لاخلاف بين الفقهاء من كون  فرنسا هي مهد هذا النظام وبلده الاول وهي الدولة الوحيدة التي اكتمل فيها نظام القضاء الإداري أو قارب التمام(1). وعلى هذا الأساس سنبحث فيما يأتي  نشأة القضاء الإداري في فرنسا اولا ، ثم في مصر بوصفه أهم بلد عربي اخذ بهذا النظام واسهم في اقامته ونشره في سائر البلاد العربية ومنه العراق.

1. نشأة القضاء الإداري في فرنسا:-

يقوم هذا النظام كما نعلم على ازدواج القضاء ، ومرد ذلك إلى تفسير خاص لمبدأ فصل السلطات  الذي اعتنقه رجال الثورة ، واعتبار أن اخضاع اقضية الإدارة لاختصاص  المحاكم القضائية  يخل في استقلال الإدارة في مواجهة السلطة القضائية وهو السبب الحقيقي الذي حدا برجال الثورة الفرنسية إلى اعتناق هذا المبدأ  وما ترتب عليه  من صدور قانون 16-24 اغسطس 1790 الذي يحرم على السلطة القضائية التعرض إلى اقضية الإدارة  .ويقوم هذا النظام أيضا من وجهة نظر  د. محمود محمد حافظ على اساسين (احدهما دستوري والاخر تأريخي)  ، فهو من ناحية يعد في نظر مبتدعيه تطبيقا لمبدأ الفصل بين السلطات الذي نادى به (مونتسكيو) واعتنقه مشرعو الثورة الفرنسية ، ومن ناحية أخرى يعد رد فعل لسلطة المحاكم في ظل العهد القديم السابق  على الثورة ، واعتداءاتها المتكررة على الإدارة وعرقلة نشاطها(2). فيما يخص  الأساس الأول ، نلاحظ أن الفرنسيين يفسرون مبدأ فصل السلطات تفسيرا خاصا ، ادى بهم إلى فصل الهيأت الإدارية عن الهيأت القضائية فصلا تاما ، فالمقصود بفصل السلطات في نظرهم استقلال احداهما عن الأخرى استقلالا تاما .ومقتضى هذا ألا تخضع الإدارة  للمحاكم الاعتيادية .وهذا يخالف التفسير الذي اخذ به الانكلوسكسون لمبدأ الفصل بين السلطات ، فلايقصد به في تقدير هؤلاء سوى تخصص كل سلطة في وظيفة معينة. ومن ثم طبقوا نظام القضاء الموحد ولم يجدوا فيه أي اخلال بمبدأ فصل السلطات .أما الأساس التاريخي  فرجال الثورة الفرنسية كانوا يحملون آسواء الذكريات عن المحاكم القديمة التي كانت تسرف في التدخل في أعمال الإدارة الملكية، لذلك كان من اوائل القرارات التي اتخذتها الجمعية الوطنية التأسيسية الغاء هذه المحاكم(3). لكن رجال الثورة وقد استبعدوا اختصاص المحاكم القضائية ، قد وقفوا في منتصف الطريق ، فلم ينشؤوا محاكم إدارية للفصل في اقضية الإدارة ، بل عهدوا بالنظر في تلك القضايا إلى الإدارة نفسها مما يعرف بأسم (نظام الإدارة القاضية) وقد تطور هذا النظام حتى وصل إلى نظام المحاكم الإدارية الحالية على النحو الاتي :-

بدأ رجال الثورة الفرنسية في أول الأمر بأن عهدوا بهذه المهمة القضائية إلى بعض رجال الإدارة العامة مثل الوزراء وكبار حكام الأقاليم(4). وعلى الرغم من غرابة هذا الوضع الذي يجعل من الإدارة خصما وحكما ، فقد كان مقبولا في ذلك الوقت لما كان عالقا بالأذهان من ذكرى طيبة خلفها كبار الموظفين الذين كانوا يرسلهم الملك في الأقاليم ويعهد اليهم باختصاصات . وقد استمر الحال هكذا حتى جاء نابليون في العام الثامنة للثورة وانشأ بجوار الإدارة العامة هيئات استشارية مثل مجلس الدولة الذي نص عليه دستور العام الثامنة في المادة (52) ومجالس الأقاليم. وقد عهد إلى هذه الهيأت بالنظر في قضايا الإدارة .وكانت هذه الخطوة في غاية الاهمية لما تضمنته من فصل الوظيفة القضائية عن الإدارة العامة مع اسنادها إلى هيئات متخصصة .غير أن تلك الهيأت لم تكن تفصل في القضاء ، ولكنها كانت تقترح حلا يقدم إلى الرئيس الإداري لاعتماده .وكل ماهناك أن الرئيس الإداري كان يعتمد هذا الحل بصفة الية تقريبا وكان يطلق على هذه المرحلة التي استمرت حتى عام 1872مــرحــلـة القضاء المحجوز)(5).  وفي 24 /مايس/ عام  1872 صدر قانون صحح الوضع القانوني ، بأن جعل من مجلس الدولة محكمة تصدر أحكاما ، فأنتقل من مرحلة القضاء المحجوز إلى مرحلة القضاء المفوض(6). فلم تعد أحكامه بحاجة إلى  تأييد من السلطة الإدارية ، وانما أصبحت ملزمة  بصدورها .كما إنشاء المشرع محكمة التنازع لحسم إشكاليات الاختصاص  بين جهتي القضاء الاعتيادي والاداري غير أن اختصاص مجلس الدولة ،  ظل مقيدا حتى أواخر القرن التاسع عشر بناء على نظرية الوزير القاضي التي ظلت سائدة حتى ذلك الوقت. ذلك أن الفقه والقضاء في فرنسا قد فسرا التجديدات التي جاء بها الفصل الأول في العام الثامنة(إنشاء مجلس الدولة ومجالس الأقاليم) على انها لم يقصد بها إلغاء نظام الإدارة القاضية ، وانما بمجرد انشاء هيئات أخرى بجوار الإدارة العامة لتختص بالنظر في القضايا الإدارية .وقد ترتب على هذا النظر أن بقيت الإدارة هي نفسها الجهة القضائية ذات الاختصاص العام في المنازعات الإدارية ألا إذا نص القانون على ذلك صراحة. وفي غير تلك الحالات يلتزم الأفراد بان يلجؤوا  إلى الوزير اولا بوصفه قاضي القانون العام(7). ويقول الأستاذ (فالين) ،ففي خلال سبعين عاما ، لم تحصل ألا حالتان فحسب رفض فيهما رئيس الدولة اعتماد رأي مجلس الدولة (8). ثم إلى مجلس الدولة بوصفه هيأة استئنافية .وظل الحال على ذلك حتى 13 ديسمبر 1899حين عدل مجلس الدولة عن هذا التفسير ، وقضى على نظرية الوزير القاضي بحكمه الشهير في قضية ((Cadot الصادر في 13/12/1889إذ قبل الدعوى المرفوعة من الأفراد مباشرة من  دون المرور على الوزير اولا ، فاصبح المجلس قاضي القانون العام (9). وظل يتمتع بهذه الصفة حتى فقدها في اول عام 1954 بمقتضى مرسوم 30 سبتمبر عام 1953 ،إذ كان لابد أثناء مراحل التطور الإداري في فرنسا من وجود بعض الثغرات ، واكتشافها وعلاجها من المشرع والقضاء كي تكون بمثابة دفعة جديدة نحو بناء نظام قضائي أداري متكامل .وقد كان من أهم العيوب التي ادت إلى تعديل عام 1953 كما اوضحها الأستاذ عادل عبد الباقي في ملاحظاته التي اوردها في تقريره عن تنظيم مجلس الدولة الفرنسي :-

1.أن القضاء وان كان يجب ألا يكون متسرعا ، فانه من ناحية أخرى يجب ألا يكون بطيئا ، وهناك حد إذا وصل اليه بطؤ القضاء فانه يتساوى مع عدم وجوده اصلا ، وقد حدث أن نظر مجلس الدولة الفرنسي في 14/5/1948 في نتائج حادثة كانت قد وقعت في 14/7/1914 ، وبعد مرور اكثر من ثلاثين عاما يقرر عدم اختصاصه ويطلب من المدعي اعادة طرح منازعته من جديد أمام المحكمة المختصة. وترتب على بطؤ القضاء أن حكم للمقاولة في عام 1951 بمبلغ مستحق له بمواجهة احدى البلديات نتيجة اشغال عامة كان قد عهد اليه بها في عام 1933.

2.انه ليست هناك قيمة عملية في كثير من الحالات لا بطال قرار أداري غير مشروع بعد سنوات عديدة  طالما أن الطعن لم يوقف تنفيذ  القرار .ومثاله منع اجتماع  كان ينبغي أن يجري في يوم 25/2/1949 والغي قرار المنع في 25/1/1952.

3.أن بعض السلطات الإدارية –لعلمها ببطئ القضاء الإداري-تنتهز هذا البطؤ وتصدر قراراتها بسوء نية طالما أن الالغاء القضائي لن يتحقق ألا في وقت متأخر يمكن خلاله أن تكون النتائج المقصودة من القرار قد تحققت ، كما انها قد لاتهتم بما يترتب على الالغاء المتأخر من نتائج وصعوبات .لان مرجع القرار قد يدخل في حسبانه ، انه عندما يتحقق الالغاء ، سيكون قد ترك وظيفته ، نظرا لكثرة القضايا التي اثقلت كاهله- قد زاد اتجاهه إلى تضييق قبول الدعاوى والى الحكم بعدم الاختصاص وكل ذلك في غير مصلحة المتقاضين. لذلك استوجب الأمر تعديل 1953 للقضاء على بطئ الإجراءات واعادة التوزيع بين مجلس الدولة والمحاكم الإدارية التي حلت محل مجالس الاقاليم(10).

2.نشأة القضاء الإداري في مصر:-

لقد زخرت المكتبة العربية بالعديد من المؤلفات التي تناولت بالبحث موضوع القضاء الإداري في مصر ، واود إلى أن اشير إلى انني سأكتفي بعرض تاريخ نشأة القضاء الإداري في مصر ضمن اطار مرحلة القضاء المزدوج، من دون الخوض في التفاصيل لانها تبعدنا عن اطار البحث. لايخفى أن مصر من البلدان  التي أخذت في تنظيم الرقابة القضائية شوطا طويلا ، إذ انها مرت في سبيل تحقيق ذلك بثلاث مراحل تاريخية تباينت فيها أنظمة ومؤسسات الحكم .وتتمثل المرحلة الأولى في ولاية المحاكم الاعتيادية اهلية /مختلطة بالفصل في المنازعات جميعا  ، دون تفرقة بين الاعتيادية منها أو الإدارية ومن ثم اقترب النظام في هذه المرحلة في المظهر بالنظام القضائي الموحد (11). ويلاحظ على القضاء الإداري خلال هذه المرحلة انه غير واضح المعالم ومندمجا  في القضاء الاعتيادي. فعندما اصبح مجلس الدولة الفرنسي يمارس القضاء المفوض ابتداء من عام 1872 وبدأت محاسنه وحمايته للافراد تتجلى ، اصدرت الحكومة المصرية امرا عاليا عام 1879 أنشأت بمقتضاه مجلس الدولة لأول مرة في مصر .وشكل هذا المجلس من مستشارين مصريين واجانب على النمط الفرنسي .ويجب وفقا لقانون إنشائه أن يؤخذ رايه في مشروع القوانين التي تعرضها الوزارات على مجلس ،كما يختص بأعداد مشاريع القوانين واللوائح الإدارية التي تطلبها  الحكومة ، ويبدي رايه في المسائل القانونية وشؤون المصلحة العامة التي يعرضها مجلس الوزراء .كذلك انيط به ،كلما طلب ذلك رئيس الدولة أو أحد الوزراء، حل المشاكل التي تقع بين الوزارات فيما يتعلق باختصاصاتهم المستمدة من القوانين واللوائح أو التي تتصل بتطبيق القوانين .وإذا كان قيام المحاكم المختلطة عقبة إلى حد ما في الاخذ بنظام القضاء الإداري ، فانه إلى حد ما في الأخذ بنظام القضاء الإداري ، فانه بعد ابرام معاهدة منوترو الخاصة بإلغاء الامتيازات الأجنبية والتي كانت تنص على جواز تقاضي الأجنبي لدى المحاكم المصرية غير المختلطة متى قبل ذلك. وقد تجدد الأمل في  إنشاء مجلس دولة مصري على غرار مجلس الدولة فرنسي. وبدأت المحاولة عام 1939 بأن أعدت لجنة قضايا الحكومة مشروعا بانشاء مجلس الدولة. ولكنه لم يخوله ولاية القضاء المفوض فيما يتعلق بإلغاء القرارات الإدارية المعيبة ، بل جعل ذلك مقيدا بتأييد مجلس الوزراء على نحو ماكان متبعا في فرنسا في اول الأمر. ولكن هذا المشروع (على الرغم من تواضعه) ظل معلقا حتى عام 1941 ، وفي هذا العام اعدت لجنة القضايا مشروعا أخر يمنح المجلس المقترح سلطة الغاء  القرارات الإدارية بسبب تجاوز السلطة من دون الحاجة إلى تأييد من سلطة أخرى .وقد تعطل هذا المشروع أيضا حتى عام 1945. وفي هذا العام تقدم أحد النواب وتبنى مشروع عام 1941 وتقدم به إلى مجلس النواب فأحاله بجلسة 16 ابريل عام 1945 إلى لجنة الشؤون التشريعية لنظره بطريق الاستعجال .فتقدمت الحكومة من جانبها بمشروع مضاد احاله المجلس إلى ذات اللجنة ذاتها في 29 ابريل 1946 .واتخذت هذه اللجنة هذا المشروع الأخير اساسا للمناقشة. وهكذا صدر القانون رقم  112 لعام 1946 بانشاء مجلس الدولة المصري (12). فخرجت مصر من نظام القضاء الموحد إلى النظام القائم على ازدواج القضاء وولد المجلس المصري كاملا من دون أن يمر بتلك المراحل الطويلة التي قطعها مجلس الدولة الفرنسي حتى وصل إلى وضعه الراهن (13). ولتوضيح صورة مجلس الدولة المصري بشكل مفصل يقول الدكتور عبد الرزاق احمد السنهوري ((مجلس الشورى المصري نشا في احضان البرلمان ، ورأت فيه السلطة التنفيذية منافسا لها وقدرت بانه سيكون دولة داخل دولة ، وانه سلطة رابعة إلى جانب السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية ، بل فوق السلطات ، وان السلطة التنفيذية ستصبح داخلة في وصايته ، وانه بما يملك من إمكانية ابطال القرارات الإدارية سيخل بالمسؤولية  الوزارية أمام البرلمان ، وانه سيسلب مجلس الوزراء سلطته في التأويل التشريعي الذي تخوله اياه القوانين ، وحقه في فض المنازعات التي تقوم بين الوزارات ويفسر امور الموظفين واستقامة العمل في المصالح ، بل انه سيتعدى على اختصاص المحاكم وستتركز فيه سلطات لم تمنح لاحد من قبل، فإنشاؤه من اجل ذلك مخالف للدستور)) وذلك لان  الشعور بأن عملا اداريا ينسب إلى الوزير أو إلى رئيس المصلحة يمكن أن يتعرض للنقد والتجريح في المحاكم ، وان الحكم بمخالفته للقانون سيتبع القضاء بتعويض تدفعه خزانة الحكومة، بل قضاء بابطال مايمس كرامة الحكام وهيبة الإدارة(14). ولذلك نقول صحيح أن صدور القانون رقم 112 لعام 1946 حسم الأمر وجعل مصر تتبع نظام القضاء المزدوج ألا أن موضوع الولاية العامة للقضاء الإداري بالفصل في المنازعات استوجب صدور  تعديلات عديدة كان اخرها صدور القانون رقم 47 لعام 1972 الذي بموجبه جرى اعادة تنظيم مجلس الدولة والذي خول القاضي الإداري المصري بنظر المنازعات الإدارية ، إذ نصت المادة العاشرة ((تختص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بالفصل في المنازعات……))(15).

_________________________

1- د. سليمان محمد الطماوي : الوجيز في القضاء الإداري ، دار الفكر العربي،1971،ص29.

2- د. محمود محمد حافظ : القضاء الإداري مرجع سابق ص119.

3- د. محمود محمد حافظ : القضاء الإداري –دراسة مقارنة مرجع سابق ،ص120.

4- د. سليمان محمد الطماوي :الوجيز في القضاء الإداري مرجع سابق ،ص30

5- د. سليمان محمد الطماوي : الوجيز في القضاء الإداري ، مرجع سابق ،ص31.

6- فالين : الرقابة القضائية ،الطبعة السابعة-1957-74.

7- د. سليمان محمد الطماوي :انفس المرجع ،ص32.

8- د. حسن السيد بسيوني : دور القضاء في المنازعات الإدارية –دراسة تطبيقية مقارنة للنظم القضائية في مصر وفرنسا والجزائر-القاهرة –1981-ص43-الهامش.

9- د. حسن السيد بسيوني: دور القضاء في المنازعات الإدارية  ،مرجع سابق –ص44-الهامش.

10- عادل عبد الباقي : تقرير عن تنظيم مجلس الدولة الفرنسي –المنشور في مجلة مجلس الدولة-العام الحادية عشر- ص425 ومابعدها.

11- د. حسن السيد بسيوني : مرجع سابق ، ص65 ومابعدها.

12- د. سليمان محمد الطماوي : الوجيز في القضاء الاداري مرجع سابق ،ص87.

13- لما كان القانون رقم 112 لعام 1946 قد وضع على عجل ، فقد جاءت به بعض الاخطاء .ومن ثم فقد الغي هذا القانون وحل محله القانون رقم 9 لعام 1949 ثم الغي واستبدل به القانون رقم 165 لعام 1955 ، وعلى اساس هذا القانون الأخير صدر القانون رقم 55 لعام 1959 ثم بعده عدة تعديلات طفيفة في القانون رقم 86 لعام  1969واخرها القانون 47لعام1972.

14- د. عبد الرزاق احمد السنهوري : مقالة –   مجال التفرقة بين مجلس الدولة المصري والفرنسي-المنشورة بمجلة مجلس الدولة العدد الأول ، ص1 ومابعدها.

15- د. حسن السيد بسيوني : مرجع سابق –ص65 ومابعدها.