إن التمييز بين العقود الإدارية والعقود المدنية له أهمية كبيرة لأن كل نوع من هذه العقود يخضع لقواعد قانونية خاصة به ، فعقود الإدارة ذات الصبغة الإدارية تخضع لقواعد القانون العام من حيث إنشاء الالتزامات وجهة القضاء المختص ، أما عقود الإدارة المدنية فأنها تخضع لقواعد القانون الخاص من حيث الالتزامات وكذلك من حيث القضاء المختص حيث ينظر منازعاتها القضاء العادي (1) .   إن العقود الإدارية اكتسبت صفة كونها إدارية وكما ذُكِر سابقاً لتوافر ثلاثة شروط أساسية هي كون الإدارة طرفاً فيها واتصالها بنشاط مرفق عام وخضوعها لقواعد القانون العام ، فضلاً عن أن القضاء يضيف إلى الشروط السابقة شرط إشراك المتعاقد في إدارة المرفق أي أن مجرد الاشتراك من جانب المتعاقد يضفي الصفة الإدارية على العقد ، وقد طبقت هذه الفكرة على عقدي الامتياز وإجارة الأشخاص (2) .  إن إشراك المتعاقد بصورة مباشرة لتسيير المرفق العام يعد شرطاً استثنائياً وغير مألوف في عقود القانون الخاص ، ولذلك فان أي عقد تتوفر فيه هذه الشروط أو الأحكام يعد إدارياً (3) .  من خلال التعريف الذي سيق لعقد استئجار الإدارة لخدمات الأشخاص المشار إليه في المطلب الأول ، يتبين لنا بأن الإدارة والأشخاص الطبيعية هما الطرفان الرئيسيان للعقد المذكور ، وسوف نبحث ذلك في فرعين متتاليين : نخصص الفرع الأول لتوضيح مفهوم الإدارة ، أما الفرع الثاني فنبحث فيه الأشخاص الطبيعية .

الفرع الأول : الإدارة

لا شك أن أي عقد لا تكون الإدارة طرفاً فيه لا يمكن بأي حال أن يكون عقداً إدارياً ، لان قواعد القانون العام وجدت لتحكم نشاط الأشخاص العامة لا لتحكم نشاط الأفراد وأن الشخص العام المتمثل بالإدارة في أغلب العقود الإدارية يعمل بوصفه سلطة عامة يتمتع بسلطات وامتيازات لا يتمتع بها الأفراد ، وأن نشاط الإدارة هو نشاط السلطة التنفيذية الذي يستعمل بأسلوب السلطة العامة (4) . وان انتهاج الإدارة أسلوب القانون العام في التعاقد هو الذي يضفي الصفة الإدارية على العقد لان الإدارة في حالة اختيارها أساليب القانون الخاص في التعاقد فإنها لن تكون أمام عقد أداري وإنما تكون أمام عقد مدني رغم إنها طرفٌ فيه لذلك يرى قسم من الفقه أن وجود الإدارة طرفا في العقد قد لا يضفي عليه الصفة الإدارية دائما )5 ( . لذا يتطلب تحديد ( بيان ) ما هو  المقصود باصطلاح الإدارة أو ما هو مفهوم الإدارة ؟

أن لكلمة ( Administration ) مفهوماً عاماً يستند إلى معناه اللغوي ، فقد اشتقت كلمة ( administer ) الإنكليزية من كلمتين لاتينيتين همـا كـلمـــة ( ad ) وكلمة ( ministrare ) وهي تعني خدمة الآخرين ( to serve ) (6) . ولما كانت الإدارة تعد أحد أشخاص القانون العام مما يستتبع ذلك اكتساب الصفة الإدارية للعقود التي تبرمها إذا ما توفرت الشروط الأخرى وهذه الأشخاص قد تكون إقليمية أو مرفقيه (7). ولكن ثمة طائفة أخرى من أشخاص القانون العام لا تعتبر من جهات الإدارة مثل الهيئة التشريعية والهيئة القضائية وكذلك قسم من هيئات السلطة التنفيذية باعتبارها سلطة حكم وان الطائفة الأخيرة ( التنفيذية ) تباشر نوعين من الأعمال ، فمن أعمالها ما يتعلق بتسيير المرفق العام فتعتبر في هذه الحالة جهة إدارية من أعمالها ما يتعلق بشؤون الحكم فلا تعتبر في هذه الحالة جهة إدارية (8). يرى الدكتور علي الفحام أن جهات الإدارة التي تقوم بإبرام العقود مع الأفراد هي الأشخاص العامة الإقليمية مثل السلطة الإدارية المركزية واللامركزية والمجالس التنفيذية في المحافظات وكذلك المؤسسات والهيئات العامة وان هذه الأشخاص يجب أن تتوافر لها الصفة الإدارية وقت إبرام العقد ، أي أن الإدارة إذا قامت بإبرام عقد مع الأشخاص الطبيعية أو المعنوية فان صفتها الإدارية يؤخذ بها وقت التعاقد فلو تغيرت هذه الصفة فيما بعد فأن ذلك لا يؤثر في العقد الذي التزمت به مع الأفراد وهذا ما استقر عليه الفقه والقضاء في كل من فرنسـا ومصر (9). أن وجود الإدارة طرفاً في العقد هو الذي يضفي عليه الصفة الإدارية ولكن ليست هذه قاعدة مطلقة لأن كثير من العقود المبرمة بين الإدارة والأفراد لا تعد بذاتها إدارية ، فقد تكون إدارية أو مدنية ، وكذلك هناك عقود مبرمة بين هيئات إدارية قد تكون مدنية ، وعليه فإذا جاز للإدارة أن تبرم عقداً مدنياً فالأصل أن العقد لا يمكن اعتباره إدارياً إلا إذا كان أحد أطرافه مـن أشخــاص القانون العام (10) . أما القضاء في كل من فرنسا ومصر فقد ذهب في بعض أحكامه إلى اعتبار العقد المبرم بين شخص معنوي عام وأحد الأفراد عقداً إدارياً عند توفر شروط استثنائية في العقد واعتبار العقد المبرم  بين فرد يعمل لحساب الإدارة وفرد آخر من العقود الإدارية ، حيث طبقت محكمة القضاء الإداري المصري هذا الاستثناء من شرط أن تكون الإدارة طرفاً في العقد في حكم صادر في 24/4/1956 حيث قررت : ( متى كان من الثابت أن وزارة التموين بصفتها المشرفة على مرفق التموين في البلاد تدخلت في أمر سلعة الشاي واتخذت من الإجراءات ، وأصدرت من التشريعات ما رأته كفيلاً لتحقيق ما تهدف إليه من توفير سلعة من السلع مع ضمان وصولها إلى المستهلكين بالسعر المحدد ، وقد استعملت في سبيل ذلك سلطتها في الاستيلاء على هذه السلعة وقد وضعت القواعد التي تحكم تنظيم تداولها وتوزيعها ، وعهدت بذلك إلى لجنة توزيع الشاي ثم المعبئين الذين اصبحوا مسؤولين عن توصيل هذه السلعة بعد تعبئتها إلى التجار في مختلف أنحاء البلاد متى كان من الثابت هو ما تقدم فإن ذلك في حقيقته يتضمن أمراً بتكليف هذه اللجنة بخدمة عامة ومن ثم تكون الاتفاقات والعقود التي تعقدها اللجنة هي عقود إدارية ملحوظ فيها دائماً تغليب الصالح العام على المصلحة التجارية الخاصة وملحوظ فيها أيضاً سلطة الحكومة في الإشراف على تنفيذ هذه العقود ومراقبتها ضماناً لتحقيق المصلحة التي تهدف إليها ) (11) . وبعد شيوع الأفكار الاشتراكية والاقتصادية الموجهة ظهرت منظمات أخذت تشرف على الكثير من جوانب النشاط المهني وتملك سلطات عامة مثل النقابات المهنية ، حيث تمتعت هذه النقابات والمنظمات بالشخصية المعنوية وخاصةً في فرنسا ، أما في مصر فقد أعترف القضاء المصري لمثل هذه المنظمات بصفة الشخص العام لتمتعها بقدر من السلطات العمة وقررت المحكمة الإدارية العليا أن مثل هذه النقابات تعتبر مؤسسات عامة ومن ثم فهي أشخاص إدارية من أشخاص القانون العام (12).

الفرع الثاني : الأشخاص الطبيعية .

   تعرف الأشخاص الطبيعية بأنها الأشخاص المعترف بها قانوناً التي لها وجود مادي حقيقي وعقل وإرادة ظاهرة وتتمثل هذه الأشخاص بشخصية الإنسان الآدمي وهي حقيقة مادية (13) . والمبدأ العام اليوم وفق القوانين الحديثة هو ثبوت الشخصية القانونية لكل إنسان منذ ولادته باعتباره كائناً ضمن الجماعة ، وأن القانون وضع لينظم حياته فهو أساس وعلة وجود القانون وغايته ، وأن الشخصية القانونية تثبت لكل إنسان أي تثبت له صلاحية اكتساب الحقوق وتحمل الواجبات (14) .   كما إن للأشخاص الطبيعية مميزات أو خصائص تلحق كل شخص طبيعي وتؤثر في حياته القانونية ، وأن هذه الحقائق تحدد انتماءه إلى دولة معينة أو إلى أسرة معينة أو تمتعه باسم معين أو تحدد صلاحيته لاكتساب الحقوق وتحمل الالتزامات وقدرته على التصرف في هذه الحقوق ، ولما كان الشخص الطبيعي أهلاً لاكتساب الحقوق وتحمل الالتزامات فأنه يستطيع الارتباط مع الجهات الإدارية سواء كان ذلك بشكل طبيعي أو عن طريق التعاقد ، وان الإدارة قد ترتبط معه برباط قانوني ينتج عنه قرار إداري بتعيينه أو عن طريق التعاقد معه شخصياً لتقديم خدماته إليها ومساعدتها في إنجاز أعمالها وينتج عن ذلك عقد إداري هو استئجار خدمات الأشخاص من قبل الإدارة .

__________________

[1] -  د : عزيزة الشريف ـ دراسات في نظرية العقد الإداري ـ دار النهضة العربية ، ص 29 .

2 -  د : عزيزة الشريف ، المرجع نفسه ، ص 57 .

3  -  د : ثروت  بدوي ـ النظرية العامة في العقود الإدارية ـ القاهرة ، 1963 ، ص 70.   

4-   Videl  :  les bases  constitutionnelles  de  droit  administratif  - p 41 .

5-  د : عزيزة الشريف ـ مرجع سابق ، ص 34 .

6 -  د : بكر القباني ـ القانون الإداري الكويتي ـ مطبوعات جامعة الكويت ـ 1975 ، ص 18 .

7 - د : علي الفحام ـ سلطة الإدارة في تعديل العقد الإداري ـ القاهرة ، 1976م ، ص 6 .

8 -  د : محمود حلمي ـ العقد الإداري ـ ط2 ، 1977م ، ص 13 ـ 14 .

9  -  د : علي الفحام ـ سلطة الإدارة في تعديل العقد الإداري ـ مرجع سابق ، ص 14 .

10 -  د : عزيزة الشريف ـ دراسات في نظرية العقد الإداري ـ مرجع سابق ، ص 43 .

11  -  محكمة القضاء الإداري المصرية حكم 24 أبريل 1956 سنة 10 ، ص 307 ـ أوردته د : عزيزة الشريف ـ مرجع سابق : ص 35 . 

12 - حكم المحكمة الإدارية العليا في 12/4/1958 المجموعة ، السنة الثالثة ، ص 1103 .

13  - د : محمد فؤاد مهنا ـ القانون الإداري العربي في ظل النظام الاشتراكي الديمقراطي التعاوني ـ دار المعارف ـ ط2 ـ 1965 ، ص 410 .

14 - د : عبد الباقي البكري ـ المدرس زهير البشير ـ المدخل لدراسة القانون ـ بغداد ، دون سنة طبع ، ص 281 .