التشريعات الجديدة لمكافحة الفساد الإداري
المؤلف:
صباح عبد الكاظم شبيب الساعدي
المصدر:
دور السلطات العامة في مكافحة ظاهرة الفساد الإداري في العراق
الجزء والصفحة:
ص 211-217
2025-11-04
36
تقع على السلطة التشريعية مسؤولية سن التشريعات الجديدة التي تلبي حاجات المجتمع وتواكب التطور على الساحة الدولية، لذلك فأن مجلس النواب معني الآن بوضع القوانين الجديدة التي تحل محل الملغاة أو تعالج حالة جديدة، خاصة وأن النظام السياسي الجديد بحاجة الى الكثير من القوانين التي من خلالها يستطيع إدارة المجتمع ومعالجة الظواهر السلبية التي طرأت بشدة على الساحة بعد الاحتلال ومن بينها الفساد الإداري. .... أن للفساد الإداري أسباب سياسية وقانونية وإدارية واقتصادية واجتماعية، إن معظم هذه الأسباب تعالج من خلال التشريعات الخاصة بها أو ذات العلاقة مثل القوانين التي تعالج الوضع السياسي وإصلاحه أو التي تتعلق بالإصلاح الاقتصادي والإداري، أو التي تعالج مشكلة معينة مثل البطالة، لذلك يكون دور مجلس النواب مهم وأساس من خلال تشريع تلك القوانين من هنا يجب إعادة النظر في الإطار التشريعي العام، وهناك بعض النقاط الموضوعية التي يجب إتباعها لكي تحقق القوانين أهدافها ومهام الأجهزة الإدارية بكفاءة وسد الطرق التي يمكن أن يتسسلل منها الفساد وهي (1) :-
1. مراجعة وتحليل التشريعات ووضع الخطط لتطويرها وتنسيقها بما يتلاءم مع السياسة العامة للدولة، ومسايرة أهداف المجتمع كما حددها الدستور واقتراح القوانين الجديدة التي تحقق ذلك.
2. يجب أن تصاغ القوانين بعبارات واضحة ومحددة ودقيقة حتى لا يساء استخدامها ضد البعض للمصلحة الشخصية على حساب المصلحة العامة.
3. يجب أن تحقق العدالة وبالشكل الذي يلائم تغيرات المجتمع، وأن تتماشى مع الزمان والمكان الذي تطبق فيه.
4. إن معالجة الفساد الإداري لا تكون مجدية اذا ما اكتفت السلطة التشريعية بالوسائل القانونية العقابية وحدها، بل من الضروري التعمق في الظاهرة والعوامل المساعة على انتشارها، ثم التعرف على أنسب الوسائل التي تستبعد اللجوء الى العقاب في معالجتها (2).
وقد أشار دستور 2005 في أكثر من (52) مادة الى وجوب إصدار قوانين تنظم حالات ذات أهمية في تنظيم شؤون الدولة والمجتمع، ونرى ضرورة الإسراع في تشريع هذه القوانين حتى لا يكون هناك فراغ تشريعي يمكن استغلاله لممارسة الفساد الإداري، اضافة الى أن الدستور سكت عن كثير من الحالات التي تستوجب تشريع قوانين خاصة بها. إن وجود قوانين تنظم الحالات المشار اليها تسهل الرجوع إليها وتمنع الاجتهاد أو التفسير الخاطئ في تحديد الصلاحيات والمسؤوليات وكذلك تحديد الأفعال والتصرفات المخالفة لها. أما أهم القوانين التي يجب تشريعها فيمكن تقسيمها الى ما يأتي:
أولاً: القوانين المشار اليها في الدستور: وهي كما يأتي حسب العلاقة بموضوع البحث: 1. نصت م /7 على أن يحظر) كل كيان او نهج يتبنى العنصرية او الارهاب أو التكفير أو التطهير الطائفي، أو يحرض أو يمهد أو يمجد او يروج أو يبرر له، وبخاصة البعث الصدامي في العراق ورموزه، وتحت أي مسمى كان، ولا يجوز ان يكون ذلك ضمن التعددية السياسية في العراق وينظم ذلك بقانون، لذلك يجب تشريع قانون ينظم تكوين وعمل الأحزاب السياسية، فقد أثبت الواقع أن هناك كيانات سياسية لا ينطبق عليها وصف الحزب، مما يجعلها مجموعة من الأشخاص يسعون لمصالحهم الخاصة، وهذا هو الفساد السياسي - أما قانون الاحزاب والهيئات السياسية رقم 97 لسنة 2004 فكان لغرض الدخول في الانتخابات، وليس لتنظيم الأحزاب.
2. نصت الفقرة ثانياً من المادة 9 على أن تنظم خدمة العلم بقانون
تعني خدمة العلم الخدمة التي يقضيها الشخص المكلف في الجيش، ومن المعروف أن العراق كان يأخذ بنظام الخدمة العسكرية (الإلزامية) (3) بموجب القوانين السابقة وآخرها القانون رقم 65 لسنة 1969، وقد تضمنت المادة الثانية من القانون مدة الخدمة الإلزامية التي تتراوح بين 9 أشهر و 23 شهر حسب المراحل الدراسية التي اجتازها المكلف ثم أصبحت 26 شهراً وخيرا ثلاث سنوات، ويخضع لها الجميع إلا من استثني بموجب المادة 6 من القانون (4) . وقد تم تعليق الخدمة العسكرية الإلزامية بموجب أمر سلطة الائتلاف المؤقتة (المنحلة) رقم/2 في 2003/5/23 (حل الكيانات العراقية) (5). وبغض النظر عن الحروب التي مر بها العراق والتي أدت الى فقدان الكثير من أبنائه حياتهم، أو حرياتهم أثناء الأسر، أو أعضاء من أجسادهم، أو أحلى سنوات عمرهم في الجيش، إلا أن واقع الحال يحتم تشريع قانون ينظم خدمة العلم فيما يتعلق بموضوع البحث للأسباب التالية:
أ. خلق وتنمية الشعور بالمواطنة والارتباط بالدولة، وهذا ما يؤدي الى تقليل حالات الفساد من خلال زيادة الحرص والشعور بالمسؤولية، لأننا رأينا كيف أن فقدان الشعور بالمواطنة من أسباب الفساد الإداري، ومما يؤيد رأينا ازدياد الأصوات المطالبة بضرورة أن يكون ولاء القوات المسلحة للوطن فقط.
ب. التقليل من حالات الفساد الإداري مثل الرشوة، الوساطة المحسوبية، المحاباة لغرض الدخول في الجيش في الوقت الحاضر، نظراً لانتشار البطالة وحصول من يلتحق بصفة متطوع على راتب مجزي وعلى امتيازات أخرى، فاذا ما كان التحاق البعض ممن تنطبق عليهم الشروط إلزامياً، فليس هناك حاجة الى دفع الرشوة أو التوسط أو غير ذلك، ولكن يجب أن تكون مدة الخدمة معقولة ومناسبة للمرحلة الدراسية التي حصل عليها المكلف، وأن يتقاضى خلالها راتباً مساوياً لراتب المتطوع.
3. نصت م/ 25( تكفل الدولة اصلاح الاقتصاد العراقي وفق اسس اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده وتنويع مصادره وتشجيع القطاع الخاص وتنميته). ذكرنا فيما تقدم أن للفساد الإداري أسباب اقتصادية لذلك يكون تشريع قانون للإصلاح الاقتصادي في غاية الأهمية لما له من دور في القضاء على البطالة وبالتالي على الفقر والتفاوت الاقتصادي وضعف الرواتب والأجور، وحالات الركود والتضخم والكساد التي تؤدي الى الفساد الإداري.
4 . نصت م/ 27 على ما يأتي:
اولاً: للأموال العامة حُرمة وحمايتها واجب على كل مواطن.
ثانياً: تنظم بقانون الاحكام الخاصة بحفظ أملاك الدولة وادارتها وشروط التصرف فيها، والحدود التي لا يجوز فيها النزول عن شيء من هذه الاموال.
من المعروف أن الفساد المالي الذي هو في الوقت نفسه فساد إداري يقع على المال العام، لذلك يجب تشريع قانون ينظم الإحكام الخاصة بالمال العام المذكورة في المادة أعلاه حتى تضمن حمايته وعدم التلاعب به، ونرى أن تكون من بين هذه الاحكام اعتبار الاستيلاء على المال العام أو غصبه أو تبديده أو هدره جريمة (خيانة عظمى).
5- نصت م 86/ على أن : ( ينظم بقانون تشكيل الوزارات ووظائفها واختصاصاتها وصلاحيات الوزير). ونرى ان هذا القانون من أهم القوانين التي تعالج حالات الفساد الإداري، فاذا ما تحددت اختصاصات كل وزارة وصلاحيات الوزير، فإن ذلك يمنع التداخل والتعارض بين عمل الوزارات وكذلك بين صلاحيات الوزراء، كما يحدد المجالات التي يمارس ضمنها الوزير سلطته التقديرية أو المقيدة.
6- نصت م 107% على أن ( يؤسس مجلس يسمى مجلس الخدمة العامة الاتحادي يتولى شؤون الوظيفة العامة الاتحادية بما فيها التعيين والترقية وينظم تكوينه واختصاصاته بقانون).
ذكرنا فيما تقدم أن الوظيفة العامة هي محور الفساد الإداري، فاذا ما تم تعيين الموظف العام بطريقة غير نزيهه من خلال الرشوة أو المحسوبية أو الوساطة فأنه بالتأكيد سيكون عنصراً فاسداً، وهذا يحدث اذا ما تعددت الجهات التي لها صلاحية التعيين لذلك نرى ضرورة إعادة تأسيس مجلس الخدمة العامة (6) ليكون الجهة الوحيدة المخولة صلاحية التعيين ولو أن الانفراد بهذه السلطة سيجعل من المجلس جهة محتكرة، الا أن الرقابة عليه ستكون أسهل من الرقابة على جهات متعددة.
ثانيا: القوانين غير المشار اليها في الدستور: - هناك بعض القوانين ذات الاهمية لم يشر الدستور الى وجوب تشريعها، لكننا نرى أن الضرورة تتطلب تشريع هذه القوانين لسد النقص التشريعي الذي هو أحد اسباب الفساد الإداري ومن بين هذه القوانين:
1. قانون مكافحة الفساد الإداري.
وهذا هو محور البحث، فوجود قانون خاص بمكافحة الفساد الإداري، يعطي وضوحاً وقوة وأهمية ومرجعية واحدة للسلطات المختصة في تطبيقه، بدلا من البحث عن النصوص في أكثر من قانون فقد يحصل تعارض بين نصين ويتم ترجيح أقلهما فاعلية في مكافحة الفساد الإداري على الآخر بسبب سوء الفهم أو التفسير، بسبب الفساد الإداري من خلال الرشوة أو الوساطة أو المحسوبية أو المحاباة. واذا عدنا الى التشريعات النافذة نجد الكثير من النصوص التي تكافح حالات الفساد الإداري على أنها جريمة عادية أو مخالفة إدارية، ولكن لم نجد نصاً يعالج هذه الحالات على أنها فساد إداري، لذلك فأن تشريع قانون خاص بمكافحة الفساد الإداري أمر في غاية الأهمية، ونرى أن يشمل هذا القانون كل الصور التي تشكل فساداً إدارياً سواء كانت جرائم أو مخالفات وظيفية ويضع لها معالجة على شكل جزاءات خاصة، وكذلك إجراءات وقائية لعدم تكرارها مستقبلاً. كما نرى ضرورة احتواءه على إعادة تأسيس (هيئة النزاهة ومكتب المفتش العام، ليحل هذا القانون محل امري سلطة الائتلاف المرقمين (55و57) الخاصين بتأسيسهما، على اعتبار أن هاتين المؤسستين معنيتان بمكافحة الفساد الإداري، وبذلك يجب توحيد النصوص الخاصة بهما في هذا المجال(7).
2- قانون مكافحة غسيل الأموال.
كنا قد ذكرنا في الفصل الثاني العلاقة الوطيدة بين ظاهرة الفساد الإداري وغسيل الأموال ذلك أن أغلب الأموال القذرة والتي تحتاج إلى غسل هي أموال متحصله من فساد إداري فغسل الأموال هو النافذة التي يفلت منها المال القذر وعليه يجب غلق هذه النافذة وعدم السماح للفاسد أو المجرم أن ينتفع بفساده أو جريمته. لذلك يعتبر تشريع قانون مكافحة غسيل الأموال من الأولويات التي لا بديل عنها، كما أن ضرورة أظهار إرادة العراق في الوفاء بالتزاماته المالية وتشجيع الاستثمار تحتم ذلك.
فالظروف غير المستقرة والأوضاع الأمنية السيئة منذ 2003/4/9 خلقت مناخاً مناسباً لظاهرة غسل الأموال، بل أن سهولة غسل الأموال في العراق أو خارجه نتيجة الظروف المذكورة شجع الكثيرين على ارتكاب جرائم فساد إداري وصحيح أن التشريعات التي تضعها كل دولة على حدة تجاه هذه الجريمة لا تكفي بمفردها، الأمر الذي دفع المجتمع الدولي إلى إقرار مجموعة من القواعد الدولية ... لكن التشريعات الوطنية تضع إطارا قانونياً وشرعياً داخل الدولة لمكافحة هذه الجريمة من خلال الانسجام مع القواعد الدولية.
وفيما يتعلق بالعراق فإن أول تشريع لغسيل الأموال هو (أمر) سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 93 لسنة 2004)(8). لكننا لم نلاحظ صدى واسعاً لتطبيقه، وربما يعود السبب الى عدم التركيز عليه من الجهات المعنية، أما لصعوبات تطبيقه في الوقت الحاضر، أو لأنه أمر سلطة الائتلاف، لذلك نرى ضرورة تشريع قانون يحل محل هذا الأمر ويأخذ بنظر الاعتبار التطورات التي حصلت والظروف الحالية. ولا نريد أن نضع هيكلا لهذا التشريع فبالإمكان الرجوع إلى الكثير من التشريعات العربية والأجنبية في هذا المجال، والى أمر سلطة الائتلاف المشار اليه، إنما هناك بعض المبادئ نرى من الضروري أن يحتويها القانون وهي: أ. أن تسري إحكامه على أراضي العراق كافة ولا يستثنى منه جزء ذلك إن الجزء الذي يستثنى سيكون منفذاً سهلاً لانتقال الأموال القذرة من خلاله. ب -أن تسري إحكامه على الماضي وبالتحديد من عام 1990 بدء الحصار الاقتصادي بعد احتلال العراق للكويت، ذلك أنه ابتداء من هذا التاريخ تكونت طبقة من المنتفعين والانتهازيين استطاعوا أن يحصلوا على أموال طائلة من خلال احتكار المواد الغذائية أو تهريب النفط أو المخدرات ولم تكن أموالهم تستثمر في العراق فقاموا بتهريبها إلى الخارج وغسلها في المصارف الأجنبية. وكذلك ما حدث بعد 2003/4/9 حيث سرقت الكثير من الأموال العامة والخاصة وتم استثمارها خارج العراق ولا ننسى الاختلاسات التي قام بها بعض المسؤولين الحاليين أو الذين انتهت ولايتهم.
ج. أن تحال القضايا التي ينطبق عليها هذا القانون إلى المحكمة العراقية الجنائية العليا باعتبارها جرائم خطرة وتهدد أمن البلاد.
3- قانون المناقصات العامة.
كان العراق قبل عام 1986 يطبق عدة تشريعات بخصوص المزايدات العامة لبيع وايجار أموال الدولة، وقد رأى المشرع ضرورة توحيد هذه التشريعات في قانون واحد لذلك صدر قانون بيع وإيجار أموال الدولة رقم 32 لسنة 1986. إلا أن التشريعات الخاصة بالمناقصات العامة ظلت كما هي دون توحيد وهي عبارة عن تعليمات وشروط (9)، أي أنها أدنى مستوى من القانون بالإضافة إلى بعض النصوص المتفرقة. الى أن صدر أمر سلطة الائتلاف المؤقتة (العقود العامة ) رقم 87 في 2004/5/16 (10)، الذي نص في القسم/2 الفقرة / 1/1 ، على تأسيس دائرة (العقود العامة ) في وزارة التخطيط، وقد تأسست هذه الدائرة فعلاً ومارست أعمالها، وفي الفقرة /1/ب/ثانياً على تأسيس محكمة ادارية مستقلة تختص بالشكاوى والمنازعات المتعلقة بإحالة العقود الحكومية، ثم صدر نظام التعاقدات الحكومية رقم 17 لسنة 2007. وجدير بالذكر إن المناقصات العامة أكثر أهمية من المزايدات العامة للأسباب الآتية:-
1. إن أهم التزام يقع على عاتق المشتري أو المستأجر في عقود المزايدات ( بيع أو إيجار أموال الدولة) هو دفع الثمن أو بدل الإيجار في حين أن الالتزامات في عقود المناقصات العامة (الأشغال العامة، التوريد، التزام المرافق العامة الخدمات النقل... الخ) أكثر من ذلك.
2. في عقود المزايدات العامة تدخل أموال إلى خزينة الدولة ويمكن أن يكون هناك تواطؤ أو فساد يؤدي إلى تقليل الأموال كأن يقدر أو يباع المال العام بأقل من القيمة الحقيقية أو يقدر بدل الإيجار بأقل من القيمة الحقيقية، في حين أن عقود المناقصات العامة تؤدي الى خروج أموال من ذمة الدولة، وكثيراً ما يتم التواطؤ بين بعض الموظفين والمتعاقدين من خلال مراحل المناقصة المتعددة (الإعلان، تقديم العطاءات فتح العطاءات، دراسة وتحليل العطاءات الإحالة التنفيذ الاستلام ) مما يسبب خسارة وهدر في الأموال العامة، ويؤثر ذلك على حسن تنفيذ العقد، وتشير الوقائع الى أن أكثر حالات الفساد وأهمها تقع في عقود المناقصات التوريد والشراء، المقاولات بأنواعها نظراً لاستغلال الإجراءات المتبعة بسبب تعدد مراحل المناقصة (الإعلان شراء العروض وفتحها وتحليلها الإحالة، توقيع العقد والمصادقة عليه، تنفيذ العقد، الاستلام الأولي، فترة الصيانة، الاستلام النهائي، تصفية الحساب) وكثرة اللجان ذات العلاقة وطول المدة في أغلب العقود.
3. إن الإجراءات المتبعة في المزايدة العامة بسيطة وعلنية أما الإجراءات المتبعة في المناقصات العامة فهي معقدة وسرية لذلك سميت (المزايدات العلنية) و(المناقصات السرية لذلك تكون الإجراءات السرية عرضة للاختراق والاستغلال والتلاعب أكثر من الإجراءات العلنية، وتتطلب المزيد من الوضوح والشفافية، لهذه الأسباب ولأن كثرة التشريعات المتعلقة بموضوع واحد يجعل تطبيقها متفاوتاً بين الحين والآخر وبين مؤسسة وأخرى الأمر الذي يسهل على البعض استغلال ذلك، نرى ضرورة تشريع قانون للمناقصات العامة يأخذ بنظر الاعتبار كل التشريعات السابقة ويبين فيه كل ما يتعلق بالمناقصات من إجراءات ابتداء من دراسة الجدوى الاقتصادية وانتهاء بتسوية المنازعات، مع التركيز على الجانب العقابي للمخالفين لهذه الإجراءات (11)، وكذلك يوضع فيه امكانية استخدام الوسائل التقنية الحديثة (12).
__________
1- للمزيد أنظر:- د. محمد ماهر ابو العينين الانحراف التشريعي والرقابة على دستوريته، دار النهضة العربية، القاهرة، 1987، ص 5 وما بعدها.
2- أنظر: د. أحمد محمد عبد الهادي، الانحراف الإداري في الدول النامية، الإسكندرية، مركز الإسكندرية للكتاب، 1997، ، ص 155 وما بعدها.
3- نصت الفقرة 2 من المادة الأولى من قانون الخدمة العسكرية رقم 65 لسنة 1969 على أن: الخدمة الإلزامية الخدمة الفعلية التي يقضيها المكلف في الجيش.
4- إن مدة الخدمة المذكورة هي من الناحية النظرية أما من الناحية الفعلية فقد تستغرق سنوات عديدة، فقد أكمل الباحث خدمة عسكرية مدتها اثنتا عشرة سنة ونصف منها أربع سنوات بصفة مكلف، وثماني سنوات ونصف بصفة احتياط أثناء الحرب العراقية الإيرانية.
5- نص البند 2 من القسم 3 من هذا الأمر على أن يتم تسريح جميع المجندين من الخدمة العسكرية وتعلق الخدمة العسكرية الإلزامية الى أجل غير مسمى ويخضع هذا التعليق لقرارات تتخذها الحكومة العراقية في المستقبل حول ضرورة مثل هذه الخدمة العسكرية الإلزامية في العراق الحر.
6- إلغي مجلس الخدمة العامة بموجب قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم 996 في 1979/8/2.
7- تناقلت وسائل الإعلام أن هناك مشروع قانون موحد لهذا الغرض.
8- منشور في الوقائع العراقية العدد 3984 في 2004/6/1.
9- أهمها: تعليمات تنفيذ ومتابعة مشاريع وأعمال خطط التنمية القومية لسنة 1988, الشروط العامة لمقاولات أعمال الهندسة ( المدنية, الكهربائية الميكانيكية) لسنة 1988 الصادرة من وزارة التخطيط .
10- وقد علق في القسم 13/ منه العمل بتعليمات المناقصة (التوريد والشراء ) الصادرة من مجلس الوزراء/2001, وتعليمات تنفيذ ومتابعة مشاريع خطط التنمية القومية لسنة 1988.
11- توجد الكثير من النصوص العقابية المتفرقة المتعلقة بالمناقصات من ذلك ما نص عليه قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 المعدل في المادة 464.
12- كنا قد طالبنا سابقاً بتشريع مثل هذا القانون أنظر رسالتنا للماجستير, النظام القانوني لعقد التطوير والإنتاج النفطي في العراق، كلية القانون جامعة بغداد 2000، ص 38
الاكثر قراءة في القانون الاداري
اخر الاخبار
اخبار العتبة العباسية المقدسة
