يقضي على الادارة عند اصدارها القرار الاداري ان يكون محله متفقا مع القواعد القانونية التي تسمو عليه ايا كانت طبيعة هذه القواعد ومصدرها فان خالفت الادارة هذه القواعد القانونية كان قرارها غير مشروع كونه مشوباً بعيب مخالفة القانون الا ان عدم مشروعية القرار لمخالفته القانون ليس على درجة واحدة من الاهمية والخطورة شأنه في ذلك شأن عيب عدم الاختصاص، فقد يكتفي القاضي ان يحكم بالبطلان الا انه قد يحكم بانعدام القرار الاداري لمخالفته او عدم مطابقة محلة القانون بشكل سافر. ويلاحظ ان القضاء الاداري لم يتخذ موقفا موحدا تجاه هذا الموضوع كما انه لم يضع معيارا واضحا لتحديد درجة عيب مخالفة القانون حيث نجد ان مجلس الدولة الفرنسي قد تشدد كثيرا في الحالات التي يحكم فيها بانعدام القرار الاداري، بل انه لم يجعل من مخالفة عيب المحل في القرار الاداري سببا للانعدام مهما كانت درجة المخالفة للقواعد القانونية، بينما نجد ان مجلس الدولة المصري قد توسع في حالات الانعدام لهذا العيب. وعليه سنتطرق الى موقف مجلس الدولة الفرنسي والمصري في هذا الموضوع اضافة الى موقف القضاء الاداري العراقي.

اولا:-موقف القضاء الاداري الفرنسي.

لم يكن موقف مجلس الدولة الفرنسي من عيب مخالفة القانون مغايرا للموقف الذي اتخذه في عيب عدم الاختصاص بل كان اكثر تشددا حيث اعتبر المجلس ان القرار المشوب بعيب مخالفة القانون لا يعد منعدما في أي حال من الاحوال بل يبقى في دائرة القرارات الباطلة مهما كانت درجة مخالفة القاعدة القانونية. ففي نطاق الحريات العامة جرى مجلس الدولة دائما على اعتباره مشوبا بتجاوز السلطة سواء تضمن اعتداء على الحريات المنصوص عليها صراحتك في القانون او تلك التي استنبطها القضاء من روح القانون، فقد اعتبر مجلس الدولة الفرنسي ان القرار الذي تصدره الادارة وتضمنه مساسا بحرية التجارة في مناطق المستعمرات او بحرية التعليم باطل وليس منعدما(1). كما طبق المجلس المبدأ نفسه على القرارات التي تتضمن اعتداء جهة الادارة على الحرية الشخصية(2). اما بصدد الملكية الخاصة فقد سار المجلس على المبدأ نفسه ايضا بغض النظر عن جسامة اعتداء الادارة على هذا الحق فقد اعتبر المجلس ان القرارات التي تتضمن مساسا بحق الملكية الخاصة بالمخالفة للشروط والاجراءات المقررة قانونا معيبة بتجاوز السلطة ومن ذلك القرار الصادر من المحافظ بالاستيلاء المؤقت على ارض مغلقة مخالفا بذلك القانون الصادر في 11 سبتمبر 1892 (3). الا ان محكمة التنازع الفرنسية كان لها موقف اقل حدة من موقف مجلس الدولة الفرنسي في هذا الشأن، فقد حكمت هذه المحكمة بانعدام بعض القرارات الادارية المشوبة بعيب مخالفة القانون اذا كانت المخالفة صارخة او جسيمة يتعذر معها اعتباره تطبيقا لقانون او لائحة اذ يكون تصرف الادارة في هذا الفرض اعتداءً ماديا. ففي قضية جريدة Caction froneaise التي تتلخص وقائعها في ان امرا صدر من مدير الامن بباريس لمرووس بمصادرة الجريدة في كل مكان توجد فيه، لما نشرته من مقالات من شأنها ان تزيد من الاضطرابات الموجودة في المدينة، طرح الامر على محكمة التنازع الفرنسية لبحث مشروعية تصرف الادارة في هذا الشأن فقضت بان مدير الامن قد تجاوز سلطاته اذ اصدر امرا بالمصادرة دون التفريق بين المناطق المختلفة، حيث ان النظام العام لم يكن مهددا بالخطر في الكثير من المناطق والضواحي وعلى ذلك يعتبر قرار مدير الامن بالمصادرة العامة لاعداد الجريدة عملا بالغا في عدم المشروعية ومن ثم يكون اعتداءً ماديا تختص بنظرة المحاكم القضائية(4). وفي قرار اخر ذهبت هذه المحكمة الى منع القضاء العادي من التعرض للأوامر الادارية الا في حالة مخالفة التصرف للقانون مخالفة صارخة يتعذر معها اعتباره تطبيقا لقانون او لائحة اذ يكون تصرف الادارة في هذا الفرض اعتداءً ماديا(5). ويلاحظ ان محكمة التنازع الفرنسية في احكامها المتقدمة لم تستخدم عبارة انعدام القرار الاداري بل استخدمت عبارة الاعتداء المادي وهي عبارة لا ترادف الانعدام في جميع الاحوال.

ثانيا: موقف القضاء الاداري المصري

سار مجلس الدولة المصري على نفس منهجه في التوسع بصدد فكرة الانعدام في رقابته على محل القرار الاداري، فقد تواترت احكامه على اعتبار القرار منعدمـاً اذا تخلف ركن المحل في القرار الاداري، فقد ذهبت المحكمة الادارية العليا الى "ان المادة 7 من القانون رقم 48 لسنة 1930 الخاص بأكل البحر وطرحه جعلت الاختصاص في التوزيـع لوزير المالية بقـرار منه.

ولكن يجب ان يصدر القرار قائما على سببه الصحيح وواقعا على محله القانوني والا تمخض تصرفا في ملك من املاك الدولة بدون وجه حق فينحدر الى درجة العدم، كما لو وزع الطرح على غير مستحق قانونا وجاز للادارة في أي وقت استرداد الطرح الموزع بذلك القرار المعدو قانونا(6). كما ذهبت نفس المحكمة الى "ان ترقية الموظف الى درجة قبل ان يصدر الاعتماد الخاص بها تعتبر معدومة ومن ثم يكون قرار الترقية قد صدر باطلا بطلانا مطلقا لانه لم يصادف محلا لكونه صدر بالترقية الى درجة لم تستوف مقومات وجودها بحسب اوضاع الميزانية"(7). كما اتجه مجلس الدولة المصري الى انعدام القرار الاداري اذا كانت مخالفة جهة الادارة للقانون مخالفة صارخة بالغة الجسامة بحيث تنحدر بالقرار الى مرتبة الفعل المادي المعدوم الاثر فقد ذهب المجلس في احد احكامه ذهب الى ان (( ليس في اعلان حالة الطوارئ ونفاذ قانونها ما يولد سلطات مطلقة او منكبات بغير حدود تنحو عن الهدف الذي اعلنت من اجله الطوارئ وبالتالي فان قرار رئيس الجمهورية يفرض الحراسة على احد المواطنين المصريين استنادا الى احكام قانون الطوارئ رقم 162 لسنة 1958 الذي لم تجز نصوصه فرض الحراسة الا على الشركات والمؤسسات يكون قد صدر مخالفا لقانون الطوارئ متنكبا غاياته منطويا على مخالفة صارخة بالغة الجسامة لما فيه من اعتداء على الحرية الشخصية وحرية الملك الخاص تنحدر بالقرار الى مرتبة الفعل المادي معدوم الاثر قانونا الذي لا تلحقه حصانة ولا تزول بزوال عيبه بفوات ميعاد الستين يوما))(8). ولم يكتف القضاء الاداري المصري بتقرير انعدام القرار الاداري لتخلف محله او مخالفة القانون مخالفة صارخة بل ذهبت الى ابعد من ذلك حينما قررت انعدام القرار لمجرد كون محله غير مطابق للقانون ومن ذلك ما قررته المحكمة التاديبية لمستوى الادارة العليا بقولها (( ومن المسلم به انه اذا كانت المحاكمة التاديبية ما زالت منظورة امام المحكمة التأديبية او مجلس التاديب ولم يصدر فيها حكم او قرار نهائي فانه يمنع على الجهة الادارية ان توقع عقوبة على المتهمين المحالين الى المحاكمة التاديبية عن نفس التهمة فان فعلت ذلك كان قرارها معدوما لا يؤثر على حق المحكمة التأديبية او مجلس التاديب في نظر النزاع)) لذلك فقد حكمت المحكمة بالغاء القرار الصادر من مدير جامعة الاسكندرية بتاريخ 3/3/1971 بمجازات المدعي بعقوبة اللوم وما يترتب على ذلك من اثار(9) . وفي حكم اخر للمحكمة الادارية العليا ذهبت الى ان (( تبينت من احكام المرسوم  التشريعي رقم 2137 من لسنة 1933 بتنظيم ممارسة طب الاسنان في ارض سوريا ولبنان لان مزاولة هذه المهنة لم يكن مسموح بها لغير المزودين باحد مؤهلين الشهادة المدرسية التي تمنع حاملها لقب طبيب جراح الاسنان او بتصريح في الفحص الاختباري الاجمالي الذي يهب لقب متمرن في طب الاسنان ولا ريب فيما انه اذا ما سجل شخص في عداد اطباء الاسنان ورخص له بممارسة المهنة من غير مؤهل فان هذا التسجيل والترخيص لا يكسبه حقا ولا ينشأ له مركزا قانونيا مهما طال الزمن لان مثل هذا التصرف الذي بصورة واضحة عدم تجاوبه مع أي قانون او لائحة، انما يبلغ عدم المشروعية فيه حدا ينحدر فيه الى درجة العدم(10) . وقد واجه اتجاه مجلس الدولة المصري بالتوسع في حالات الانعدام في عيب مخالفة القانون انتقادا حادا من الفقه على اعتبار ان العيب الذي يشوب محل القرار اذا كان ليس من الجسامة والوضوح وكان مجرد تطبيق خاطئ للشروط والاوضاع القانونية فانه لا يؤدي بالضرورة الى انعدام القرار الاداري بل الى ابطاله فحسب حيث ان التوسع في حالات الانعدام يهدد استقرار المراكز القانونية (11).

ثالثا: موقف القضاء الاداري العراقي

راينا في موضع سابق ان الاحكام القضائية المتعلقة بانعدام القرار الاداري هي قليلة نسبيا وتكاد تنحصر على موضوع اغتصاب السلطة اما فيما يتعلق بموقف القضاء الاداري العراقي في تحديد جسامة عيب المحل، فيبدو ان احكام هذا القضاء في هذا الشان تقتصر على ابطال القرار لمخالفة القانون ولا تميل الى الحكم بانعدامه مهما كانت درجة جسامة عيب مخالفة القانون وخطورته، حيث لم نجد في احكام مجلس الانضباط العام ولا في محكمة القضاء الاداري أي قرار يشير صراحة الى انعدام القرار كونه مشوباً بعيب مخالفة القانون، حتى لو كان هذا العيب من الوضوح والجسامة بحيث يجعل من القرار مجرد عمل مادي فعلى سبيل المثال حكم مجلس الانضباط العام بأبطال قرار لوزارة التجارة ولم يحكم بانعدامه بالرغم من جسامة عيب مخالفة القرار للقانون وذلك في قضية تتلخص وقائعها بانه سبق وان اصدرت وزارة التجارة قرارا بعزل احد موظفيها . وعند الطعن بالقرار امام مجلس الانضباط العام اصدر المجلس حكما يقضي بتخفيض عقوبة العزل بعقوبة تنزيل الدرجة الا ان الوزارة وفي محاولة منها للالتفاف على حكم مجلس الانضباط العام اصدرت قرارا اخر بعد مدة وجيزة بعزله استنادا الى مخالفات نسبت اليه قبل خمس سنوات مخالفة بذلك مبدا حجية الامر المقضي به وعند الطعن بالقرار الجديد اصدر المجلس قراره التالي (( ان وزارة التجارة في قرارها المرقم 000 والمتضمن عزل الموظف (ح) امين مخزن الشركة العامة للاسواق المركزية لمحاولته اخفاء النقص الذي ظهر على المخزن بقرارها الاخير قد احدثت بدعة لم يسبق لها مثيل في تاريخ دولة العراق، وقد عالجت اجتهادها الخاطئ باجتهاد خاطي مثله، لانها اذا كانت تصر على اقصاء الموظف عن واقعة وقعت سنة 1993 ونحن في سنة 1997 كان عليها ان تفاتح الرئاسة المؤقرة وتصدر قراراً تشريعيا يقضي بالغاء قرار مجلس الانضباط العام الذي حسم القضية وبت فيها عن الوجه الذي انتهت اليه قانونا لان الاصل في تفسير النصوص القانونية منوط بالجهة القضائية التي نظرت القضية وان قرارها البات يعتبر حجة بما فصل فيه وان ما ورد فيه يعد عنوانا للحقيقة...)(12)

ويلاحظ من حكم مجلس الانضباط العام المتقدم انه استعمل عبارات حادة في وصف مخالفة الادارة للقانون مما يدل على ان جسامتها ووضوحها ومع ذلك لم يحكم المجلس بانعدام القرار بل حكم بأبطاله . يتضح مما تقدم من دراسة سلطة القاضي الاداري في تحديد درجة عيب مخالفة القانون انه لا يوجد معيار فاصل ودقيق للتمييز بين حالات البطلان والانعدام بالنسبة للقرارات المخالفة للقانون كما هو الحال بالنسبة لعيب الاختصاص وعليه يمكن القول ان مناط جسامة عيب مخالفة القانون هو السلطة التقديرية للقاضي الاداري، حيث يختلف تقدير هذه الامور من قاضٍ لاخر ومن قضية لاخرى تبعا لظروف الدعوى واعتبارات سياسية واقتصادية ودستورية، فقد يحكم القاضي الاداري بانعدام قرار اداري لمخالفة محله للقانون، الا انه قد لا يحكم بالانعدام في قضية مماثلة . وقد حاول بعض الفقه تبني معيار المخالفة الصارخة للقانون ومنهم الفقيه (فرجل فيل) استنادا الى بعض احكام محكمة التنازع الفرنسية، حيث اوضح ان المخالفة الصارخة للقانون هي التي لا يعتبر معها القرار تطبيقا لقانون او لائحة، لان موضوع العمل الذي يقوم به يخرج عن نطاق عمل الادارة(13). الا ان هذا المعيار الذي تبناه بعض الفقه(14) لا يبدو في راينا دقيقا لان القاضي الاداري هو الذي يحدد كون مخالفة القانون في القرار صارخة ام لا وبالتالي فان الامر كله لا يخرج عن اطار سلطة التقديرية في هذا الشأن .

_________________________

1- حكم مجلس الدولة الفرنسي في 20 ديسمبر 1935 قضية socite vizia  aeseta/ 61 ssements، مجلة القانون العام 1936 ص119. ايضا حكم المجلس في يناير 1942 قضية uniondes associations desparents deleves de pensei, nement. مجموعة سيري 1942 قسم 2 ص32.

2- حكم المجلس في 11 ابريل 1913 Lan, ier مجموع سيري ص386.

3- حكم المجلس في 31 يوليو 1903 Armelin مجموعة دالوز 1905 قسم 3 ص4 والحكم الصادر في 12 فبراير 1915 demuss-abre المجموعة 24.

4- حكم محكمة التنازع في 6 يونيه 1934، مجموعة دالوز 1944 قسم 3 ص57.

5- ينظر د. رمزي الشاعر، المصدر السابق ص106.

6- حكم المحكمة الصادر في 7 فبراير 1957، مشار اليه في موقف د. سليمان الطماوي، النظرية العامة للقرارات الادارية-مصدر سابق ص333.

7- قرار المحكمة في 21/1/1971، حمدي ياسين عكاشة مصدر سابق ص336.

8- قرار المحكمة الادارية العليا في 29/12/1979، المصدر السابق ص342

ينظر بنفس المضمون حكم محكمة القضاء الاداري في 7 مايو 1974 مشار اليه في مولف د. ماجد راغب الحلو – مصدر سابق ص344 .

9- حكم المحكمة التاديبية لمستوى الادارة العليا الصادر في 2 مارس 1971 مشار اليه في المصدر السابق ص344 .

10- حكم المحكمة الصادر في 21 سبتمبر 1960 القضية رقم 58 لسنة 2 قضائية (الاقليم الشمالي) مجموع السنة الخامة ص1340.

11- ينظر الاستاذ عبد الفتاح حسن انعدام القرار الاداري – بحث منشور في مجلة العلوم الادارية العدد الثاني سنة 1960 ص187 – 188 د. رمزي الشاعر – المصدر السابق ص188.

12- قرار مجلس الانضباط العام الرقم 146 / 997 في 6/4/1997 غير منشور .

13- ينظر الدكتور رمزي الشاعر المصدر السابق ص108.

14- من المعايير الاخرى التي تبناها الفقه معيار تخلف الاركان ومعيار الوظيفة الادارية وهي معايير تتعلق بالتمييز بين القرار الباطل والمنعدم بشكل عام ولا تتعلق بمحل القرار الاداري فحسب ينظر المصدر السابق ص156 وما بعدها.