تتنوع طرق الرقابة على اعمال الادارة التي تهدف إلى ضمان صدور قرارات تتفق وصحيح حكم القانون وعدم تعسف الإدارة بسلطتها حماية للحقوق والحريات التي يتمتع بها الأفراد ومن ضمنهم الأجانب، فالإدارة توازن بين المصلحة العامة التي تبغي اليها في إصدارها للقرارات ومصالح الأفراد وحرياتهم وحقوقهم فلا يمكن للإدارة أن تهدر تلك الحقوق في سبيل تحقيق المصلحة العامة  (1).

تعد الرقابة على أعمال الإدارة عند أصدرها قرار الأبعاد من الضمانات المهمة التي تحمي حقوق الاجانب التي تضمن لهم عدم التعسف في اصدار قرار الإبعاد، إذ يمكن احيانًا أن تتعسف الإدارة بإصدارها قرار إبعاد الأجنبي مسببة له ضررًا كبيرًا يستدعي معه الغاء القرار هذا مع الحق بتعويضه، ولا تتخذ تلك الرقابة اسلوباً واحدة وإنما تتنوع وتختلف اشكالها وتتباين وسائلها لكي يمكن حصر وسائل الرقابة بنوعين فهي إما أن تكون رقابة إدارية أو رقابة قضائية.

أولًا: الرقابة الإدارية

هي رقابة ذاتية تقوم بموجبها الادارة بمراقبة نفسها بنفسها عن طريق اكتشاف أخطائها المختلفة وقيامها من تلقاء نفسها بتصحيح تلك الأخطاء المتعارضة مع القانون أو عن طريق الأفراد المتضررين من جراء أعمال الإدارة تلك ، من خلال ما يرفعه هؤلاء الأفراد من تظلمات إلى الإدارة فتقوم بسحب تلك الأعمال أو الغائها أو تعديلها (2).

تختلف قوة وضعف الرقابة حسب اسلوب التنظيم الإداري الذي تأخذ به الدولة، فإذا كانت تأخذ بنظام المركزية الإدارية تتركز السلطة بيد الحكومة المركزية، فتكون الرقابة قوية وواسعة النطاق، أما في نظام اللامركزية الإدارية، إذ تتمتع الهيئات اللامركزية باستقلالية عند ممارسة أعمالها فتضعف الرقابة على اعمال الادارة (3). وقد تكون تلك الرقابة أما من خلال اكتشاف الإدارة لخطئها وقيامها بتعديله أو الغائه، أو بناء على قيام الشخص المتضرر (الأجنبي) بتقديم طلب يسمى (تظلم) يقدم إلى الإدارة التي أصدرت قرار الإبعاد، وقد يقدم هذا التظلم إلى الرئيس الإداري الذي أصدر القرار أو إلى لجنة إدارية تشكل خصيصا للنظر في التظلمات المرفوعة من الأفراد، وتقوم الإدارة أما برد التظلم أو الأخذ به (4).

ثانيا- الرقابة القضائية

لا جدال أن الإدارة لها السلطة باتخاذ قرار ابعاد الأجنبي الذي يخل بالنظام العام والمصالح العليا للمجتمع العراقي. وتقتصر سلطة المحاكم بالتوصية بالأبعاد التي قد يؤخذ بها أو لا يؤخذ، فالأمر منوط بالإدارة فقط فلها السلطة التقديرية في اتخاذ ذلك القرار. ويجد الباحث أن الإدارة عند اتخاذها هذا القرار قد تتعسف في حقها مما يؤدي إلى الضرر الجسيم بذلك الأجنبي المبعد، وفضل القضاء العراقي عدم اقحام نفسه في نظر المنازعات المتعلقة بأبعاد الأجانب، باعتبار هذه الدعاوى من أعمال السيادة التي لا يجوز القضاء النظر بها، ومنح السلطة التقديرية الواسعة للإدارة باتخاذ قرار الإبعاد، وقياسًا على منع المحاكم من نظر الدعاوى المتعلقة بالجنسية بموجب قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 413 لسنة 1975 والذي نص على " 1- تمنع المحاكم من النظر في الدعاوى الناشئة عن تطبيق أحكام الجنسية العراقية، ويسري هذا الحكم على الدعاوى التي لم تكتسب قرار المحاكم فيها الدرجة القطعية.... " .

من تم فأن المنع هذا على اساس أن دعاوى الجنسية هي من أعمال السيادة وارتباط موضوع الجنسية بدعاوى إبعاد الاجانب  (5).

عليه فأن القضاء العراقي ابعد نفسه عن نظر الدعاوى المتعلقة بإبعاد الأجانب الذين يمكنهم فقط الاتجاه إلى الطريق الإداري المتمثل بالتظلم من القرار الإداري أمام الإدارة نفسها، ويجد الباحث أن هذا الطريق لا يؤدي إلى نتائج تذكر كون أن الإدارة في أغلب الأحيان لا ترجع عن قرارها.

عليه فلا بد من توفر ضمانة مهمة للاجئين الذين صدرت بحقهم قرارات الإبعاد الذي قد يكون مجحفا وتماشيا . القانون الدولي والتشريعات للدول الأخرى، ومن تم فلا بد من النص في مع قانون الإقامة على طريق الطعن بقرار الإبعاد الصادر من الإدارة أمام محكمة القضاء الإداري وخلال فترة معينة، لا يجوز تنفيذ قرار الإبعاد إلا بعد صدور حكم قاطع من تلك المحكمة، وهذا ينسجم مع دستور جمهورية العراق لسنة 2005 الذي أشار إلى عدم تحصين أي قرار إداري من الطعن (6)، ولا بد لقانون الإقامة الالتزام بالدستور ومنح ضمانة مهمة للأجنبي المبعد باللجوء إلى القضاء الإداري العراقي للطعن بقرار الإبعاد ولا نجعل الإدارة تنفرد بقرارها هذا.

من الجدير بالذكر أن ما استقر عليه العمل في التشريعات المدنية والمواثيق الدولية (7) ، إن الدولة تستطيع إبعاد الأجنبي من دون اتباع الإجراءات القانونية المتبعة في الظروف الاستثنائية التي تقتضي اتخاذ تلك الإجراءات بسرعة وفعالية حماية للمصلحة العامة والأمن القومي للدولة. ولا يوجد ما يشير في قانون إقامة الأجانب إلى هذا الإجراء، ولكن بتطبيق القواعد العامة يمكن للدولة ان تتخذ الإجراءات الكفيلة للمحافظة على أمنها وسلامتها ومن ثم تستطيع إبعاد هذا الأجنبي عن أراضيها من دون أي ضمانات وكإجراء مستقل استنادا لما نصت عليه المواثيق الدولية  (8).

يمكننا التساؤل في حالة تعسف الادارة في تلك الظروف الاستثنائية وقيامها بإبعاد الأجنبي دون وجه حق وسببت له ضررا ، هل يمكن الطعن في هذه الحالة بقرار الإبعاد وإيقاف تنفيذه؟

إن الظروف الاستثنائية قد تلزم الدولة باتخاذ إجراء سريع يتمثل بإبعاد الأجنبي الذي تعتقد انه يسبب خطرا على أمنها وسلامتها ومن ثم لا يمكن بأي حال ايقاف تنفيذ هذا القرار المستعجل، لكن في نفس الوقت إذا سبب هذا القرار ضررا للأجنبي من اتخاذ هذا القرار، فيمكن لهذا الأخير أن يطلب حماية دولته دبلوماسيًا ويطالب بالتعويض عن الأضرار التي أصابته جراء هذا القرار، وإذا وضع اسمه بقوائم المنع من دخول أراضي تلك الدولة، فيمكن رفع اسمه إذا تبين أن الدولة تعسفت باتخاذ قرار الإبعاد في تلك الظروف.

أن الأساس القانوني في استخدام الأجنبي لحقه في اللجوء إلى القضاء للطعن بقرار الإبعاد هوما تشير له الاتفاقيات والمواثيق الدولية مثل المادة (13) من العهد الدولي لحقوق الإنسان المدنية والسياسية التي أشارت إلى " يحظر إبعاد أي أجنبي عن إقليم إحدى الدول الأطراف في هذا العهد، أن كان موجودا فيه بصورة قانونية تنفيذا لقرار صادر وفقا للقانون ويتاح له ما لم تقض ضرورات الأمن القومي بغير ذلك بتقديم الأسباب المبررة لعدم الإبعاد ، واتجهت بعض التشريعات إلى إعطاء بعض الضمانات للأجانب من خلال إخضاع سلطة الإدارة للرقابة من خلال إجازة الطعن في قرار الإبعاد، وقد أيد مجمع القانون الدولي هذا الحق من خلال إعطاء الحق للأجنبي بالطعن بقرار الإبعاد أمام القضاء أو أمام سلطة إدارية مستقلة من الحكومة إذا خالف القرار الصادر بشأن الإبعاد القانون أو المعاهدات الدولية (9) ، ولكن حدود الرقابة القضائية في دعوى الإلغاء تختلف في حالة السلطة التقديرية للإدارة، حيث تقوم كل جهة إدارية بماشرة نشاطها وفقا للقانون ويكون لها حدود من سلطة التقدير وذلك سواء أكان من جهة تدخلها أم امتناعها، فالسلطة التقديرية هي القدر من الحرية التي يتركها المشرع للإدارة كي تباشر وظيفتها الإدارية على أكمل وجه ، وعلى ذلك فهي لا تتمتع بهذه الحرية لأن القانون قد خولها السلطة في تقدير مناسب للتصرف أو الإجراء فإذا تجاوزت هذا الحد تكون قد خرجت عن نطاق القانون وبالتالي عن نطاق الشرعية (10) ، لكن هذا الدور يكون على نحو واضح في الظروف الاستثنائية التي تمر بها الدولة كحدوث الأوبئة والحروب أو اضطراب الأمن والنظام، فأمر تقدير ملاءمة القرار للظروف والوقائع هو أمر منوط بالإدارة، وإن هذا الإجراء يكون بتطبيق القواعد العامة التي تمكن الدولة أن تتخذ الإجراءات اللازمة للمحافظة على أمنها وسلامته وإبعاد السائح الأجنبي دون أي ضمانات وكإجراء مستقل استنادا على ما تتضمنه المواثيق الدولية(11) ، فنجد أن العراق من الدول التي تأخذ بنظام القضاء المزدوج ، ويقوم هذا النظام على أساس وجود جهتين قضائيتين مستقلتين وتعد محكمة القضاء الإداري في العراق التي تم إنشاءها بصدور قانون 106 لسنة 1989 ( قانون التعديل الثاني لمجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 ) التي تختص بالنظر بصحة الأوامر والقرارات الادارية التي تصدر عن الموظفين و الهيئات في الدولة والتعويض عنها. فقد ورد في المادة (7) تانيا من القانون أعلاه " يعتبر من أسباب الطعن بوجه خاص أن يتضمن الأمر أو القرار خرقًا أو مخالفة للقانون أو الأنظمة أو التعليمات، وأن يكون الأمر أو القرار قد صدر خلافًا لقواعد الاختصاص أو معيبة في شكله، وان يتضمن الأمر أو القرار خطأ في تطبيق القانون أو الانظمة أو التعليمات (12) ، وإن إجراء الإبعاد يخضع لرقابة القضاء إذ أنه لا يعدو أن يكون قرار إداريا، فمن جهة يمكن للأجنبي الصادر بحقة قرار الإبعاد في مواجهته أن يلجأ إلى القضاء الإداري للطعن في قرار الإبعاد، ومن جهة خرى يمكن لدولته التابع لها التدخل لحمايته، إذا كان القرار غير مشروع، ولها في ذلك أن تحتج بالطريق الدبلوماسي، أو أن تطالب بالتعويض، كما يكون للدولة التي أبعد رعاياها أن تلجأ إلى القضاء الدولي إذا كان الإبعاد قد تم دون سبب مشروع أو كان تنفيذه تم بطريقة منافية للإنسانية (13).

 وبذلك يكون للسائح الأجنبي وفق القوانين والتشريعات الطعن بقرار الابعاد وفق الطرق القانونية وخلال المدة المحددة.

______________

1- د. سالم جروان، إبعاد الأجانب دراسة مقارنة اطروحة دكتوراه مقدمة إلى أكاديمية مبارك للأمن، كلية الدراسات العلياء ،2003 ، ص 197.

2- د. سعيد الحكيم، الرقابة على اعمال الادارة في الشريعة الاسلامية والنظم الوضعية، ط2، دار الفكر العربي، القاهرة، 1997، ص 261.

3-  د. محمد عاطف البناء الوسيط في القضاء الإداري، ط2، دار الفكر العربي، القاهرة، 1990، ص 82.

4- د. سالم جروان على أحمد النقبي، مصدر سابق، ص 200.

5-  د. عباس العبودي، شرح أحكام قانون الجنسية العراقية رقم (26) لسنة 2006 والموطن ومركز الأجانب (دراسة مقارنة) في نطاق القانون الدولي الخاص مكتبة السنهوري، بيروت، 2015 ، ص 200.

6- المادة (100) من الدستور لسنة 2005.

7- المادة (13) من الاتفاقية الدولية للحقوق المدنية والسياسية المشار إليها أنفة وكذلك نص المادة (7) من إعلان حقوق الإنسان للأفراد الذين ليسوا من مواطني الدولة التي يعيشون فيها بالنص " لا يجوز طرد الأجنبي الموجود بصورة قانونية في إقليم دولة ما من ذلك الإقليم إلا بموجب قرار يتم التوصل إليه وفقًا للقانون، اقتضت أسباب جدية تتعلق بالأمن الوطني خلاف ذلك، أن يتقدم بالأسباب المناهضة لطرده، وأن تنظر في قضيته السلطة المختصة أو شخص أو أشخاص تعينهم خصيصة السلطة المختصة، وأن يمثل لهذا الغرض أمام السلطة المختصة أو من تعينه " .

8- أما في لبنان فالأجنبي له الحق بمراجعة القضاء للطعن بقرار الإبعاد ويكون دوره في هذا الصدد شكليا من دون أن يمتد إلى رقابة الملاءمة، وأن مجلس شورى الدولة اللبناني لجأ إلى وسائل الطعن العادية دون مراعاة خصوصية قرارات إبعاد الأجانب والتي تستلزم البت بها بالسرية اللازمة. إن الأساس القانوني في استخدام الأجنبي لحقه في اللجوء إلى القضاء للطعن بقرار الإبعاد هو ما تشير له الاتفاقيات والمواثيق  الدولية مثل المادة (13) من العهد الدولي لحقوق الإنسان المدنية والسياسية التي أشارت إلى (يحظر إبعاد أي أجنبي عن إقليم إحدى الدول الأطراف في هذا العهد أن كان موجودا فيه بصورة قانونية إلا تنفيذا لقرار صادر وفقا للقانون ويتاح له مالم تقض ضرورات الأمن القومي بغير ذلك بتقديم الأسباب المبررة لعدم إبعاده، وعرض قضيته على السلطة المختصة أو على من تعينه أو تعينهم خصيصا لذلك، وتوكيل من يمثله فيها). وكذلك المادة السابعة من الإعلان المتعلق بحقوق الإنسان للأفراد الذين ليسوا من مواطني البلد الذي يعيشون به لا يجوز طرد الأجنبي الموجود بصورة قانونية من إقليم دولة ما إلا بموجب قرار يتم التوصل اليه وفقا للقانون ويسمح له إذا اقتضت أسباب جدية تتعلق بالأمن الوطني خلاف ذلك، ان يقدم بالأسباب المناهضة لطرده، وان تنظر في قضيته السلطة المختصة وان يمثل لهذا الغرض أمام السلطة المختصة أو من تعينه، ويحظر الطرد الفردي أو الجماعي للأجانب الموجودين بهذه الصورة الذي يقوم على أساس العرق أو الدين أو الثقافة أو الأصل أو المنشأ القومي أو الاثني). والطعن بقرار الإبعاد يستدعي تبليغ الشخص الأجنبي المبعد بذلك القرار قبل فتره مناسبة لكي يستطيع ممارسة حقه بالطعن، وإذا تضمن ذلك القرار حجزه بغية إبعاده فلا بد للدولة ان تراعي المبادئ الدولية في ذلك الأمر ولا تعرض إنسانية هذا الشخص للمهانة والاحتقار، أن عدم أخذ الدولة المبعدة بجميع الاعتبارات السالفة الذكر وقامت بإبعاد الأجنبي الأسباب غير جدية فهذا الأمر يستلزم معه المطالبة بالتعويض من الدولة التي ينتمي إليها هذا الأجنبي بجنسيتها والتي يقع عليها واجب حمايته دبلوماسيا. د. عصام نعمة إسماعيل، مصدر سابق، ص 241.

9- خالد جاسم خلف المركز القانوني للأجانب في القانون العراقي، اطروحة دكتوراه، جامعة الإسلامية في لبنان كلية الحقوق، 2015 ، ص139.

10-  د. منيب محمد ربيع، ضمانات الحرية في مواجهة سلطات الضبط الإداري، أطروحة دكتوراه، 1981 ص 339

11-  خالد جاسم خلف، مصدر سابق، ص 143

12- اقبال مبدر نايف النظام القانوني لإبعاد الاجانب دراسة مقارنة رسالة ماجستير، جامعة بابل كلية القانون، 2012، ص 141. وكما وينظر في نص الدستور العراقي في المادة 100 "يحظر النص في القوانين على تحصين اي عمل أو قرار اداري من "الطعن" وبذلك يكون الطعن بأي قرار إداري امام القضاء المختص متاحًا حسب ما جاء في الدستور العراقي.

13-  د مصطفى العدوي، النظام القانوني الدخول وإقامة وإبعاد الأجانب في مصر وفرنسا، القاهرة، 2004 ، ص 241.