ويعرف أيضا بعيب المحل، اذ يجب ان يكون محل القرار الإداري موافقا للقانون، ويتسم تعبير (عيب مخالفة القانون) بالسعة والغموض ذلك انه يتسع ليستغرق كافة العيوب التي يمكن ان تشوب اركان القرار الإداري لان مخالفة القانون قد تنصرف الى خروج الإدارة على قاعدة الاختصاص او مخالفتها لاجراء شكلي محدد بالقانون او ان تبني قرارها على وقائع غر صحيحة، ففي جميع هذه الحالات يعتبر عما الإدارة مخالفا للقانون، طالما ان القانون هو الذي يحدد القواعد التي تحكم كافة اركان القرار الإداري(1). بهذا المعنى يعد الضمانة الأكثر فاعلية لمبدا المشروعية، اذ ان صفته العامة تسمح بالحكم على كل أوجه عدم مشروعية القرار الإداري. على ان اتجاه واسع في الفقه يرى ان عيب مخالفة القانون يقتصر على الجانب الموضوعي وهو عيب المحل، لان المحل يراد به مضمون القرار او الأثر القانوني الذي يترتب على صدوره تجاه المراكز القانونية سواء بالانشاء او التعديل او الإلغاء وسواء اكان القرار تنظيميا (لائحيا) ام فرديا، فالفرق بينهما ان القرار التنظيمي يهتم بتنظيم المراكز القانونية العامة، بينما القرار الفردي يعني بتنظيم المراكز الفردية(2). فمحل القرار – اذن – هو موضوع القرار او فحواه المتمثل في الاثار القانونية التي يحملها القرار مباشرة تجاه المراكز القانونية، ولذلك فانه يجب ان يستوفي، لتحقق مشروعيته، شروطا معينة.

الفرع الأول

شروط محل القرار الإداري

يشترط في ركن المحل ان يكون ممكنا وجائزا قانونا، فاذا لم يكن كذلك كان القار فاقدا لركن من اركانه وهو المحل مما يجعله جديرا بالالغاء. الا: ان يكون محل القرار ممكنا من الناحية القانونية والواقعية: اذا استحال المحل قانونا او واقعيا فانه يصبح منعدما ومثال الاستحالة القانونية ان يصدر قرار بتعيين احد الأشخاص في درجة وظيفية مشغولة من قبل الغير، او صدور قرار بترقية موظف الى درجة غير شاغرة، فتحقيق اثر القرار يصبح غير ممكن لانعدام المركز القانوني الذي يمكن ان يرد عليه هذا التعيين او تلك الترقية(3). ومثال الاستحالة من الناحية الواقعية ان يصدر قرار اداري بهدم منزل ايل للسقوط ثم يتضح – بعد ذلك – ان هذا المنزل قد سقط فعلا. ثانيا: ان يكون محل القرار جائزا: يقصد به ان يكون مشروعا بمعنى ان لا يخالف القانون، ولا يقصد بالقانون هنا المعنى الضيق للقانون الذي يقتصر على القواعد التشريعية التي يضعها البرلمان وانما يقصد به المعنى الواسع، أي كل قاعد ة قانونية يجب على الإدارة احترامها، سواء اكانت مدونة كالقواعد الدستورية والقوانين والأنظمة (اللوائح) ام غير مدونة كالمبادئ القانونية العامة وقاعد العرف والسوابق القضائية. كما ينبغي لمحل القرار، لكي يكون مشروعا ان لا يخالف النظام العام او الاداب العامة. مع ملاحظة ان الامر يختلف في حالة الضرورة او الظروف الاستثنائية اذ تحل مشروعية استثنائية محل المشروعية العادية، فيترتب على توافر ظرف استثنائي تطبيق مبادئ المشروعة غر العادية التي بموجبها تصبح القرارات غير المشروع في ظل الظروف العادية مشروعة في ظل الظروف الاستثنائية، ويحكم القاضي الإداري بعدم الغائها، وعلى هذا استقر قضاء مجلس الدولة الفرنسي(4).

الفرع الثاني

صور مخالفة القانون

قد تكون مخالفة القانون مباشرة او صريحة وقد تتجسد في الخطا في تفسيره او الخطا في تطبيقه على الوقائع.

أولا: المخالفة المباشرة او الصريحة للقانون: وتتحقق هذه المخالفة عند تجاهل الإدارة للقاعدة القانونية بشكل كلي او جزئي، وذلك باتيانها علا من الاعمال الممنوعة بموجب هذه القاعدة، او امتناعها عن القيام بعمل توجبه القاعدة أي ان المخالفة قد تكون ايجابية كما يمكن ان تكون سلبية فالايجابية تعني خروج الإدارية – عمدا – عن حكم القانون كمخالفتها لنص دستوري مثلا، كحالة قيام الإدارة بتسليم لاجئ سياسي مخالفة لنص دستوري يحظر عليها تسليم اللاجئين السياسيين. اما المخالفة السلبية، فتتمثل في حالة امتناع الإدارة عن تطبيق القاعدة القانونية او رفضها تنفيذ ما تفرضه عليه من التزامات، كحالة رفض الإدارة منح ترخيص لاحد الافراد رغم استيفائه جميع الشروط القانونية لذلك، اذا كان القانون يلزمها بمنح الخصة. ولاثبات العيب – في هذه الحالة – يكفي ان يثبت الطاعن وجود القاعدة القانونية، وان الإدارة قد تجاهلت وجود هذه القاعدة وتصرفت على خلاف حكمها، فاذا ثبت ذلك فان القاضي يحكم بالقرار المعيب.

ثانيا: الخطا في تفسير القانون: وفي هذه الصورة لاتتجاهل الإدارة القاعدة القانونية، بل تقوم بتطبيقها، لكنها تعطي لهذه القاعدة تفسيرا يخالف التفسير الذي قصده المشرع. والخطأ في تفسير القانون وقد يكون بغير قصد او متعمدا، ولكن غالبا ما يعزي خطا الإدارة في تفسير القاعدة القانونية الى غموض القاعدة ذاتها وابهامها. ويعود الامر في إعطاء التفسير الصحيح الى القاضي الإداري عند قيامه بمراقبة مشروعية اعمال الإدارة.

ثالثا: الخطا في تطبيق القانون على الوقائع: وقد يحصل هذا الخطا في حالة صدور القرار على غير أساس الواقع المادي أي عدم حصول الوقائع أصلا، وتنصب رقابة القاضي الإداري في هذه الحالة على التحقق من وجود الوقائع التي استند اليها القرار الإداري، كصدور قرار تاديبي بفصل احد العاملين ثم يتضح عدم اقترافه أي مخالفة تاديبية تستوجب اتخاذ القرار. وقد يأخذ الخطا في تطبيق القانون صورة أخرى، هي عدم تقدير الإدارة للوقائع أي تسويغ الوقائع لاصدار القرار الإداري، اذ لا يكفي وجود الوقائع وانما ينبغ ان تكون هذه الوقائع مستوفية للشروط القانونية التي تجعلها مستساغة لاتخاذ القرار، كارتكاب الموظف فعل معين ولكنه لا يصل الى فصله من الوظيفة، كاو توقيع عقوبة تنزيل درجة موظف لمجرد تاخره عن الدوام(5). ويتفق اغلب الفقه العراقي على ان نص المادة (7/ثانيا/ه) من قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989، الذي تكفل ببيان أوجه الطعن بالالغاء او أسبابه، جاء ملتبسا ومضطربا عدا ع انه اقتبس ما هو سلبي من عبارات تضمنها نص المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972، والقوانين التي سبقته بهذا الشأن على ما سياتي توضيحه لاحقا(6). اذ تضمن النص المذكور مصطلحات مترادفة ومتشابهة لمقصود ومعنى واحد، الامر الذي افقد النص وضوحه وتماسكه، من ذلك ما استعمله المشرع من عبارات تبين ما يجب على الإدارة الالتزام به من قواعد قانونية فيما تصدره من اعمال لكي تكون هذه الاعمال بمنجاة من الطع بالالغاء لعدم مشروعيتها. كقوله: "ان يتضمن الامر او القرار خرقا او مخالفة للقانون او الأنظمة او التعليمات". ثم قوله: "ان يتضمن الامر او القرار خطا في تطبيق القوانين او التعليمات او في تفسيرها"، مع ان (الخرق)، و(الخطا في التطبيق)، و(الخطا في التفسير) تندرج جميعها تحت عيب مخالفة القانون او عيب المحل اذ تتفرع صور مخالفة القرار الإداري للقانون فقد تكون المخالفة مباشرة للقاعدة القانونية، كما قد تتحقق عندما تخطئ الإدارة في تفسير القاعدة القانونية فتعطي القاعدة معنى غير المعنى الذي قصده المشرع سواء اكان هذا الخطا في التفسير متعمد ام غير متعمد. وكذلك قد يكون خطا الإدارة في تطبيق القاعدة القانونية في حالة مباشرة الإدارة للسلطة التي منحها القانون أياها في غير الحالات التي نص عليها القانون، او دون ان تتوفر الشروط التي حددها القانون لمباشرة تلك السلطة. ونحن نعتقد بان النص الذي جاء به مشرع قانون التعديل الثاني، مقتبس عن نص المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 – وهو نص درجت قوانين مجلس الدولة المصري المتعاقبة على تقريره – والذي يقضي بان يكون مرجع الطعن في القرارات الإدارية هو: ((...عدم الاختصاص او عيبا في الشكل  او مخالفة القوانين او اللواح او الخطا في تطبيقها او تاويلها...)) ولم يتخلص مشرع قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة من مواطن الضعف في صياغة المادة (7/ثانيا/ه) التي قررها سلفه في قانون التعديل الثاني، فكرر العبارات نفسها في صياغة المادة (7/خامسا/3، 1) رغم انه نص في الفقرة (2) من المادة نفسها على عيب السبب صراحة كسبب مستقل من أسباب الطعن.

ولم يكتف مشرع قانون التعديل الخامس بترديد عبارات سلفه، بل زاد الامر التباسا وتعقيدا حين أضاف (الأنظمة الداخلية) الى جانب القانون او الأنظمة او التعليمات موضوع (الخرق)، او (المخالفة)، او (الخطا في التطبيق)، او (الخطا في التفسير) (7).  فالانظمة الداخلية – في الراي الراجح – هي من قبيل إجراءات التنظيم الداخلي للأجهزة والمرافق الإدارية التي تضمن حسن سيرها بانتظام واطراد، والإجراءات التي يتخذها الرؤساء الاداريون في مواجهة موظفيهم والمتعلقة بتقسيم العمل في المرافق وتبصير الموظفين بالطرق الأمثل لممارسة وظائفهم. ولذلك فهي غير ملزمة للافراد لانهم ليسوا معنيين بها لانها ليست موجهة اليهم ولا تؤثر في مراكزهم القانونية، الا اذا كان من شانها احداث تغيير في الوضع القانوني القائم سواء كان بالنسبة لمنتسبي المرفق او تعدى ذلك الى الافراد العاديين، ومن ثم فهي ليست مصدرا للمشروعية. ورغم ان اغب الفقه في فرنسا ومصر ينكر على هذه الإجراءات الطبيعة الإدارية لانها لا تقم أي علاقة قانونية مع الافراد، فانها يمكن ان تكون غير ذلك بالنسبة لمنتسبي المرفق اذا كانت تتضمن قواعد لائحية – ملزمة – من شانها التاثير في مراكزهم القانونية بشرط ان يكون القانون قد خول الإدارة التي تصدرها سلطة إصدارها(8)، لانه لا يشترط في الأثر القانوني الناجم عن القرار الإداري ان يكون متصلا بالمجتمع ككل، وانما يكفي لاضفاء هذه الصفة على اجراء او تدبير ما ان يكون متصلا بالمجتمع في جانب من جوانبه ولو كان اثره مقتصرا على قطاع او شريحة معينة من الناس كالاطباء او المحامين او منتسبي مرفق معين(9). وعندنا – رغم اننا نميل الى توسيع نطاق رقابة الإلغاء على اعمال الإدارة – ان إجراءات التنظيم الداخلي ومن بينها الأنظمة الداخلية تتمثل في التدابير الخاصة بالحياة الداخلية للمرفق ولا ينصرف اثرها المباشر والحال لغير العاملين فيه. لذلك فهي لا تلزم الافراد لانها لا ترتب أي اثار قانونية من شانها احداث تغيير في مراكزهم القانونية، وبذلك فليس لهذه الإجراءات أي قيمة قانونية خارج الجهاز الإداري للمنظمة او المرفق لان اثرها لا يتعدى العاملين والمنسوبين المطلوب منهم تنفيذها والالتزام بها بوصفها تعليمات داخلية القصد منها تنظيم الحياة الداخلية للمرفق. ومن ثم فان هذه الإجراءات تخرج من نطاق الطعن بالالغاء بالنسبة للافراد لانتفاء شرط المصلحة لدى الطاعن، فهي طالما لا تمس بمركزه القانوني او ترتب بحقه اثر ملزم فيستحيل القول بوجود ضرر لحقه يسوغ قبول الطعن. على ان هذه الإجراءات اذا ما تضمنت قواعد عمة ملزمة فانها تخرج – آنذاك – من نطاق العمل الداخلي لتدخل في نطاق الاختصاص اللائحي للإدارة وتبعا لنطاق الإلغاء. ومع ذلك فان الطعن في القرارات المخالفة للأنظمة الداخلية اذا كان جائزا بالنسبة للموظفين والعاملين في المرافق المعنية بتلك الأنظمة فانه يفترض ان يكون في نطاق الطعون المتصلة بالحقوق الناشئة عن قوانين الخدمة المدنية وما في حكمها والتي تختص بنظرها في العراق محاكم قضاء الموظفين المستحدثة بموجب قانون التعديل الأخير ذاته طبقا لحكم المادة (7/تاسعا/ا) منه وليس من اختصاص محكمة القضاء الإداري، مثلما يقضي به المشرع في المادة (7/خامسا) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة.

_______________________

1- ولذلك يعرف (فيدل) عيب مخالفة القانون بانه (كل مخالفة للقانون لا تندرج تحت عيب من العيوب الأخرى). Vedel, op. cit, p. 791. ولذلك أيضا، يرى بعض الفقه – وبحق – انه يمكن ان يطلق على هذا العيب، عيب مخالفة ويرى البعض ان عيب مخالفة القانون بالمعنى لضيق. د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1985، ص401، د. علي شفيق، الرقابة القضائية على اعمال الإدارة، معهد الإدارة العامة بالرياض، 2002، ص142.

2- ولا شك ان هذا الراي هو الأقرب للصواب، خصوصا حينما ينص المشرع صراحة على عيوب القرار الإداري التي تكون سببا للالغاء ومن بينها مخالفة القانون، وهو ما فعله المشرع العراقي في المادة (7/ثانيا/ه) من قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة حن ذكر أسباب الإلغاء ومن بينها (ان يتضمن الامر او القرار خرقا او مخالفة للقانون او الأنظمة او التعليمات)، وكذلك المشرع المصري في المادة (10/4) من قانو مجلس شورى الدولة رقم (47) لسنة 1972، حيث نص على ان من بين أسباب الإلغاء (مخالفة القوانين او اللوائح...)، اذ لا يمكن ان يفهم من تحديد الأسباب وذكرها على هذا النحو ان إرادة المشرع قد انصرفت الى ان المقصود بعيب مخالفة القانون ان يستغرق او يستوعب جميع العيوب الأخرى والا لما ذكر كل منها تحديدا وعلى وجه الاستقلال.

3- انظر بهذا الشأن حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر في الطعن رقم (675) لسنة 28 ق بتاريخ 9/12/1984، مجموعة احكام المحكمة الإدارية العليا.

4- من ذلك حكم المجلس في قضية (lteries) الصادر في 18 يونيو (حزيران) سنة 1981، حيث قضى بمشروعة مرسوم صدر مخالفا للقانون وكان ذلك المرسوم ينص على وقف قانون صدر سنة 1910 خاص بالضمانات المالية للموظفين وذلك طيلة فترة الحرب، وفي نفس الاتجاه حكمه في قضية (gouiteas) الصادر في 3 نوفمبر (تشرين الثاني) سنة 1923، حيث اقر المجلس بمشروعية القرارات الإدارية القاضية بالامتناع عن تنفيذ الاحكام القضائية واذا ما كان، تنفيذها يؤدي الى الاخلال بالأمن والنظام. د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988،ص287.

5- د. محمد علي جواد، القضاء الإداري، الجامعة المستنصرية ، ص114.

6- تنص المادة (7/ثانيا/ه) من قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة، على انه: ((يعتبر من أسباب الطعن بوجه خاص، ما يأتي:

1- ان يتضمن الامر او القرار خرقا، او مخالفة للقانون، او الأنظمة، او التعليمات.

2- ان يكون الامر او القرار قد صدر خلافا لقواعد الاختصاص او معيبا في شكله.

3- ان يتضمن الامر او القرار خطا في استعمال السلطة، ويعتبر في حكم القرارات والاوامر التي يجوز الطعن فيها رفض او امتناع الموظف او الهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي ع اتخاذ قرار او امر كان من الواجب عليها اتخاذه قانونا)).

7- انظر المادة (7/خامسا/1) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة، التي تنص على انه من أسباب الطعن في الأوامر والقرارات بوجه خاص: ((ان يتضمن الامر ا القرار خرقا او مخالفة للقانون او الأنظمة او التعليمات او الأنظمة الداخلية)). ثم يعود المشرع في الفقرة (3) من البند خامسا من المادة نفسها فينص على ان من بين أسباب الإلغاء: ((ان يتضمن الامر او القرار خطا في تطبيق القوانين او الأنظمة او التعليمات او الأنظمة الداخلية او في تفسيرها...)). وانظر كذلك: المادة (7/خامسا/2)، التي تنص على ان من أسباب الطعن في الأوامر والقرارات: ((ان يكون الامر او القرار قد صدر خلافا لقواعد الاختصاص او معيبا في شكله او في الإجراءات او في محله او في سببه)).

8- ومع ذلك لم يتردد مجلس الدولة الفرنسي في قبول دعوى الإلغاء ضد هذه الإجراءات اذا تضمنت تعديلا او إضافة للنظام القانوني بانشاء مركز قانوني جديد او تعديل او الغاء مركز قائم، ذلك انه في هذه الحالة تصبح قرارات إدارية بالمعنى الكامل. شفي حاتم، القانون الإداري، الدار الاهلية للنشر والتوزيع، بيروت 1985. ص43.

9- د. وهيب عياد سلامة، التدابير الداخلية، منشاة المعارف بالإسكندرية 1983. ص12 – 13. ولمزيد من التفصيل حول هذا الموضوع راجع مؤلفنا: (الاختصاص التشريعي للإدارة في الظروف العادية).  ص73، وما بعدها.