تسجيل الدخول

تسجيل

صور التعسف في استعمال السلطة

المؤلف:  محمد سامي نعمان

المصدر:  التعسف في استعمال السلطة واثره في المسؤولية الجزائية في التشريع العراقي

الجزء والصفحة:  ص 30-37

2026-09-09

41

ونقصد بهذه الصور الحالات التي من المتصور أن يجسدها التعسف في الواقع العملي، .... و يمكن القول أن هذا العيب يوجد في ثلاث صور ، صورة مجانبة المصلحة العامة وصورة مجانبة تخصيص الاهداف وصورة مجانبة الاجراءات وسنتناول ذلك بالتفصيل تباعاً.
أولاً: مجانبة المصلحة العامة
تعد المصلحة العامة الهدف الأساسي لأي نشاط إداري يدير مرفقاً عاماً، وفكرة المصلحة العامة فكرة فضفاضة واسعة ولم يرد تعريف لها في غالب الفقه والتشريع، فقد اكتفى المشرع فقط بإيراد بعض الامثلة التي تعد من المصلحة العامة، لذا فمهومها مفهوم واسع ومن الصعب ما حصر يندرج تحتها، ومن ثم فهي تخضع للتقدير وفق معيار النفع العام الذي يحدده المشرع على ضوء السياسة الجنائية للدولة (1).
إذ أن المشرع عد المصلحة العامة غاية لأي نشاط اداري ومسعى يجب على الإدارة أن تسعى إلى تحقيقه، وان لا تخالفها سواء نص المشرع عليها صراحة أم لم ينص إذ إن القاعدة العامة هي عدم مخالفة الصالح العام.
في مقابل ذلك قد وضع بعض الفقهاء تعريف للمصلحة العامة، إذ يرى جانب من الفقه أنها ذات مفهوم سياسي وقانوني في آن واحد، وعند تحديد المفهوم السياسي يجب الحذر من مسألتين: الأولى الاعتقاد بأن المصلحة العامة هي مجموعة من المصالح الخاصة أو الفردية، والآخر الاعتقاد بأن المصلحة العامة ليس لها علاقة بالأفراد أو الجماعات المكونة للشعب (2).
إن مجانبة المصلحة العامة لتحقيق مصلحة خاصة يوصف بأنه أبشع صور التعسف، إذ إن رجل الإدارة الذي يسند له وظيفة السهر والحفاظ على مصالح الجماعة وتوفير الحماية لهم، يغفل واجبه ويتحلل من قيوده ويسعى لتحقيق نفع ذاتي، مما يترتب عليه الخروج عن أحكام الوظيفة ونطاقها (3).
ويتخذ الانحراف عن المصلحة العامة عدة مظاهر، فقد يظهر في صورة استعمال السلطة بقصد الانتقام الشخصي، أو بنية تحقيق نفع أو مصلحة شخصية أو لغرض ذي بعد سياسي(4).
وفي التطبيق القضائي العراقي، نجد أن مجلس الدولة أصدر قراره بالمصادقة على قرار مجلس الانضباط العام القاضي بإلغاء قرار نقل موظف وعده تعسفاً من جانب الإدارة باستعمال حقها في النقل والذي نلاحظ فيه الغرض الشخصي نحو الانتقام لدى مصدره، حيث أصدرت الإدارة قراراً بنقل (المدعى عليه) بدرجة مدير تدقيق في شركة نفط الجنوب إلى شركة مصافي الشمال بسبب تعاونه مع لجنة النزاهة في مجلس النواب لمتابعة قضايا الفساد المالي والإداري دون أن يصدر منه أي تقاعس أو اهمال في عمله (5).
وقد تستخدم الإدارة سلطتها التقديرية في إصدار القرارات بقصد إلحاق الضرر بالموظفين لأسباب مختلفة، مما يجعل الإدارة تخرج عن الحدود الغائية للسلطة في اتخاذ ذلك القرار ومن ثم يصبح القرار الإداري غير مشروع بسبب تعسف الإدارة في استعمال السلطة وتطبيقاً لذلك قضى مجلس الدولة العراقي في حكم له بأن: ".... وان كان لجهة الإدارة السلطة التقديرية في تنسيب موظفيها وفقاً لمقتضيات مصلحة المرفق العام إلا أنه ينبغي أن لا تستخدم هذه السلطة بهدف ايقاع الضرر بالموظف وهو ما يشكل عقوبة مقنعة، وهو ما تراه المحكمة متحققاً في حالة تنسيب المدعي من محافظة المثنى إلى محافظة كركوك" (6).
وفي ذات المعنى قضت الهيئة العامة لانضباط موظفي اقليم كردستان بالتالي: ".. تم تشكيل للجنة تحقيقية بحق المدعية واستناداً إلى توصيات اللجنة تم نقل المدعي ولأن نقل الموظفين ليس بعقوبة لكي يتم تشكيل اللجنة التحقيقية لذا فإن المدعى عليه إضافة لوظيفته كان متعسفاً في استعمال سلطاته مما يستوجب الحكم بإلغاء القرار المشار اليه (7).
وفي قرار للهيئة العامة في مجلس الدولة بصفتها التمييزية اعتبرت تنزيل العنوان الوظيفي للموظف أو درجته المالية قرينة على التعسف، فقد قضت : "... إن نقل الموظف من وظيفته إلى وظيفة أدنى منها، وراتب أقل مما كان يتقاضاه يعد تنزيلاً للدرجة ، وحيث إن تنزيل الدرجة هو بمثابة عقوبة يتطلب فرضها على الموظف أن تكون بناء على تحقيق أصولي تجريه لجنة تحقيقية... كل ذلك يجعل قرار المميز بنقل المميز عليه من وظيفة إلى وظيفة أدنى مخالفاً للقانون، ويضعه في إطار التعسف في استعمال السلطة... (8).
وفي قرار للمحكمة الإدارية العليا في العراق جاء فيه: "لاحظت المحكمة الإدارية العليا أن المدعي خريج معهد الطيران المدني وإن طبيعة عمله في الشركة فني طائرات وقد جرى نقله إلى مكان آخر لا يدخل ضمن اختصاصه، وحيث إن نقل الموظف الذي يقع ضمن السلطة التقديرية للإدارة في تسير المرافق العامة هو ذلك الذي تقتضيه المصلحة العامة ولا يلحق ضرراً بالموظف العام وإلا فإنه يكون بمثابة عقوبة مقنعة تشير إلى تعسف الإدارة في استعمال سلطتها ....لذا قررت المحكمة الإدارية العليا إلغاء الأمر الإداري الصادر بنقل المميز واعادته إلى دائرته ...(9).
مؤدى هذه الأحكام أن الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية في اتخاذ القرارات فيما يتعلق بنقل موظفيها وما شابه ذلك، إلا أن تلك السلطة غير مطلقة وإنما محكومة بالمصلحة العامة وأن لا تخرج عن حدودها الموضوعية والا أصيب القرار الإداري بعيب التعسف ومن ثم يكون معرضاً للإلغاء.
وهذا ما قضت به الهيئة العامة لمجلس الدولة العراقي بصفتها التمييزية اذ جاء في قرار لها: "... السلطة التقديرية للإدارة ليست سلطة مطلقة وإنما تخضع لرقابة القضاء لفحص قراراتها والتأكد من خلوها من التعسف في استعمال هذه السلطة..(10).
مما سبق يتبين لنا أن فكرة المصلحة العامة هي الغاية الاسمى من إصدار القرارات الإدارية ومن ثم إذا خالف القرار المصلحة العامة لتحقيق مصالح خاصة أو سياسية أو بدافع الانتقام أو الترهيب أو التمييز يكون القرار تعسفياً، وعلى الإدارة أن ترجع على مصدر القرار بالجزاءات الإدارية أو الجزائية أن تطلب الأمر (11).
ثانيا : مجانبة قاعدة تخصيص الاهداف
على الرغم من أن هدف الإدارة دائماً تحقيق المصلحة العامة إلا أنه قد يقوم المشرع بتحديد هدفاً خاصاً للإدارة من أجل تحقيقه عند إصدار قراراتها، ومتى ما خالفت ذلك الهدف فإن قراراها يكون معيباً وان ادعت الإدارة بأنها قد اتجهت نيتها إلى تحقيق الصالح العام، وهذا ما يعرف بمبدأ تخصيص الاهداف ومثال ذلك قرارات الضبط الإداري إذ حدد القانون لها ثلاث ،اهداف ومن ثم لا يجوز مخالفتها وهي المحافظة على الامن العام والسكينة العامة والصحة العامة (12).
كما لو إن الإدارة تستهدف من وراء قرار الضبط تحقيق مصالح اقتصادية أو مالية للدولة، كأن تقوم بمنع المرور على بعض الطرق لتوفير مصاريف صيانتها (13).
هنالك رأي يرى أن صورة التعسف المتمثلة في مجانبة قاعدة تخصيص الاهداف تكون اقل خطورة من صورته المتمثلة في مجانبة المصلحة العامة، إذ إن رجل الإدارة في حالة مجانبة تخصيص الاهداف لم يتجاوز نطاق الصالح العام وإنما اقتصر على مخالفة الهدف الذي حدده له المشرع وجعل قراراته مرصودة على تحقيقه(14).
إلا أنه هنالك من يعارض الرأي الأول، ويرى أن ذلك لا ينفي ما يترتب على الانحراف عن قاعدة تخصيص الاهداف من خطورة، بالنظر إلى التبعات التي تترتب عليها من اعتداء على حقوق وحريات الافراد والموظفين خلافاً لما نص عليه القانون، لاسيما وأن هؤلاء لا يعنيهم أن يكون الهدف المبتغى من تصرف الإدارة هو تحقيق المصلحة العامة أم لا ، إنما ما يعنيهم هو ما وقع عليهم من اعتداء بسبب خروج الإدارة عن قاعدة تخصيص الاهداف (15).
ومن جانبنا نؤيد الرأي الثاني كونه الأولى بالاعتبار والقبول، نظراً إلى كون القرار الإداري الذي يشوبه عيب التعسف بمخالفة قاعدة تخصيص الاهداف يتعرض للمراكز القانونية للأفراد والموظفين ومن ثم يعد مخالفاً للقانون وكل مخالفة للقانون تمثل خطراً حقيقياً على الأفراد مما يجعله مستحقاً للإلغاء.
وقد وجدت هذه القاعدة تطبيقاتها في قضاء مجلس الدولة الفرنسي الذي عمل على إلغاء قرارات الإدارة التي تخرج عن تحقيق الاهداف المحددة، فقد قضى بإلغاء قرار صادر من المحافظ القاضي بتقرير المنفعة العامة للأرض المملوكة للسيد (schauartz) الذي ينص على انشاء ملاهي وحمام سباحة، وذلك لكون القرار لا يهدف إلى الحفاظ على الصحة العامة، وإنما يقصد من وراءه إلى تنمية وتطوير انشطة الترفيه الخاصة بالبلدية (16).
والتخصيص في الاهداف قد يحدد صراحة في النص، ومن ثم تكون الإدارة ملزمة في تحقيقه كما في قرار وقف العامل احتياطياً عن العمل بسبب اجراءات التحقيق الانضباطي معه فيجب أن يكون القصد من الوقف منع التأثير على سير التحقيق واجراءاته، فإذا تم ايقاف العامل لهدف آخر وأن تعلق بالمصلحة العامة فإن قرارها يكون متعسفاً، ومن جهة أخرى فقد تستنبط الاهداف من خلال طبيعة السلطة الممنوحة للإدارة كما في مثال قرارات الضبط الإداري (17).
وبصدد الحديث عن قاعدة تخصيص الاهداف نشير إلى حكم محكمة القضاء الإداري في مصر، في وصف هذه القاعدة عندما قضت بأن الانحراف في استعمال السلطة كعيب يلحق القرار الإداري ويتميز بطبيعته عن غيره من العيوب التي تلحق القرارات الإدارية لا يكون فقط حيث يصدر القرار لغايات شخصية ترمى إلى الانتقام أو إلى تحقيق نفع شخصي أو أغراض سياسية أو حزبية أو نحو ذلك، بل يتحقق هذا العيب أيضا إذا صدر القرار مخالفا لروح القانون فالقانون في كثير من أعمال الإدارة لا يكتفي بتحقيق المصلحة العامة في نطاقها الواسع بل يخصص هدفا معينا يجعله نطاقا لعمل إداري عملا بقاعدة تخصيص الاهداف التي تقيد القرار الإداري بالغاية المخصصة ..(18).
ثالثا : مجانبة الاجراءات
تحصل هذه الحالة عندما تقوم الإدارة باتخاذ اجراءات ادارية مغايرة للإجراءات اللازمة لإصدار قرار اداري معين، وعندها تكون الإدارة قد خالفت الاجراءات التي حددها القانون ومن ثم يكون تصرفها تعسفياً (19).
ويذهب رأي للقول: أن التعسف في الاجراء يظهر في الغالب بصورة استخدام غير صحيح للأجراء في وقت كان يجب فيه استخدام اجراء دون أن يكون محتوياً على قصد سيء أو عدم اخلاقية في تصرف الإدارة"، ويذهب رأي آخر إلى أن التعسف في الاجراء هو اتخاذ اجراء اداري لا ينبغي استعماله بالنسبة للغرض المشروع الذي ترمي إلى تحقيقه، وإنما قد يصح استعماله بالنسبة لاستهداف غرض اخر (20).
وفي رأي اخر أن هذه الصورة تندرج ضمن صورة مجانبة قاعدة تخصيص الاهداف" إذ إن المشرع عندما يحدد بعض الاجراءات الإدارية لإصدار قرار معين فإنه يستهدف من وراء ذلك غرضاً معيناً، ومن ثم فإن استعمال اجراءات ما في غير مجالها المحدد واستبدالها بإجراءات محددة قانوناً، هو خروج على الاهداف المخصصة للإجراءات الأولى، وبالتالي فهي مجرد مخالفة لقاعدة تخصيص الاهداف، وليس هنالك مبرر لجعلها صورة ثالثة مستقلة من صور التعسف (21).
ومن وجهه نظرنا فإن التعسف لا يمكن ان نتصوره في صورة مجانبة الإجراءات, لكون ان التعسف عمل مشروع ولكن بسوء نية اما مخالفة الإجراءات التي حددها القانون يكون عملاً غير مشروع. وإذا كان هذا النوع قد ظهر في قضاء مجلس الدولة الفرنسي بصورة مستقلة من صور التعسف في السلطة، إلا أنه الوضع مستقر في العراق على أن التعسف بالأجراء يمثل إحدى مظاهر قاعدة تخصيص الأهداف (22).
وخلاصة القول في ختام هذا الموضوع ، فإن حالة مجانبة المصلحة العامة وحالة مجانبة تخصيص الاهداف يعد في حد ذاته عيباً تقوم معه المسؤولية التأديبية وما ينتج عنه من عدم المشروعية في القرار الإداري، إلا أن هذا لا يحول دون قيام المسؤولية الجزائية تبعاً لذلك، فحالة نقل الموظف أو التميز ضده أو إحالته للتقاعد من الممكن أن تشكل فعلاً جرمياً ينطبق عليه نص جزائي إذا ما نظرنا إلى نص المادة 329 ثالثاً من قانون العقوبات العراقي(23).
_________
1- وعليه من الصعوبة في الحقيقة حصر ما ينضوي تحت مفهوم المصلحة العامة ووضع تحديد دقيق لها، كما ان المصلحة العامة فكرة نسبية غير مستقرة تختلف من مكان لآخر ومن زمان لأخر ، وتمتاز بالطابع الجماعي تختلف من جماعة الى اخرى وفق عوامل متعلقة بكل جماعة، ومن ثم من المتعذر وضع تعريف جامع مانع للمصلحة العامة ويؤثر ذلك في صعوبة عملية الموازنة بين المصلحة العامة والخاصة. ينظر : عبدال: محمد قادر، الموازنة بين المصالح في القانون الجنائي (دراسة مقارنة)، ط 1 ، المركز العربي للنشر والتوزيع مصر ، 2020، ص 62-63.
2- ويذهب جانب آخر من الفقه الى اعتبار أن المصلحة العامة هي تحكيم بين مصالح مختلفة، وهي تمثل المصلحة الجماعية، ولا تحدد كماً وانما كيفاً، وايضاً تمثل غاية العمل الإداري ومناطه الا ان ذلك لا يحظى بمحل الجماع فلا يوجد اتفاق حول مفهوم المصلحة العامة فهي فكرة مرنة ومتغيرة. للمزيد ينظر : عمار كاظم جاسم الساعدي، مبررات فرض العقوبة الانضباطية (دراسة مقارنة)، اطروحة دكتوراه الجامعة الاسلامية كلية الحقوق، لبنان، 2020، ص273.
3- محمد بحر الكبار، الانحراف بالسلطة واثره في القرار الإداري: (دراسة مقارنة) رسالة دكتوراه جامعة ام درمان الاسلامية كلية الشريعة والقانون السودان، 2008، ص186.
4- نجدت صبري، الاطار القانوني للأمن القومي : دراسة تحليلية، ط1، دار دجلة، الاردن، 2011، ص 135.
5- 2/ انضباط / تمييز / 2007 / في 2007/1/25 ، نقلاً عن اريج طالب كاظم اسيل عامر حمود، صور عيب الانحراف في استعمال السلطة دراسة تطبيقية مقارنة بين التشريع والقضاء في العراق، مجلة الحقوق جامعة المستنصرية، المجلد ه، العدد 20، 2013، ص 242.
6- حكم محكمة قضاء الموظفين رقم 1304 بتاريخ 2021/5/23 (غير منشور).
7- حكم هيئة انضباط موظفي الاقليم رقم 142 بتاريخ 2015/10/27 (غير منشور).
8- قرار الهيئة العامة بصفتها التمييزية المرقم 2008/216/169 بتاريخ 2008/9/18 نقلاً عن د. خالد رشيد علي، مفهوم النقل الوظيفي واتجاهات القضاء الإداري العراقية الحديثة بشأنه (دراسة مقارنة مجلة العلوم القانونية، جامعة بغداد، كلية القانون مجلد 25 ، العدد الثاني، 2010، ص 25.
9- قرار المحكمة الإدارية العليا رقم 938 / قضاء الموظفين / تمييز / 2015 بتاريخ 2017/8/24 ، نقلاً عن: د.علاء الدين محمد حمدان و حسین طلال مال الله العزاوي سلطة الادارة التقديرية وأثرها في نقل الموظف العام، مجلة الباحث للعلوم القانونية، المجلد الثاني العدد 1، 2021، ص 166.
10- قرار الهيئة العامة لمجلس الدولة / 24/ انضباط / تمييز 2006 / بتاريخ 2006/2/6. نقلاً عن: د. سحر جبار يعقوب، الرقابة القضائية على سلطة الادارة في فرض الجزاءات الإدارية في عقد التوريد (دراسة مقارنة)، ط1، المركز العربي للنشر والتوزيع، مصر، 2020، ص 488.
11- عالية محمد حميان عبيد العتيبي، نظرية التعسف في استعمال السلطة في مجال الوظيفة العامة (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير، جامعة الاسكندرية، كلية الحقوق، مصر، 2021، ص 42.
12- د. مازن ليلو راضي، القضاء الإداري دراسة لأسس ومبادئ القضاء الإداري في العراق، دار قنديل للنشر، بغداد، 2009، ص200.
13- سعيد السيد علي، إمتيازات الادارة العامة القرارات الإدارية العقود الإدارية نزع الملكية والاستيلاء المؤقت على العقارات)، ط1، المصرية للنشر والتوزيع، مصر، 2019، ص189.
14- د . عاشور سليمان شوايل عيب الانحراف بالسلطة وقاعدة تخصيص الاهداف مجلة دراسات قانونية، العدد التاسع عشر، جامعة بنغازي ليبيا، 2016، ص 44.
15- ابتسام بن غرادة و سوماية بويحية دور القاضي الإداري في الرقابة على القرارات الإدارية المنحرفة – قاعدة تخصيص الأهداف، رسالة ماجستير، جامعة محمد الصديق، كلية الحقوق والعلوم السياسية، الجزائر، 2016، ص 12.
16- سعيد محي الدين نعيم محمد، انحراف الادارة بسلطتها التقديرية : دراسة مقارنة بين نظام القضاء الموحد ونظام القضاء المزدوج، أطروحة دكتوراه، كلية القانون جامعة النيلين السودان، 2007 ، ص 140.
17- به یاد طه سید حمه لاو، انحراف القرار الإداري عن قاعدة تخصيص الاهداف (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير، جامعة السليمانية كلية القانون العراق، 2014، ص 33.
18- د. حسني درويش عبد الحميد ماهية القرار الإداري وقوته التنفيذية، ط1، معهد الكويت للدراسات القضائية والقانونية، الكويت، 2020، ص 324.
19- جمعة قادر صلاح الفساد الإداري واثره على الوظيفة العامة (دراسة مقارنة ) بين الشريعة والقانون، رسالة ماجستير، جامعة تكريت كلية القانون ،العراق، 2013، ص101.
20- نقلاً عن اياد داوود كوكيز الموسوي، الرقابة القضائية على تعسف الادارة في استعمال سلطتها (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير ، جامعة المستنصرية، كلية القانون العراق، 2010، ص 93.
21- د. ابراهيم عبد العزيز شيحا القضاء الإداري ولاية القضاء الإداري دعوى الإلغاء، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2003، مصر، ص 565.
22- شامير محمود صبري مشروعية الضبط الإداري الخاص لحماية الامن العام (دراسة مقارنة)، ط1، المركز العربي للنشر والتوزيع، مصر، 2018، ص220.
23- التي نصت على أن تطبق العقوبات ذاتها على الموظف أو الوكيل الرسمي الذي يسرح ينزل درجة، ينقل، يهدد، يرهب، يميز ضد يضايق، ينتقم بأي طريقة اخرى من أي شخص يبلغ أو يتعاون مع لجنة النزاهة العامة العراقية أو المفتش العام في الوزارة أو ديوان الرقابة المالية العليا أو أي جهة حكومية اخرى مختصة بالتحقيق وفضح الفساد واساءة التصرف من قبل المسؤولين عن المؤسسات العامة.