تنصب رقابة القاضي الإداري في دعوى الانحراف بالسلطة على القرارات الإدارية فقط، دون باقي الأعمال الإدارية والتي لا تعتبر من قبيل القرارات ا لإدارية، ما يفرض علينا دراسة مفهوم القرارات الإدارية وخصائصه.

الفرع الأول: تعريف القرار الإداري

عرف الفقه الفرنس ي القرار الإداري بعديد من التعريفات ولعل أهمها ما ذهب إليه الفقيه Maurice Hauriou حيث عرفه بأنه " إعلان للإدارة بقصد إحداث أثر قانوني إزاء  الأفراد، يصدر عن سلطة إدارية في صورة تنفيذية أي في صورة تؤدي إلى التنفيذ المباشر". إلا أن هذا التعريف وإن أشار فيه بوضوح إلى أبرز خاصية في القرار الإداري كونه يتمتع بالطابع التنفيذي، إلا أنه جاء خاليا من الإشارة إلى الخاصية الانفرادية أي  أنه يصدر بصفة انفرادية عن الإدارة، إضافة إلى أن هذا التعريف يقصر خطاب القرار الإداري و يحصره في مواجهة ا لأفراد فقط دون الإدارة العمومية والمؤسسات الأخرى.

أما Léon Duguit فقد عرف القرار الإداري على أنه " التصرف الإداري الذي يصدر بقصد تعديل الاوضاع القانونية"، وهو تعريف غير دقيق كون تصرفات الإدارة متعددة فمنها  ما هو انفرادي أي تتخذه بصفة انفرادية ومنها ما تتخذه بتلاقي إرادتين كالعقود الإدارية، إضافة إلى كون أثر القرار الإداري لا يقتصر فقط على تعديل المراكز القانونية بل يتعدى  ذلك إلى إنشاء مراكز قانونية جديدة، كما قد يكون ملغي للمراكز قانونية القائمة (1)

أما الفقه العربي فقد عرف سليمان الطماوي القرار الإداري: " إن القرار هو أبرز مظهر يتجسد فيه سلطان الإدارة و أهم مظهر لاتصال الإدارة بالأفراد". وعرفه فؤاد مهنا أنه: "عمل قانوني من جانب واحد يصدر بإرادة أحد السلطات ا لإدارية في الدولة ويحدث أثارا قانونية بإنشاء وضع قانوني جديد أو تعديل أو إلغاء وضع قانوني قائم". ويبدوا أن هذا التعريف استفادة من الانتقادات الموجهة لتعريفات الفقهية السابقة، وهو ما دفع  الفقهاء إلى الالتفاف حول هذا التعريف وتزكيته (2) وفي الجزائر لم يضع التشريع أي تع ريف محدد للقرار الإداري، إلا أنه إكتفى بالنص عليه في بعض النصوص، لتبرز بعض الاجتهادات التي حاولت وضع تعريف محدد يبرز موقفه من الجدل الفقهي المقارن، فعرف الأستاذ عمار عوابد القرار الإداري أنه: "كل عمل قانوني انفرادي، يصدر بإرادة إحدى الجهات الإدارية المختصة، وتحدث أثار قانونية بإنشاء مركز قانوني جديد أو تعديل أ و إلغاء مركز قانوني قائم". وهو تعريف يعد  شمل كافة عناصر القرار الإداري ما يجعله مكملا إلى ما توصل إليه الفقه المقارن (3)

الفرع الثاني: خصائص القرار الإداري

من خلال التعريفات السابقة نخلص إلى أن القرار الإداري ينفرد بجملة من الخصائص تميزه عن باقي الأعمال الإدارية الشبيهة به، ولأن رقابة القاض ي الإداري في دعوى الإلغاء تنصب أساسا على القرار ا لإداري فوجب معرفة خصائصه وميزاته.

1. القرار ا لإداري صادر عن سلطة إدارية

يكمن جوهر دعوى الإلغاء في أنها دعوى لمخاصمة القرار الإداري، بهدف إلغاء القرارات الإدارية المخالفة للقانون و من ثم فإنها تدور و جودا و عدما مع القرار الإداري، فلا يمكن قبول دعوى الإلغاء إذا كان الأمر لا يتعلق بقرار إداري. و يجب أن يكون القرار الإداري موضوع أو محل دعوى تجاوز السلطة صادرا عن سلطة إدارية مختصة، فلا تقبل الدعاوى المنصبة على القرارات الصادرة من سلطات قضائيّة أو تشريعيّة بمختلف أن واعها و صورها من قوانين، أوامر وأعمال قضائيّة (4)  . ومؤدى ذلك أن يكون القرار الإداري محل الطعن بالإلغاء صادر عن هيئة إدارية في النظام القانوني للدولة، سواءا  كانت هذه الهيئة مركزية، محلية أو مرفقية على أن يحدث هذا القرار أثر قانوني (5) وعلى هذا الأساس يخرج عن ذلك تلك الأعمال والتصرفات القانونية الصادرة عن  السلطات التشريعية والقضائية (6)

2. القرار الإداري عمل قانوني يصدر بالإرادة المنفردة للإدارة

إن القرار الإداري هو عمل قانوني يصدر با لإرادة المنفردة للإدارة، وهذا العنصر يعتبر أساس التفرقة بين القرار الإداري والعقد الإداري، ذلك أن العمل القانوني في العقد لا يظهر أثره إ لا إذا تلاقت إرادة الإدارة وإرادة الفرد أو الجهة المتعاقدة، في حين أن العمل  القانوني في القرار الإداري يظهر أثره دون تدخل من جانب الأفراد بل بالإرادة المنفردة للإدارة. وعليه فإن العفو الإدارية التي تبرمها السلطات الإدارية مع الغير ليست من قبيل القرارات الإدارية مما يجعلها غير قابلة للطعن بالإلغاء، بل تكون محلا لدعاوى إدارية أخرى كدعوى القضاء الكامل.

وإذا كان الطابع الانفراد يعني أن هذا القرار يصدر دون إرادة المخاطبين به، لكن في حالات كثيرة يكون المعنيون بالقرار موافقين مسبقا على إصداره، أو يكون تطبيقه متوقفا على إرادتهم (7) ، أو على صدور تصرف إيجابي من طرفهم، مثل القرارات الإدارية الصادرة بناءا على طلب، و القرارات التي تتطلب واجب الإعلام (8) ،القرارات الصادرة بعد سماع المعنين بها (9)  ، و غيرها.

3. القرار الإداري يحدث أثرا قانوني

إن من موجبات دعوى الانحراف بالسلطة أن يحدث القرار الإداري محل الدعوى أثر قانوني، فهذا الأثر هو الذي يتمم بنيان القرار الإداري ولولاه لما لجأ المعني للقضاء لطعن فيه، ويكون ذلك إما بإحداث أثر قانوني كقرار تعيين شخص في وظيفة، أو تعديل مركز قانوني قائم كقرار ترقية موظف إلى درجة أعلى، أو إلغاء مركز قانوني قائم كقرار فصل موظف. و قد لا يحدث القرار أي تغيير، بل يكتفي فقط بعدم المساس بها كرفض منح ترخيص معين، فهذه الأثار تتجسد إما في إحداث قاعدة ذات طابع عام أو خلق وضع قانوني (10) . ويجدر القول أن القرار وجب أن يكتس ي طابع النفاذ، ومعنى هذا أن القرار وجب أن يصدر بصفة تنفيذية نهائية فلا يجب أن يكون محلا لتصديق أو التعقيب من جهة إدارية أعلى أي أنه استنفذ كافة مراحل التدرج لوجوده قانونا، وهذا ما يجعل باقي الأعمال الأخرى مستبعدة من الطعن بالإلغاء كالأعمال التحضيرية . للقرارات، والأعمال التمهيدية (11).

___________

1- قريمس اسماعيل ، محل دعوى الالغاء في التشريع والقضاء الجزائريين مذكرة لنيل شهادة الماجستير ، جامعة الحاج لخضر ، باتنة الجزائر ، 2013 ص7 .

2- عمار بو ضياف القرار الاداري دراسة تشريعية قضائية فقهية ، دار الجسور للنشر و التوزيع ، الجزائر ، 2007 ،ص15

3-  عمار عوابدي ، دروس في القانون الاداري ، الطبعة الثانية ، دار المطبوعات الجامعية ، بن عكنون الجزائر ، 1984 ، ص 215 .

4-  انور احمد رسلان ، ص416 .

5-  للإشارة فانه وجب ان يكون القرار الاداري محل دعوى الالغاء صادر عن سلطات ادارية وطنية ، فالقرارات الادارية الصادرة من سلطات اجنبية لا يمكن الطعن فيها بالالغاء امام القضاء الاداري لدولة اخرى .

6-  عمار بو ضياف ، القرار الاداري ، دراسة تشريعية قضائية فقهية ، ص23.

7-  مثال ذلك انهاء المهام بناء على طلب استقالة المعني ، قرار النقل بناء على طلب المعني .

8- مثال ذلك قرار نزع الملكية والتي تسبقها اجراءات التحقيق وواجب اعلام المعنين .

9- مثال ذلك القرارات التأديبية التي يوجب اجراءات التحقيق وسماع المعني شخصيا ليصدر القرار التأديبي النهائي .

10- امزيان كريمة ،دور القاضي الاداري في الرقابة على الانحراف عن الهدف المخصص ، مذكرة لنيل شهادة الماجستير ، جامعة الحج الخضر ، بانتة الجزائر 2012 ص63.

11- انور احمد رسلان ، ص 437