في هذا الموضوع  سنتناول الحكومة بجزأيها: مجلس الوزراء كوحدة واحدة والوزراء كأفراد في هذه الحكومة. وعند التطرق إلى سلطة الوزراء التأديبية سيتناولها الباحث كسلطة رئاسية لوزارته أعطته الكثير من القوانين سلطة تأديبية على موظفيه حيث إن الوزير أعلى سلطة في وزارته(1)  وسأبدأ بمجلس الوزراء وما هي تلك الصلاحيات التأديبية التي منحته إياها كل من القوانين الفلسطينية وبالطبع كل ذلك في اختصاصاته الإدارية وليس السياسية، حيث إن القانون الإداري هو ذلك القانون الذي يتناول نشاط وأعمال السلطة التنفيذية أي الأعمال الإدارية كحقها في إصدار القرارات الإدارية وتنفيذ القوانين وإنشاء المرافق العامة (2)  ومن هنا فإن لمجلس الوزراء سلطات إدارية وما يهم في هذه الأطروحة تلك السلطات التأديبية التي تعتبر جزءا من الوظيفة الإدارية.

1- مجلس الوزراء

مجلس الوزراء: هو شخص معنوي يتكون من رئيس الوزراء وعدد من الوزراء حسب الحاجة والمصلحة العامة (3) ويعرفه القانون الأساسي الفلسطيني في مادته 63 "هو الأداة التنفيذية والإدارية العليا التي تطلع بمسؤوليات وضع البرنامج الذي تقره السلطة التشريعية موضع التنفيذ". وأيًا كانت التعريفات فإن الذي يهم في هذا المقام هو سلطة ذلك المجلس الإدارية لاستخلاص السلطة التأديبية لهذا المجلس وبالتالي متى وجدت الأوضاع والاختصاص الإداري، وجدت سلطة التأديب التي تهدف إلى حماية الصالح العام وسير المرافق العامة، وأما ما لمجلس الوزراء من صلاحيات تأديبية، وهل يعتبر مجلس الوزراء جهة تظلم من القرارات التي تصدر من جهة اقل حسب السلم الوظيفي.

بداية إن لمجلس الوزراء سلطتين: الأولى سياسية وهذه تخرج من نطاق البحث حيث لكل من الرئيس والمجلس التشريعي رقابة وصلاحيات على هذه السلطة وهذا وارد في كل من القانون الأساسي الفلسطيني والنظام الداخلي لمجلس الوزراء ويسميها البعض بإعمال السيادة (4) حيث لا رقابة للمحاكم الإدارية عليها وبالتالي فإنها لا تعتبر من الأمور الإدارية التي تدخل بها سلطة التأديب وأعمال السيادة بالطبع لا تدخل تحت رقابة القضاء العادي أو الإداري، أي عمل حكومي لا يخضع لرقابة القضاء متى كان باعث الحكومة في إصداره تحقيق مقصد سياسي هدفه حماية الحكومة ضد أعدائها في الداخل والخارج (5) وهذه الأعمال التي لا تخضع لرقابة القضاء تستند إلى الباعث السياسي (6) وما يهمنا هي السلطة الثانية لمجلس الوزراء ألا وهي سلطته التأديبية التي سوف يتناولها الباحث من حيث ما نصت عليه القوانين الفلسطينية سواء في القانون الأساسي أو في القوانين الأخرى، وهذه السلطة التأديبية هي جزء من الأعمال الإدارية يعرفها البعض "بأنها تلك الأعمال الصادرة عن الوظيفة الحكومية الصادرة بناءا على الوظيفة الإدارية والتي تخضع للرقابة القضائية" (7) . وهذا التعريف حسب طبيعة العمل أو موضوعه إلا أن بعض الفقهاء اقر ما اعتبرته المحاكم من إعمال السيادة، وبالتالي لا تخضع للقضاء، فالقضاء هو الذي يبين هذه الأعمال ويحدد نطاقها في أحكام مختلفة، وما على الفقه إلا الرجوع إلى هذه . الأحكام القضائية كي يجمعها حول مبادئ وعناصر معينة (8) ويتضح من كل ما سبق بخصوص إعمال السيادة أن للحكومة أعمالا إدارية وهي تلك الأعمال التي تنظم الإدارة العامة ونشاطاتها وما يثيره هذا النشاط من منازعات (9)، من هنا سيتناول الباحث تلك الأعمال الإدارية لمجلس الوزراء خاصة التأديبية منها، بداية فيما ينص عليه القانون الأساسي حيث أن كل عمل للحكومة ليس ضمن الأعمال السيادية هو عمل إداري (10)  وهي تلك الأعمال التي يقرر له القضاء هذه الصفة وتتمثل في الأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بالبرلمان وبضمان سير السلطات العامة وفقا للدستور والأعمال المتعلقة بسير مرفق التمثيل الدبلوماسي وبعض أعمال الحرب وبعض الأعمال المتعلقة بسلامة الدولة وأمنها الداخلي وتستند النظرية أي نظرية السيادة على أن سلامة الدولة ايه قانون انظر في هذا بحيث أن صلاحيات هذا المجلس هي صلاحيات واسعة، فان هذه الأعمال التي تصدر منه التي يقصد منها مصلحة المجتمع ككل، وحسن سير المرافق العامة في الدولة تستوجب أن يكون لهذا المجلس سلطات واسعة لتحقيق هذه الغاية واقصد بالسلطات التأديبية تلك التي تطال الوزراء أو الموظفين الحكوميين على حد السواء. تناول القانون الأساسي السلطة التنفيذية في الباب الخامس معرفا مجلس الوزراء بأنه الأداة التنفيذية والإدارية العليا وقد أعطت المادة 63 الكثير من الصلاحيات لهذا المجلس ولم تذكر تلك الصلاحيات على سبيل الحصر، والدليل على ذلك في الجملة التي تناولتها المادة 63 "وفيما عدا ما لرئيس السلطة الوطنية من اختصاصات تنفيذية يحددها القانون الأساسي تكون الصلاحيات التنفيذية والإدارية من اختصاص مجلس الوزراء". وإذا كانت السلطات المحددة لرئيس الدولة موسعة وغير محددة لمجلس الوزراء إلا أن ذلك لا يعني أن سلطة مجلس الوزراء أعلى من سلطة الرئيس وللرئيس إقالة رئيس الوزراء (11). وان مجلس الوزراء يساعد الرئيس في أداء مهامه (12) أما عن تلك الاختصاصات الإدارية التي تحمل في طياتها السلطة التأديبية لمجلس الوزراء جاءت المادة 69 لتحدد اختصاصات ذلك المجلس ومرة أخرى على سبيل المثال فبالإضافة إلى ما ذكر سابقا في المادة 63 من الاختصاصات العامة لهذا المجلس جاءت الفقرة 11 من المادة 69 لتنص على "أية اختصاصات أخرى تناط به بموجب أحكام القانون" حيث فتحت هذه الفقرة الباب لمنح مجلس الوزراء صلاحيات أخرى بموجب قوانين غير القانون الأساسي.

وقد تناولت المادة 69 من القانون الأساسي صلاحيات مجلس الوزراء من حيث إعداد الجهاز الإداري ووضع هياكله والإشراف عليها ومتابعته وتعيين رؤساء الهيئات الإدارية والإشراف عليهم وتحديد اختصاصات تلك الهيئات. وواضح أن لهذا المجلس صلاحيات إدارية واسعة ومن يملك الإشراف هي سلطة أعلى من المشرف عليهم وهنا يثار تساؤل مهم: هل للإشراف معنى الرقابة فقط؟ وهل يعطي حق الإشراف سلطة التأديب من المشرف على المشرف عليهم؟ يجيب على هذا التساؤل فتوى لمجلس الدولة المصري "بان كون وكيل الوزارة يتولى الإشراف على إحدى المصالح الإقليمية لا يكسبه حقا إلى جانب رئيس المصلحة التي يشرف عليها لان الإشراف ما قصد منه إلا التنسيق في العمل وتوجيه المصلحة التي يشرف عليها وفق السياسة التي يرسمها الوزير" (13). وهذا النظام الرئاسي في التأديب يكون للرئيس الأعلى في كل جهاز إداري الحق في توليه تجريم والعقاب فالسلطة الرئاسية وحدها التي توقع الجزاءات التأديبية (14) وقبل تناول صلاحيات مجلس الوزراء التأديبية على الموظفين العموميين الوارد ذكرهم في قانون الخدمة المدنية، حسب ما ورد في القوانين العادية، سيورد الباحث ما يختص به مجلس الوزراء بخصوص شؤون الخدمة المدنية واختصاصات مجلس الوزراء في قانون الخدمة المدنية تناولته المادة الثانية و ذكرت كلمة الإشراف مرة أخرى التي منحها المشرع لمجلس الوزراء ليشرف على شؤون الخدمة المدنية وعلى سبيل الإشراف يقوم بأمور منها إعادة النظر في جدول الرواتب والعلاوات كعلاوات الاختصاص والنظرة والمخاطرة ووضع مشروعات القوانين لخدمة مصلحة الموظفين وتحديد أيام العمل والعطل في الدوائر الحكومية، وأهم نقطة في ذلك هي تلك التي تتناول منح مجلس الوزراء إصدار اللوائح والقرارات الأخرى المخولة له بمقتضى هذا القانون. فقد تناولت كل من المواد 23 و 28 من قانون الخدمة المدنية، إن لمجلس الوزراء تحديد نسبة من الوظائف لفئة معينة هم الأسرى والجرحى الذين أصيبوا في عمليات المقاومة، وان المادة 28 منحت مجلس الوزراء وضع الأنظمة لتوظيف الخبراء المحليين وهذا تأكيد لما ورد في المادة 3 من نفس القانون وجاءت الفقرة 2 من المادة 51 لتؤكد ما ورد سابقا في المادة 3 من إن لمجلس الوزراء اقتراح تعديل جدول الرواتب، أما عن سلطة مجلس الوزراء التأديبية حسب ما نص عليه قانون الخدمة المدنية السابق الذكر فقد تناولته المادة 71 التي منحت صلاحية إحالة موظفي الفئة للمجلس بإحالة موظفي الفئة العليا والتي ورد ذكرها في المادة 9 من الفصل الأول من الباب الثاني من نفس القانون التي تشمل الوظائف التخطيطية والإشرافية العليا حيث يتم تعيين الوكلاء والوكلاء المساعدين ورؤساء الدوائر والمديرين العامين من موظفي هذه الفئة أو ما يعادلها من قبل مجلس الوزراء، ويتم وإحالة موظفي هذه الفئة الى التحقيق وهذه الإحالة تكون بناءا على طلب من رئيس الدائرة الحكومية (15) وتكون إحالة هؤلاء - أي المتهمين بالمخالفات التأديبية- إلى لجنة مشكلة من قبل مجلس الوزراء وتتكون هذه اللجنة من موظفين لا تقل درجتهم عن درجة الموظف المحال وبعد التحقيق معهم ترفع توصيات هذه  اللجنة إلى مجلس الوزراء لاتخاذ القرار المناسب، وهذا حسب ما ورد في المادة السابقة إن لمجلس الوزراء سلطة الإحالة إلى التحقيق وسلطة تكوين لجنة يكون دورها استشاريًا كما هو واضح من كلمة توصيات، أي أن القرار النهائي لمجلس الوزراء والخيار يرجع للمجلس في إصدار العقوبة التأديبية للفئة العليا من الموظفين، ولم تتناول المادة كيفية تشكيل اللجنة، وهل يوجد فيها شخص قانوني؟ وما عدد أفرادها؟ وكون قرار هذه اللجنة غير ملزم فلا حاجة للتظلم من قراراتها كونها غير نهائية. كما إن المادة لم تحدد كيفية التظلم من قرار مجلس الوزراء في تأديب موظفي الفئة العليا ومن الملاحظ أن اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية لم تأتي على ذكر أي شيء بخصوص لجنة التحقيق الخاصة بموظفي الفئة العليا، كما هو الحال بالنسبة إلى تلك اللجان التي تشكل للتحقيق مع موظفي الفئة الأولى فما دون، واستثنت موظفي الفئتين الخاصة والعليا في المواد التي تناولت تشكيل لجان التحقيق ولم تتناول صلاحية مجلس الوزراء في تأديب موظفي الفئة الخاصة  كما لم تتناول كيفية تأديب الوزراء. أما السلطة التأديبية لموظفي الفئة العليا على غيرهم من الموظفين فلم يمنح قانون الخدمة المدنية أية سلطة تأديبية لهؤلاء، إنما يمكن لرئيس الدائرة صاحب الاختصاص الأصيل في التأديب أن يفوض تلك السلطات لموظفي الفئة العليا على غيرهم من موظفي الفئة الأولى فما دون (16) ولا مجال لإعمال قاعدة من يملك الأكثر يملك الأقل في القانون العام الذي يقوم على قاعدة أساسية هي تحديد الاختصاصات أي إسناد تصرف معين صراحة أو ضمنا (17) وبالتالي لا يملك موظفو الفئة العليا أية سلطة تأديبية إلا ما فوضوا بها من قبل الرؤساء الإداريين إلى أن هذا الحديث لا يؤخذ على إطلاقه ومن بين موظفي الفئة العليا رؤساء الدوائر الذين منحهم قانون الخدمة المدنية الكثير من الصلاحيات التأديبية على موظفي الدوائر التي يرأسونها. هذا ما تناوله قانون الخدمة المدنية بشان الصلاحيات التأديبية لمجلس الوزراء، أما عن القوانين المالية ودور مجلس الوزراء التأديبي فلم تمنح القوانين المالية الصادرة في عهد السلطة أية صلاحيات تأديبية لمجلس الوزراء، وكل ما هنالك أنها منحت رئيس الدولة ورئيس الوزراء صلاحية إحالة كل من رئيس الدولة أو رئيس الوزراء أو الوزراء إلى التحقيق من قبل النائب العام على أساس الجريمة الجنائية وليست مخالفة تأديبية كما هو حال القرار في القانون رقم 7 لسنة 2010 بشأن مكافحة الفساد ويختصر دور مجلس الوزراء في هذه القوانين المالية في وضع اللوائح التنفيذية في هذه القوانين وهذا هو الحال في القوانين الاجتماعية التي لم تمنح مجلس الوزراء أية سلطة تأديبية كونها لم تعالج مسائل خاصة بالوظيفة العامة وإنما تعالج أمورًا مرتبطة بالأحوال الخاصة كقانون العمل والطفل والصحة العامة وغيرها من القوانين ويقتصر دور مجلس الوزراء على إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القانون (18) .

__________________

1- المادة 74 من القانون الأساسي الفلسطيني.

2-  د.الطهراوي، هاني. القانون الإداري، د.ط، الدار العلمية الدولية عمان 2001 ، ص 28

3- المرجع السابق، ص166

4- وهي تلك الأعمال التي يقرر له القضاء هذه الصفة وتتمثل في الأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بالبرلمان وبضمان سير السلطات العامة وفقا للدستور والأعمال المتعلقة بسير مرفق التمثيل الدبلوماسي وبعض أعمال الحرب وبعض الأعمال المتعلقة بسلامة الدولة وأمنها الداخلي وتستند النظرية أي نظرية السيادة على أن سلامة الدولة ايه قانون انظر في هذا  الشأن، الطماوي، سليمان. النظرية العامة للقرارات الإدارية، مرجع سابق، ص 145

5- حافظ، محمود. القضاء الإداري، الطبعة السابعة، دار النهضة العربية، القاهرة ص 25

6- الشوبكي، محمد. القضاء الإداري، الجزء الأول، الطبعة الأولى، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1997 ، ص 89

7- عبد الفتاح، حسن. ،نظرية أعمال السيادة، د.ط ، مطبعة جامعة القاهرة ، القاهرة ، 1955 ، ص 302

8- خليل، حسن. القضاء الإداري اللبناني، د.ط ، دار النهضة العربية ، بيروت ، 1982 ، ص 296

9- الطماوي، سليمان. الوجيز في القانون الإداري، د.ط، دار الفكر العربي، القاهرة ، 1982 ، ص 4

10- مادة 45 من القانون الأساسي الفلسطيني.

11-  مادة 64 من القانون الأساسي الفلسطيني.

12- فتواه في 29/4/1953 س6ص 564.

13- الزعبي، خالد سمارة. القانون الإداري وتطبيقاته في المملكة الأردنية الهاشمية، الطبعة الثانية، دار الثقافة للنشر  والتوزيع، عمان، 1993 ، ص 242

14- الدائرة الحكومية: أية وزارة أو إدارة أو مؤسسة عامة أو سلطة أو إي جهة أخرى تكون موازنتها ضمن الموازنة العامة  للسلطة الوطنية الفلسطينية أو ملحقة بها. انظر في ذلك المادة 1 من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني المعدل رقم 4،2005

15-  الفئة الخاصة تشمل من يعين بدرجة وزير من رؤساء الدوائر الحكومية حسب ما نصت عليه الفقرة 1 من المادة 9 من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني.

16- المادة 86 من اللائحة التنفيذية من قانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1998

17- البنداري، عبد الوهاب. العقوبات التأديبية للعاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام وذوي الكادرات الخاصة، دار الفكر العربي، القاهرة، ص 66

18-  المادة 73 من قانون الطفل رقم 7 سنة 2004