يقع على عاتق الدولة تحقيق الاستقرار القانوني عبر التشريع بوصفه الالية التي تسمح للدولة بالتعبير عن ارادتها تعبيرا دقيقاً من ناحية الصياغة القانونية مما يؤدي الى وضوح القانون وتلافي الكثير من الغموض والاضطراب في تطبيقه في الحياة العملية ، ففي ظل سيادة التشريع بوصفه المصدر الاول للقانون ، وفي ظل الصياغة التشريعية الجامدة فان الوظيفة القضائية تقوم على فكرة جوهرية واحدة هي تقييد دور القاضي ليقتصر على تطبيق القانون فقط ، وعلى العكس من ذلك وفي ظل الانظمة القانونية التي يكون فيها العرف والسوابق القضائية هما ركائز النظام القانوني فضلاً عن الصياغة التشريعية المرنة فقد تكون هناك فسحة للقاضي يمكنه فيها التوسع في تفسير التشريع ⁽¹⁾ .

وان تقدم المجتمعات وازدياد اوجه النشاط وتشعب الروابط بين افرادها ، ادى الى ان بدأ التشريع بالظهور وتحقيق مكاسب على حساب العرف الذي بدأ يفقد مكانته لصالح التشريع ، فللتشريع الدور الهام في تحقيق الاستقرار القانوني بل هو احد الوسائل الفعالة في تحقيق الاستقرار ، وعلى ذلك سيكون حديثنا عن التشريع ودوره في تحقيق الاستقرار عبر تعريف التشريع وبيان خصائصه ، ومزايا التشريع ومآخذه ، فضلا عن اوجه التشابه والاختلاف بين الاستقرار التشريعي واستقرار المعاملات المالية ، وهذا ما سيكون مضمون الفروع الثلاثة الاتية .

الفرع الاول

معنى التشريع

يعد التشريع من المصادر الرسمية للقانون ، لذا فقد تم تناوله من قبل الفقه القانوني بشكل مفصل ، اذ يذهب راي الى ان المقصود بالتشريع هو وضع القواعد القانونية في نصوص بواسطة السلطة صاحبة التشريع في البلاد ، سواء أكانت هذه السلطة حاكماً مستبداً ام هيئة نيابية يقف الى جانبها رئيس الدولة ⁽²⁾ . وقد يعني التشريع كل قاعدة قانونية تصدر في وثيقة رسمية مكتوبة عن سلطة عامة مختصة في الدولة ⁽³⁾ .

ويذهب رأي آخر الى ان اصطلاح التشريع يطلق على معنيين ، الاول هو قيام السلطة المختصة في الدولة بوضع قواعد جبرية مكتوبة تنظم المجتمع ، وفي حدود اختصاصها ، ووفقا للإجراءات المقررة لذلك ، والثاني هو القاعدة المكتوبة ذاتها ، والصادرة عن السلطة المختصة ⁽⁴⁾ .

فالمشرع لا يخلق القانون ، بل يستمد موضوعه التشريعي ومادته من حاجات المجتمع العملية والضرورات الاقتصادية ، ومن عاداته ومعتقداته ، ومن المثل العليا التي يتوخاها ، فيضع المشرع القاعدة القانونية ، التي استمد موضوعها ومادتها من تلك المصادر ، في الفاظ من عنده ويقرنها بجزاء ليضفي لها الزاميتها ، فما يميز التشريع من غيره من المصادر الاخرى هو وضع القاعدة القانونية باللفظ والمعنى ⁽⁵⁾.

ويطلق اصطلاح التشريع على القواعد القانونية التي تصدرها السلطة المختصة بالتشريع ⁽⁶⁾ ، أيا كان موضوع هذه القواعد بشرط توافر الشروط الشكلية والموضوعية فيها ممثلة بصدورها بصورة مكتوبة فضلاً عن توافر خصائص القاعدة القانونية . وان صدور التشريع عن سلطة مختصة وبصياغة فنية دقيقة تتصف بالعمومية والوضوح والثبات تيسر تطبيقه وتمكن من توجيه المجتمع ، لتحقيق اهداف السلطة المتمثلة بتحقيق النظام والامن والاستقرار في المجتمع ⁽⁷⁾ .

الفرع الثاني

مزايا التشريع ومآخذه

نتناول في هذا الفرع مزايا التشريع ومآخذه ، وفيما يأتي :

اولاً : مزايا التشريع : يتصدر التشريع مصادر القانون وهذا لما له من مزايا تميزه من غيره ، اذ يحقق صدور التشريع بصورة مكتوبة قدراً كبيراً من الوضوح والانضباط والتحديد في مضمونه ، وهذا بدوره يؤدي الى الثقة والامن والاستقرار في المعاملات والعلاقات القانونية ، اذ يمكن التأكد من وجود القاعدة القانونية بسهولة ويسر مما يسهل على الاشخاص معرفة حقوقهم وواجباتهم ⁽⁸⁾، ويمكن لكل فرد ان يعرف مقدماً حدود روابطه ونشاطه وما يترتب من جزاء عند مخالفتها(9) .

ويتم وضع التشريع بسرعة وسهولة ، مما يجعله قادراً على تلبية حاجات المجتمع في انشاء قواعد جديدة او تعديل القواعد القائمة ⁽¹⁰⁾.

يحقق التشريع وحدة النظام القانوني في الدولة لانه يطبق بالنسبة للجميع وينفذ في كل اقليم الدولة ⁽¹¹⁾ ، لذا يقال ان التشريع يسهل توحيد البلد الواحد تشريعياً ، وبالتالي يسودها قانون واحد تخضع له من ادناها الى اقصاها ⁽¹²⁾.

ويعد اداة لتطوير المجتمع وتوجيهه الوجهة التي تكفل له النهوض والتقدم ، اذ لا تقتصر وظيفة القانون على تنظيم الحياة الاجتماعية ، وانما يتم تبني بعض النظم والمبادئ القانونية في التشريعات التي تسنها متأثرة في ذلك بالمذاهب السائدة ، ومن ذلك مبدأ المساواة ومبدأ تكافوء الفرص وغيرها ⁽¹³⁾ .

ثانياً : مآخذ التشريع : يؤخذ على التشريع ان السلطة العامة المختصة التشريع تضعه وتفرضه على المجتمع وقد يؤدي ذلك الى ان يأتي حكمها خلافاً لظروف المجتمع وارادته الحقيقية ، لذلك يقال ان التشريع لا يعكس حاجات المجتمع ⁽¹⁴⁾. الا ان هذا النقد مردود لان السلطة المختصة بسن التشريعات في الانظمة الديمقراطية القائمة على مبدأ الفصل بين السلطات هي مجلس النواب المنتخب من الشعب لأداء هذا الغرض ، فما يصدره من تشريعات يكون بمثابة التشريعات الصادرة من الشعب والمعبرة عن ارادته ، والمنفذة لمقتضيات ظروفه وحاجاته وبذلك يحقق الاستقرار للمجتمع لا نه سيؤدي الى احترام هذه القوانين ⁽¹⁵⁾.

ويؤخذ على التشريع جموده ، وان جاءت قواعده حين وضعها ملائمة لظروف المجتمع ، الا انها قد تتخلف عن ملاحقة التطور في المجتمع فيبقى التشريع جامداً غير متمشياً مع تطورات المجتمع ، او ان يكتب التشريع بألفاظ جامدة ليس من اليسير تطويرها لمواجهة الظروف المستجدة في المجتمع ⁽¹⁶⁾

ويمكن تلافي هذه العيوب عبر لجوء السلطة التشريعية الى تعديل التشريع ليصبح متفقاً مع ظروف المجتمع ومواكباً للتطور ⁽¹⁷⁾ ، فضلاً عن امكانية القاضي التوسع في تفسير النصوص باستخدام اسلوب التفسير المتطور ، كلما امكن له ذلك ⁽¹⁸⁾ . وقد يتعجل المشرع في سن التشريع فيأتي تشريعه معيباً او قاصراً او متعارضاً مع غيره من التشريعات ، فيضطر الى تعديله ، وقد تتعدد التعديلات ، مما يؤدي الى زعزعة الثقة بالقانون والاخلال بالاستقرار الواجب توافره للمعاملات ⁽¹⁹⁾.

وعلى الرغم من الانتقادات التي وجهت للتشريع لم تنل منه ، اذ لا يزال يتصدر المصادر الرسمية للقانون ، وهذا بفضل المزايا الكبيرة التي يتمتع بها ، وقد بات التشريع الاداة التي لا غنى عنها في تنظيم المجتمع بسبب تنوع النشاط وازدياد المعاملات ، فضلاً عن الاتجاه نحو الاخذ بمبادئ ونظم تنهض بالمجتمع وتسير به الى التقدم .

ونرى ان المقصود بالاستقرار التشريعي ان يتوافر للتشريع عموماً الثبات وعدم اللجوء الى تعديل ذلك التشريع ، وعدم المساس هذا لا يأتي من فراغ بل يستند عادة الى نص قانوني يتضمنه ذلك التشريع ، اذ يقضي هذا النص بعدم المساس بالتشريع بالإلغاء او التعديل ، او قد يبين آلية تعديله اذا اجازها ⁽²⁰⁾ .

ونعتقد ان الاستقرار التشريعي من المبادئ المعمول بها في العراق ، اذ تبنى هذا الموضوع المشرع العراقي ⁽²¹⁾ ، ليؤكد مبدأ مهماً الا وهو ان اي تعديل لهذا القانون لا يمكن ان يمس ، بالإلغاء او التعديل ، المزايا والضمانات الواردة في الفصل الثالث منه ، وكذلك الاعفاءات والحقوق الواردة في الفصل الخامس منه . وحدد المشرع العراقي الآلية التي يمكن عبرها المساس ببعض نصوص التشريع كما لو صدر حكم قضائي بات من محكمة مختصة يقضي بمصادرة او تأميم المشروع الاستثماري ⁽²²⁾.

ولا يقتصر موضوع الاستقرار التشريعي على التشريع او بعض من نصوصه والذي تصدره السلطة التشريعية ، وانما قد يشمل الاستقرار التشريعي الدستور فيما لو كان جامداً يصعب تعديله او كان مرناً وحددت آلية تعديله في صلب الوثيقة الدستورية ، اذ غالباً ما يتضمن الدستور نصوص تمثل مبادئ عامة والمساس بهذه النصوص قد يكون مساس بتشريع معين .

الفرع الثالث

اوجه التشابه والاختلاف

نتناول في هذا الفرع كلاً من اوجه التشابه واوجه الاختلاف ، وفيما يأتي :

اولاً : اوجه التشابه : يبدو تشابه استقرار المعاملات المالية مع الاستقرار التشريعي في جوانب عدة ، اذ ان الاستقرار احدى مفردات مفهومهما . يتشابه استقرار المعاملات المالية مع الاستقرار التشريعي من حيث الغاية ⁽²³⁾ منهما والتي تتمثل في وحدة النتيجة النهائية المترتبة على الآخذ بهما او العمل بمفهومهما ، فالغاية من استقرار المعاملات المالية ان يسود اليقين وتبث الطمأنينة في نفوس الاشخاص الى مصير المعاملات التي يقدمون عليها عبر معرفتهم مقدماً النتائج المترتبة على افعالهم ، والمتمثلة بتحديد التزامات الاطراف من حقوق والتزامات ، وكذلك الحال في الاستقرار التشريعي ، فالغاية منه ان يتيقن الاشخاص لمصير المعاملات التي يقدمون عليها عبر معرفة النطاق المخصص لهما والمسموح لهما به في اجراء معاملاتهم .

ويتشابه استقرار المعاملات المالية مع الاستقرار التشريعي من حيث سلطة القاضي التقديرية ، اذ يتمتع القاضي بسلطة تقديرية واسعة لتحقيق استقرار المعاملات المالية والذي ينعكس على المجتمع عموماً عبر بث الطمأنينة في نفوس افراده ، وكذلك الحال في الاستقرار التشريعي فان استقرار التشريعات او ما يسمى بالثبات التشريعي الذي يبقي على التشريع فترة اطول من الزمن دون ان يمس بالإلغاء او التعديل ، وفي هذه الحالة يمنح القاضي سلطة تقديرية واسعة في تفسير التشريع ، لتجاوز المآخذ التي قد تؤخذ عليه والتي سبق الاشارة اليها .

ثانيا : اوجه الاختلاف : ان وجود التشابه بين الاستقرار التشريعي واستقرار المعاملات المالية لا يمنع من وجود اختلافات جوهرية بين الموضوعين ، ويختلفان من حيث المفهوم والنطاق والحكمة والمصدر .

فانهما يختلفان من حيث المفهوم ، اذ يقصد بالاستقرار التشريعي ان يتوافر للتشريع عموماً او للقواعد القانونية خصوصاً خصائصها الى جانب صدورها بصورة مكتوبة ومن جهة مختصة مستكملاً لمراحله جميعها من الاقتراح والتصويت والتصديق ثم الاصدار والنشر ، فضلاً عن عدم المساس بهذا التشريع او تلك القواعد عند الحاجة لا جراء تعديلات تشريعية ، اما استقرار المعاملات المالية فيقصد به ، كما سبق ، هو ثبات آثار الوقائع الانسانية ،  في الاموال ، بنفادها او انحلالها .

ويختلفان من حيث النطاق اذ ان نطاق الاستقرار التشريعي يتركز في النصوص القانونية المكتوبة الصادرة من السلطة المختصة وقد تكون دستوراً او تشريعاً ، في حين نرى ان نطاق استقرار المعاملات المالية يتركز فيما ينطبق عليه وصف الوقائع الانسانية التي يكون محلها المال . ويختلفان من حيث الحكمة منهما ، فالحكمة من الاستقرار التشريعي ان يتحقق للمنظومة التشريعية في اي بلد الثبات النسبي وتلافي اللجوء الى الغاء التشريع وحتى تعديله قدر الامكان ، اما الحكمة من استقرار المعاملات المالية فهي اضفاء اليقين والثبات على مصير العلاقات المالية بين الاشخاص .

ويختلفان من حيث المصدر ، فمصدر الاستقرار التشريعي يأتي من الفلسفة التشريعية والقانونية لأي بلد ، اما مصدر استقرار المعاملات المالية فيستلهمه القاضي من غاية التشريع مستنداً في ذلك على ملكته وخبرته القانونية في تفسير النصوص .

_____________

1- ينظر د. يس محمد محمد الطباخ ، الاستقرار كغاية من غايات القانون ، دراسة مقارنة ، المكتب الجامعي الحديث ، الاسكندرية – مصر ، 2012 ، ص 153 .

2- ينظر د. عبد الرزاق السنهوري و د. احمد حشمت ابو ستيت ، اصول القانون ، دار الفكر العربي للنشر ، مصر – القاهرة ، 1952 ، ص 163 .

3- ينظر د. سعيد عبد الكريم مبارك ، اصول القانون ، الطبعة الاولى ، دار الكتب للطباعة والنشر ، جامعة الموصل – العراق ، 1982 ، ص 118 . وينظر كذلك د. حسن كيره ، المدخل الى القانون ، منشأة المعارف ، الاسكندرية –  مصر ، 1993 ، ص 228 .

4- ينظر د. سمير عبد السيد تناغو ، النظرية العامة للقانون ، منشأة المعارف ، الاسكندرية – مصر ، 1984 ، ص 293 . وينظر كذلك د. عباس زبون العبودي ، تأريخ القانون ، الطبعة الاولى – الاصدار الثالث ، مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع ، عمان – الاردن ، 1998 ، ص 100 . ويؤيد استاذنا الدكتور عباس العبودي تعريف التشريع بانه " التعبير عن ارادة السلطة العامة المختصة في الدولة بإصدار قاعدة قانونية والزام الناس باحترامها " .

5 - ينظر د. عبد الرزاق السنهوري و د. احمد حشمت ابو ستيت ، اصول القانون ، دار الفكر العربي للنشر ، مصر – القاهرة ، 1952 ، ص 163 .

6- ينظر المادة 61 - اولاً من دستور جمهورية العراق الدائم لسنة 2005 والتي تنص على " يختص مجلس النواب بما يأتي: اولاً : تشريع القوانين الاتحادية . " .

7 - ينظر د. احمد ابراهيم حسن ، غاية القانون ، دار المطبوعات الجامعية ، مصر ، 2001 ، ص 195 .

8 - ينظر د. محمد حسن قاسم ، المدخل لدراسة القانون ، الجزء الاول – القاعدة القانونية ، الطبعة الاولى ، منشورات الحلبي الحقوقية ، بيروت – لبنان ، 2006  ، ص 177 . وينظر كذلك عبد الرحمن البزاز ، مبادئ اصول القانون ، الطبعة الثانية ، مطبعة العاني – بغداد ، 1958 ، ص 174 – 175 .

9 - ينظر د. حمدي عبد الرحمن ، فكرة القانون ، دار الفكر العربي ، مصر – القاهرة ، 1979 ، ص 142 . وينظر كذلك د. عبد المنعم فرج الصدة ، اصول القانون ، مصدر سابق ، ص 90 . وينظر كذلك د. محمد حسن قاسم ، المصدر السابق ، ص 176 .

10- ينظر د. توفيق حسن فرج ، المدخل للعلوم القانونية ، القسم الاول – النظرية العامة للقانون ، الدار الجامعية للطباعة والنشر ، الاسكندرية – مصر ، 1993 ، ص 201 .

11 - ينظر د. محمد حسن قاسم ، المصدر السابق ، ص 177.

12- ينظر د. عبد الرزاق السنهوري و د. احمد حشمت ابو ستيت ، اصول القانون ، مصدر سابق ، ص 165.

13- ينظر د. عبد المنعم فرج الصدة ، اصول القانون ، دار النهضة العربية ، بيروت -  لبنان ، بدون سنة نشر ، ص 92 .

14- ينظر د. حمدي عبد الرحمن ، فكرة القانون ، دار الفكر العربي ، مصر – القاهرة ، 1979 ، ص 143 .

15 - ينظر د. سمير تناغوا ، المصدر السابق ، ص 299 .

16 - ينظر د. حمدي عبد الرحمن ، فكرة القانون ، مصدر سابق ، ص 143 وما بعدها . وينظر كذلك د. محمد حسن قاسم ، المصدر السابق ، ص 178 .

17- ينظر د. عبد المنعم فرج الصدة ، اصول القانون ، مصدر سابق ، ص 93 .

18 - ينظر المادة / 3 من قانون الاثبات العراقي رقم 107 لسنة 1979 .

19- ينظر د. سعيد عبد الكريم مبارك ، اصول القانون ، الطبعة الاولى ، دار الكتب للطباعة والنشر ، جامعة الموصل – العراق ، 1982 ، ص 121 – 122 .

20 - ينظر صالح مهدي كحيط ، شرط الثبات التشريعي في عقد الاستثمار الاجنبي – دراسة مقارنة ، رسالة ماجستير مقدمة الى مجلس كلية القانون / جامعة كربلاء ، 2011 ، ص 34 . اذ عرف شرط الثبات التشريعي بانه " الضمان القانوني الذي يرد في العقود الدولية والتشريعات الوطنية للدولة المتعاقدة ، يقتضي الالتزام بعدم اصدار قوانين جديدة او تعديلات تشريعية جوهرية تمس قانون العقد تعد نافذة في مواجهة المستثمر الاجنبي من شأنها الاخلال بالتوازن العقدي والاضرار بمصلحة المستثمر واعتماد تأريخ ابرام العقد في تحديد قانون العقد في المشروعات التي تحقق التنمية الاقتصادية " .

21- تمت الإشارة الى الاستقرار التشريعي في قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006 المعدل ، فقد نص في المادة 13 منه على " اي تعديل لهذا القانون لا يترتب عليه اي اثر رجعي يمس الضمانات والاعفاءات والحقوق المقررة بموجبه " .

22- ينظر البند ثالثاً من المادة 12 من قانون الاستثمار العراقي رقم 13 لسنة 2006 المعدل والتي نصت على " يضمن هذا القانون للمستثمر  عدم المصادرة او تأميم المشروع الاستثماري المشمول بأحكام هذا القانون كلاً او جزءاً باستثناء ما يصدر بحقه حكم قضائي بات " .

23- تعرف الغاية في نطاق القانون الاداري بانها النتيجة النهائية التي يسعى رجل الادارة الى تحقيقها ، ولمزيد من التفصيل راجع د. سليمان محمد الطماوي ، الوجيز في القانون الاداري – دراسة مقارنة ، مطبعة جامعة عين شمس ، مصر ، 1986 ، ص 595 .