التعديلات الدستورية لمكافحة الفساد الإداري
المؤلف:
صباح عبد الكاظم شبيب الساعدي
المصدر:
دور السلطات العامة في مكافحة ظاهرة الفساد الإداري في العراق
الجزء والصفحة:
ص 206-211
2025-11-03
43
القواعد الدستورية هي القواعد التي تنظم الأوضاع السياسية والاقتصادية والاجتماعية، والحقوق والواجبات في المجتمع وكذلك السلطات والعلاقات فيما بينها، وهذا التنظيم يجب أن يساير التطور المستمر للحياة، لذلك تبرز الحاجة الضرورية والمستمرة الى تعديلها حتى لا يتم تعديل أو تعطيل الدستور بطرق غير قانونية كالانقلاب أو الثورة. وهذا يعني أن القواعد الدستورية يجب أن تواكب التغيرات والتطورات الاجتماعية والاقتصادية والسياسية ولا تتخلف عنها فيكون عندئذٍ الواقع الدستوري متخلف عن الواقع السياسي. ومن جهة أخرى فأن الدستور باعتباره وثيقة قانونية وسياسية تضع إطاراً قانونياً ينظم سلطات الدولة ويعبر عن اتفاق سياسي لتقسيم السلطة في المجتمعات التي تتكون من قوميات وأديان وطوائف متعددة إذا ما أرادت أن تكون تحت حكم دولة واحدة في ظل نظام ديمقراطي. وبالتالي فأن تعديل الدستور لا يكون سببه عجز نصوصه عن مواكبة التطور فقط، بل محاولة التوصل الى توافق سياسي بين جميع الاطراف حول الموضوعات التي ينظمها الدستور في حالة عدم حصول هذا التوافق عند إقرار الدستور (1) . وهو ما حصل الآن في العراق حيث طرح موضوع تعديل دستور 2005 رغم مضي فترة قليلة على إقراره وذلك لتحقيق التوافقات المذكورة.
إن الدستور مهما بذل واضعوه من جهود لا يمكن أن يلم بكافة الأحكام الواجب تنظيمها دستورياً ولا بد من ظهور أمور جديدة لم تكن محسوبة وقت إقراره مما يخلق نقصاً دستورياً لا بد من إكماله، ومن هنا تظهر أهمية التعديل الدستوري لسد النقص فيه خاصة وأن الدستور ينظم الأمور ذات الأهمية في الدولة، بحيث أن أي غموض أو نقص في أحكامه قد يخلق مشاكل وأزمات ربما لا تحل حتى بالتعديل، ومع كل مبررات التعديل التي ذكرناها، إلا أن الأفضل أن يكون الدستور بمنأى عن التعديلات المستمرة والبسيطة الإجراءات لأن ذلك يؤدي الى عدم استقرار النظام السياسي والقانوني في الدولة (2). لهذا قسمت الدساتير من حيث قابليتها للتعديل الى نوعين مرنة وجامدة، فالدساتير المرنة: هي التي يتم تعديل أحكامها والغائها بذات الطريقة التي تعدل بها القوانين العادية، أي تكون الجهة المناط بها سلطة التعديل أو الألغاء هي السلطة التشريعية وفقاً لأحكام الدستور. اما الدساتير الجامدة فهي التي لا تعدل أو تلغى بذات الإجراءات التي تعدل بها القوانين العادية، وانما يشترط لتعديلها إتباع اجراءات أكثر تعقيداً من الإجراءات المتبعة في تعديل القوانين العادية (3).
إن اتجاهات بعض الدول لجعل الدستور صعب التعديل مبنية على أن الاستقرار وحكم القانون ينتج عن صعوبة التعديل الدستوري، فاذا كانت عملية تعديل الدستور أمرا يسهل اجازه فمن الممكن أن يقوم البعض باستغلال عملية التعديل (4).
وإذا كانت التعديلات الدستورية في العراق أثناء العهد الجمهوري تتم من قبل السلطة التنفيذية - التي تمارس الاختصاص التشريعي - لمصلحة النظام السياسي وبمعزل عن الشعب وإرادته وحاجاته، كما حصل على سبيل المثال عام 1995 عندما تم تعديل دستور 1970 لغرض الاستفتاء الشعبي على منصب رئيس الجمهورية (5).
فأن دستور 2005 يعدل من قبل مجلس النواب (المنتخب) الذي يفترض أنه يعبر عن إرادة الشعب وآماله، وهذا ما نأمله في أن تكون التعديلات لمصلحة الشعب لا تعبيراً عن توافقات سياسية قد لا تطول لتصطدم مرة أخرى بمشكلة لا تحل حتى بالتوافق السياسي.
لقد رسم الدستور طريقين للتعديل :-
الطريق الأول: وهو الاعتيادي بموجب المادة 126 التي نصت على أن أولاً لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين أو لخمس أعضاء مجلس النواب اقتراح تعديل الدستور.
ثانياً: لا يجوز تعديل المبادئ الأساسية الواردة في الباب الأول، والحقوق والحريات الواردة في الباب الثاني من الدستور، إلا بعد دورتين متعاقبتين، وبناءً على موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام (6).
ثالثاً: لا يجوز تعديل المواد الأخرى غير المنصوص عليها في البند (ثانياً) من هذه المادة، إلا بعد موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام.
رابعاً: لا يجوز إجراء أي تعديل على مواد الدستور من شأنه أن ينتقص من صلاحيات الأقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، إلا بموافقة السلطة التشريعية في الإقليم المعني، وموافقة أغلبية سكانه في استفتاء عام.
خامساً: أ- يعد التعديل مصادقاً عليه من قبل رئيس الجمهورية بعد انتهاء المدة المنصوص عليها في (ثانياً) و (ثالثاً) من هذه المادة في حالة عدم تصديقه (7).
من خلال ما تقدم يتبين لنا ما يأتي:
1. اشترطت المادة 126 في (ثانياً) لاقتراح تعديل الدستور حالتين أما إجماع رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء، وأما خمس أعضاء مجلس النواب أي (55) عضواً، ففي الحالة الأولى لا بد من توفر التوافق السياسي على وفق ما معمول به الآن لأن الوزراء ينتمون الى كيانات سياسية متعددة، ولا يمكن لهم الموافقة على اقتراح تعديل الدستور إلا بعد موافقة كياناتهم أما في الحالة الثانية فيمكن لأي كيان سياسي له أعضاء يشكلون الخمس أو يزيدون أن يقترح تعديل الدستور، وبطبيعة الحال إذا تجرد أعضاء المجلس من إتباع مواقف كياناتهم من التعديل فقد يطرح اقتراح التعديل من هذا العدد أو أكثر.
2. إن الدستور وفقاً لإجراءات تعديله المشار اليها يعتبر من الدساتير الجامدة، وبذلك فأن التعديل الذي قد يساهم في مكافحة الفساد الإداري، سوف لا يكون سهلا وفقاً لهذا الطريق.
الطريق الثاني: الطريق الاستثنائي وهو بموجب المادة 142 التي نصت على أن:
أولاً: يشكل مجلس النواب بداية عمله لجنة من أعضائه تكون ممثلة للمكونات الرئيسية في المجتمع العراقي مهمتها تقديم تقرير الى مجلس النواب خلال مدة أربعة أشهر يتضمن توصية بالتعديلات الضرورية التي يمكن إجراؤها على الدستور وتحل اللجنة بعد البت في مقترحاتها).
إذن هي مادة مؤقته ينتهي مفعولها بانتهاء التعديلات المتفق عليها، ولكن الدستور لم يحدد متى تبدأ المدة، وعلى كل حال فاللجنة تمارس الآن مهامها، ونرى ضرورة الاستعانة بالمختصين في القانون بوجه عام والقانون الدستوري بوجه خاص، ذلك أن اللجنة مكونة من أعضاء مجلس النواب فقط، وأن أغلبهم غير متخصصين في القانون، وهذا ما يعيد الى الاذهان خطأ الانتخاب بالقائمة الذي وفر فرصة الفوز بمقاعد المجلس لأشخاص ما كانوا ليفوزوا لو كان الانتخاب فردياً. كما نصت نفس المادة في ثانياً على أن تعرض التعديلات المقترحة من اللجنة دفعة واحدة على مجلس النواب للتصويت عليها ، وتعد مقرة بموافقة الأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس. لهذا نرى ضرورة الإسراع في توصل اللجنة الى قرار خاص بجميع التعديلات المقترحة التي تراها ضرورية وعرضها جميعا على مجلس النواب، لأن التعديل وفقاً لهذا الطريق أسهل من التعديل وفقاً للطريق الأول، كما أنه ينتهي بتقديم اللجنة قرارها، وسيكون التعديل في المستقبل وفقا للمادة /126، التي تتطلب إجراءات أصعب.
ولغاية كتابة هذه السطور وقد مضى على انتخاب مجلس النواب سنتان ونصف لم تتوصل اللجنة الى قرار نهائي بشأن التعديلات الدستورية المطلوبة، ونأمل إنجاز مهمتها بأسرع وقت كما نأمل أن تساهم التعديلات في تحسين الأوضاع السياسية والاقتصادية والاجتماعية، وبالتأكيد سينعكس ذلك على الظواهر السلبية ومن بينها الفساد الإداري. وليست لدينا المعلومات الكافية عن التعديلات المقترحة، لكننا وفيما يتعلق بموضوع البحث نسوق بعض الأمثلة عن التعديلات التي ستساهم في تقليل الفساد الإداري، وهي .1 تعديل المادة 9 التي نصت على أن: - أ - (تتكون القوات المسلحة والأجهزة الأمنية من مكونات الشعب العراقي)
كنا قد ذكرنا في الفصل الثاني المبحث الثالث أن المحاصصة سبب مباشر ورئيس من أسباب الفساد الإداري المستشري الآن في العراق، لذلك ينبغي معالجته من خلال تقليل الاسباب المؤدية الى انتشاره وليس بفتح الأبواب أمامه، وإذا كانت المحاصصة ظاهرة سياسية فلا يجوز أن نجعلها ظاهرة قانونية بالنص عليها دستورياً، إن كلمة (مكونات) الواردة في هذه الفقرة تتحمل أكثر من تفسير طائفي أو قومي أو مذهبي.... الخ) ونظراً لأهمية القوات المسلحة والأجهزة الأمنية في حماية البلاد نرى ضرورة تعديل هذه الفقرة بالقول ........ من جميع أبناء الشعب العراقي) .
2 - تعديل المادة (92) الخاصة بتشكيل المحكمة الاتحادية العليا باستبعاد رجال الدين من تشكيلتها لما يسببه ذلك من محاصصات دينية أو طائفية قد تؤدي الى حالات فساد، ويجوز الاستعانة برجال الدين كاستشاريين للنظر في القوانين التي تتعارض مع نص المادة 2 من الدستور.
3 - تعديل المادة / 111 التي نصت على أن( النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الأقاليم والمحافظات). كنا قد أشرنا في بحثنا الموسوم (نفط العراق بموجب الدستور الجديد) (8) الى ضرورة تعديل هذه المادة لتشمل جميع الثروات الطبيعية (الكبريت الفوسفات..... الخ) كما هو الحال في ظل الدساتير السابقة (9)، لا أن تقتصر على النفط والغاز، ولا بأس من ذكرهما بعد ذلك على سبيل التخصيص، لأن عدم ذكر الثروات الأخرى سيفتح الباب أمام اجتهادات قد تؤدي الى الفساد من خلال التجاوز على الثروات الطبيعية العامة، وهناك رأي لاستأذنا الدكتور غازي فيصل مهدي، وهو أنه يجب النص على أن النفط والغاز ملك الدولة الاتحادية وليس ملك الشعب لأن الشعب ليس له شخصية معنوية وبالتالي لا يجوز له التملك من الناحية القانونية، ونحن نؤيد هذا الرأي.
4 - تعديل المادة /112 التي نصت على أن (أولا: تقوم الحكومة الاتحادية بأدارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة على ان توزع وارداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد مع تحديد حصة لفترة محددة للأقاليم المتضررة والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق والتي تضررت بعد ذلك بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد وينظم ذلك بقانون ).
لذلك نرى ضرورة تعديلها لتشمل جميع الحقول النفطية الحالية والمستقبلية، فعدم ذكر الحقول المستقبلية وهي التي لم تكتشف بعد أو اكتشفت لكنها غير منتجة، يثير مشاكل في إدارتها من قبل الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، وقد يستغل ذلك في إبرام صفقات واتفاقات لا تصب في صالح اقتصاد العراق وتؤدي حتماً الى الفساد، وقد نبهنا لذلك في بحثنا الموسوم ( الثروة الهايدروكاربونية في الدساتير العراقية)(10).
5 - تعديل المادة /114 التي نصت على مجموعة من الاختصاصات المشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات الاقاليم من خلال التنسيق التعاون التشاور) إن هذه المفردات مرنة وقابلة للتفسير والتأويل، ونرى ضرورة تحديد المستوى المطلوب منها وتوحيدها ورسم حدودها.
6 - أعطت المادة 115 الأولوية لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم في حالات الخلاف مع القوانين الاتحادية بشأن الصلاحيات والاختصاصات المشتركة المنصوص عليها في المادة 114، وهذا يتعارض مع نص المادة 13 التي نصت في أولاً على أن ( يعد هذا الدستور القانون الأسمى والأعلى في العراق ويكون ملزماً في انحائه كافة وبدون استثناء)، ونصت في ثانياً على أن لا يجوز) سن قانون يتعارض مع هذا الدستور، ويُعد باطلاً كل نص يرد في دساتير الاقاليم او أي نص قانوني آخر يتعارض معه). لذلك فأن هذا التعارض سيجعل مهمة المحكمة الاتحادية العليا صعبة في تفسير الدستور وفي الفصل في المنازعات التي تحصل بين الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم عند ترجيح أحد النصين على الآخر، ونرى ضرورة تعديل المادة 115/ لتكون العلوية لقوانين الحكومة الاتحادية في حالة الخلاف وهذا ما هو معمول به في أغلب الدول الاتحادية (11).
7 - تعديل الفقرة ثانياً من المادة 121 التي أعطت الحق لسلطات الأقاليم تعديل القانون الاتحادي في حالة وجود تناقض أو تعارض مع قانون الإقليم بخصوص مسألة لا تدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطة الاتحادية. لأن هذا النص يتعارض مع المادة 120 التي نصت على أن :- ( يقوم الاقليم بوضع دستور له، يحدد هيكل سلطات الاقليم وصلاحياته وآليات ممارسة تلك الصلاحيات على أن لا يتعارض مع هذا الدستور)، وهو نفس الإشكال الذي تثيره المادة 115 ، ونرى ضرورة تعديلها بالنص على أن التعديل لا يتعارض مع القوانين الاتحادية وذلك بحدود الفراغ أو النقص التشريعي الموجود في القانون الاتحادي.
إن التعديلات المذكورة لا تعني نهاية المطاف، لكنها الأكثر ضرورة في الوقت الحاضر. ويجب النظر دائماً في الدستور من خلال مجلس دستوري، أو لجنة دستورية دائمة التشكيل متغيرة الأعضاء، أو من خلال قرارات وآراء المحكمة الاتحادية العليا لتعديل النصوص الغامضة أو المثيرة للجدل، وفيما يتعلق بموضوع بحثنا نرى ضرورة تعديل النصوص التي يتسلل منها الفساد الى كيان الدولة، كلما تطلب الأمر ذلك.
___________
1- إنظر: الدستور العراقي وفرصة التعديل, المنظمة العراقية لتنسيق حقوق الإنسان, العراق, 2007, ص 7
2- الدستور العراقي وفرصة التعديل, المنظمة العراقية لتنسيق حقوق الإنسان, العراق, 2007, ص 9.
3- للمزيد انظر د. حميد الساعدي، مبادئ القانون الدستوري وتطور النظام السياسي في العراق دار الحكمة للطباعة والنشر الموصل 1990، ص 117.
4- الكتيب الدستوري، اعداد طلاب كلية القانون في جامعة (ييل) الأمريكية، 2004 ، ص 167.
5- نود الإشارة الى أن دساتير 27 تموز 1958 و 4 نيسان 1963 و 29 نيسان 1964 لم تتضمن نصوصاً عن التعديل, اما دستورا 21 أيلول 1968 و 16 تموز 1970 فقد تضمنا نصوصاً عن التعديل وقد عدل الدستور الأخير (25) مرة أغلبها ذات أهمية منها (6) مرات حول أعضاء مجلس قيادة الثورة الذين ثبتت أسماؤهم في الدستور و (3) مرات لتغيير صيغة غير اليمين الدستورية.
6- للمزيد عن حظر تعديل بعض البنود الدستورية في الدول أنظر الكتيب الدستوري، اعداد طلاب كلية القانون في جامعة (ييل) الأمريكية، 2004 ، ص 171.
7- ب: يعد التعديل نافذاً من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية
8 - بحث مقدم الى المنتدى الخامس للبنك الدولي لبلدان الشرق الأوسط وشمال افريقيا المنعقد في بيروت من 7. 10 نيسان 2006
9- أنظر المواد /94 من دستور 1925 و 9 من دستور 29 نيسان 1964 و 14 من دستور 21 أيلول 1968 و13 من دستور 16 تموز 1970
10- بحث مقدم الى مؤتمر نقابات نفط الجنوب المنعقد في البصرة المركز الثقافي النفطي، بتاريخ 7/آب/2006.
11- يشير استاذنا الدكتور غازي فيصل في ملاحظاته على مسودة الأطروحة الى أن نص المادة /115 يعد نشازاً وليس له مثيل في الدول الفيدرالية .
الاكثر قراءة في القانون الاداري
اخر الاخبار
اخبار العتبة العباسية المقدسة
