سلطة بإعطاء الرأي السلطة أخرى، إذن فنحن هنا أمام تعاون، لا يرقى إلى مستوى الاشتراك والسلطة التي تعطي الرأي هي سلطة خارجية عن القرار (14).

وقد تتركز في بعض الأحيان السلطتان اللتان تصدران القرار الاتحادي تتركز في شخص واحد كما لو تضمن القرار إصدار رخصة من وزارتين، وقد أنيطت هاتان الوزارتان في شخص واحد، فهنا يكون القرار الصادر عن هذا الشخص قرارة اتحاديا (15).

3- حال الاختصاص التبادلي alternative: وفي هذا الحال ينيط القانون الاختصاص بعدة سلطات، حيث تستطيع كل سلطة منفردة أن تقوم بهذا الاختصاص(16)

 4- الاختصاص عن طريق الحلول: في هذه الحال لا يكون الاختصاص مباشرة للسلطة العليا ولكن القانون يسمح لها بالحلول محل السلطة صاحبة الاختصاص الأصلي، إذا ما أهملت هذه الأخيرة، أو تراخت في ممارسة اختصاصها(17) .

هذا وقد يثور الالتباس حول تحديث الجهة المختصة بإصدار نتيجة لتبعية النشاط المتعلق بهذه الرخصة وما إذا كان يعود إلى مرفق عام قومي serriées généraig أم إلى مرفق عام إقليمي departementaux أم إلى مرفق عام بلدي هذا ما يتضح من التفرقة التي رتبها قسم الرأي في مجلس الدولة المصري في فتواه الصادرة في 3/2/1954 ، حيث يقول: ((إن الرأي والصرف يعتبر مرفقة قومية تشرق عليه الحكومة المركزية، ومن مقتضى ذلك أن تنفرد وزارة الأشغال بصفتها القائمة على شؤون هذا المرفق بالتراخيص بأشغال الجسور التي هي في الوقت ذاته طرق عامة وأن تحصل على رسوم ذلك الترخيص))(18).

ومن ذلك الفتوى المتعلقة بمرفق توليد الكهرباء في مدينة القاهرة المتضمنة : إن هذا المرفق قد تغيرت طبيعته ولم يعد كما كان عند إنشاء إدارة الكهرباء والغاز سنة 1948 مرفقة بلدية، بل أصبح مرفقة قومية يهم أهل البلاد جميعا، ومن ثم فهو يتبع الحكومة المركزية(19) . وكذلك الفتوى المتعلقة بالحمامات المتضمنة: ولما كانت حمامات حلوان لا يقتصر نفعها على سكان مدينة القاهرة وحدهم بل لا يقتصر على مصر وقاطنها بما لها من الأهمية لدى العالم، لذلك نرى أن حمامات حلوان لا تعتبر من المرافق البلدية وبالتالي لا محل لإشراف مجلس بلدي مدينة القاهرة عليها(20). وأخيرا قوله: ((إن المتاحف التي يتمثل فيها نشاط الحكومة المركزية وسياستها العامة القومية، من المصالح القومية التي يترك أمر إدارتها، فتعتبر من المتاحف الإقليمية التي يترك أمر إدارتها إلى البيئات المحلية)(21) .

ومن المسلم به إن الإدارة مسؤولة عن نشاطها الضابط إذا تخلت عنه إلى الملتزم، وهذا ما قضى به مجلس الدولة الفرنسي بأنه إذا لجأت إحدى البلديات  إلى إدارة بلاحاتها عن طريق الامتياز، فهي تظل مسؤولة عن سلامة المستحمين بمقتضى سلطات البوليس والتي لا يمكن أن يسري إليها الالتزام (22) .

________________ 

1- د. ثروت بدوي: تدرج القرارات إدارية ومبدأ الشرعية، ص35.

2- د. سليمان محمد الطماوي: مبادئ القانون الإداري، ص76.

3- حكم مجلس الدولة الفرنسي الصادر في 10/9/1930 derireu، قضية المجموعة ص 1045.

4- د. سليمان محمد الطماوي: مبادئ القانون الإداري، ص94

5- السنة11، ص 490.

6- د. ثروت بدوي: تدرج القرارات إدارية ومبدأ الشرعية، ص 35.

 7-C.E. 3 Mai, 1918, société niene de tranperk automobile Recueil,p407.

8- د. ثروت بدوي: تدرج القرارات الإدارية ومبدأ الشرعية، ص 109.

9-  ميشيل ستاسينوبولس:المطول  القرارات الإدارية، ص 99

10- المرجع السابق، ص 99.

11- المرجع السابق، ص 99.

12- المرجع السابق، ص75.

13- ستاسينويولس: القرارات الإدارية، ص 99.

14- ستاسينوبولس: القرارات الإدارية، ص100.

15- المرجع السابق، ص100.

16- المرجع السابق، ص 100.

17- د. ثروت بدوي: تدرج القرارات إدارية ومبدأ الشرعية، 109

18- رقم 52 السنة الثامنة ومنتصف التاسعة، ص51.

19-  فتوى قسم الرأي مجتمعة رقم 170 في يونيه 1950، مجموعة الفتاوى 4 و5، ص 109.

20- فتوى الإدارة رقم 1701 في 19/9/1959  ، مجموعة سنة الفتاوى 4-5 ص848.

21- فتوى الإدارة في 13/2/1951 ، مجموعة الفتاوی، س4-5 ص 996.

22-حكم الصادر في 23/5/1958 قضية omonduz في مجموعة aetuabite juridique droit administratif، السنة 1958 القسم الثاني، ص309.