يعتبر عيب الانحراف في السلطة من اشد العيوب صعوبة في الاثبات لانه يتعلق بالغاية التي قصدت اليها الادارة من اصدار قراراتها، حيث ان اثبات المقاصد والنوايا مسالة صعبة وعسيرة، وهذا الامر يعبر عن مدى المعانات التي يعانيها الطاعن في اثبات سوء نية الادارة وانحرافها عن الهدف الذي رسمه المشرع في القرارات التي تصدرها . ولهذا نجد ان القاضي بما يملكه من سلطة تقديرية في هذا الشأن قد حاول التخفيف من الصعوبة التي يواجهها اصحاب الشأن في اثبات الانحراف بالرغم من الطبيعة الخاصة بهذا العيب . ولكن هذا التخفيف قد جاء بدرجات متفاوتة حسب النظام القانوني والقضائي في كل دولة .

اولا:- القاعدة العامة في اثبات عيب الانحراف في السلطة

لا تختلف القاعدة في اثبات عيب الانحراف في السلطة عن بقية العيوب الاخرى، وذلك استنادا الى قاعدة قرينة السلامة في القرارات الادارية، حيث يقع على عاتق المدعى اثبات دعوى باستهداف الادارة هدفا بعيدا عن المصلحة العامة او انحرافها عن الهدف الخاص المحدد لها قانونا . كما ان القاضي الاداري لا يملك ان يثير هذا العيب او يتعرض له من تلقاء نفسه، بل لابد من ان يطلب الطاعن ذلك، كما هو الحال بالنسبة لبقية العيوب التي تصيب القرارات الادارية في ما عدا عيب عدم الاختصاص الذي يتعلق بالنظام العام.(1) ولكن ما يميز عيب الانحراف في هذا المجال هو ان القاضي الاداري قد تشدد كثيرا في عملية اثبات هذا العيب، حيث اشترط توافر دليل قوي على الانحراف في السلطة ولم يكتف بتوافر قرائن مهما كانت قوية على هذا العيب وذلك لان الامر هنا يتعلق بسمعه الادارة وهيبتها امام الافراد وقد يودي الى النيل من الاحترام الواجب للادارة، بل وقد يودي الى تعطيلها وشل حركتها وانعدام روح الابتكار فيها(2) وهذا ما اكدته محكمة القضاء الاداري المصرية بقولها (( ما دام ان المدعي لم يقدم دليلا على ان الجهة الادارية عند اصدارها قرارها في حدود سلطتها التقديرية باختيار المطعون في ترقيته دونه قد انحرفت بسلطتها عن مراميه واهدافه، فالقرار المطعون فيه لاشائبة فيه ...))(3) وفي قرار لمجلس الانضباط العام اكد فيه ان عبء اثبات انحراف السلطة يقع على عاتق المدعي بقوله (( ان الدائرة المدعى عليها قد استعملت سلطتها التقديرية التي نص عليها النظام المذكور وهي سلطة مطلقة ليس عليها قيد قانوني، ولم يتايد خروج الادارة عن نظام التقدير المتروك لها واستعمالها سلطتها التقديرية لغرض نجده مشروعاً، فقد ما راته تناسبا بالنظر للظروف التي احاطت بقرارها ولم يثبت المدعي ان قرارها لم يقصد سوى الاضرار به..))(4) . وهكذا فاذا لم يتمكن المدعي من اثبات وجود الانحراف بدليل قاطع في القرار المطعون فيه فانه سيخسر دعواه . اما اذا استطاع الطاعن ايجاد دليل على الانحراف فان عبء الاثبات سينتقل على عاتق الادارة التي عليها اثبات خلو القرار من عيب الانحراف وعدم صحة الدفوع التي قدمها المدعي فاذا لم ترد على المحكمة او ردت بطريقة غير مقنعة فان القاضي، يعتبر ذلك دليلا على اثبات الانحراف في السلطة، حيث ان للمحكمة سلطة واسعة في تقدير دفوع الادارة وكذلك امتناعها عن اجابة طلبات القاضي، فقد ذهبت محكمة القضاء الاداري المصرية ان ((لها ان تقدر امتناع الادارة عن نقض القرائن التي يقدمها المدعي للتدليل على ان القرار لا يمت الى المصلحة العامة وتعقب عليه تستنتجه من اوراق الدعوى))(5) . وفي قرار حديث لمحكمة القضاء الاداري في العراق وجدت المحكمة (( ان محافظة بغداد/ البلديات لم تبين في امرها الاداري .. الذي تم بموجبه احالة المدعي الى التقاعد وكذلك وزارة الداخلية / مديرية البلديات العامة في امرها الوزاري 25 في 22/1/1994 . اسباب احالة المدعي الى التقاعد وعجزا عن اثبات ارتكاب المدعي أي فعل يجعله مخلا اخلالا جسيما بواجبات وظيفته يوجب طرده منها او احالته الى التقاعد وما يعزز ذلك ان وكليتي المدعى عليهما الشخص الثالث ومدير بلديات بغداد قد اقرا في محضر الجلسة المؤرخة في 7/1/2004 بانهما اطلعا على اوليات الموضوع والاضابير المحققة فلم يجدا ما يشير الى تثبيت عدم نزاهة المدعي في محضر اصولي تحقيقي وان الامر الاداري الصادر باحالته الى التقاعد قد حدد من وزير الداخلية دون اجراء تحقيق يثبت عدم نزاهة المدعي انما هو توجه شخصي من الوزير بالذات لذا ومن كل ما تقدم فان القرار باحالة المدعي الى التقاعد المطعون فيه مشوب بعيب اساءة استعمال السلطة...))(6).

ثانيا:- دور القاضي الاداري في عملية اثبات الانحراف في السلطة

يختلف دور القاضي الاداري في عملية اثبات الانحراف في السلطة بحسب ما ذا كانت الادارة قد كشفت عن هدفها من اتخاذ القرار ام لا .

أ - حالة كشف الادارة عن هدفها

في حالة اعلان الادارة عن هدفها من القرار فان مهمة القاضي تكون يسيرة الى حد ما، حيث ينحصر دوره في البحث عن قصد المشرع من منح الادارة هذه السلطة وهو يتوصل الى هذا القصد سواء من نص القانون او من طبيعة السلطة نفسها . ثم بعد ذلك يمارس القاضي  سلطته في تقدير مدى انطباق الهدف الذي اعلنته الادارة للقرار، سواء في صلب القرار المطعون فيه او في رد الادارة على الطعن اثناء التحضير للدعوى، مع الهدف الذي حدده المشرع(7). فاذا اقتنع القاضي ان هناك تبايناً واضحاً بين الهدفين وان الادارة قد استخدمت سلطتها لتحقيق غاية تختلف عن الغاية التي حددت لها، فان القرار في هذه الحالة مشوب بعيب الانحراف، اما اذا لم يقتنع بوجود ذلك التباين حكمت بسلامة القرار ورد الدعوى(8).

ب- حالة عدم كشف الادارة عن الهدف .

تصبح عملية الاثبات اكثر صعوبة في حالة اخفاء الادارة للهدف الذي قصدته من قرارها، حيث يتعين على صاحب الشأن ان يثبت ان الادارة قد سعت الى تحقيق هدف مغاير للمصلحة العامة وهنا يختلف الدور الذي يلعبه القاضي في عملية اثبات الانحراف في كل من فرنسا ومصر والعراق – حيث ان نطاق بحث القاضي في فرنسا ينحصر في ملف الدعوى ولا يتعدى سواه، وذلك اعمالا لمبدا الفصل بين الادارة القاضية والادارة العاملة (9)، لذلك نجده لا يستطيع ان يستدعي رجال الادارة لاستجوابهم او التحقيق معهم، كما لا يمكنه الاستعانة بالخبرة كوسيلة للأثبات(10). وازاء شدة المبدا المذكور عمل مجلس الدولة الفرنسي على تخفيفه بان ارجع اثبات عيب الانحراف الى جميع الاوراق التي يحتويها ملف الدعوى بما في ذلك القرار الاداري المطعون فيه بما قد يدور فيه من عبارات قد تنم عن الهدف الذي اراد تحقيق مصدر القرار(11). كما يمكن ان يستعين بالمرسلات او المخاطبات التي سبقت اصدار القرار اضافة الى الظروف المحيطة بالقرار المطعون فيه وذلك للكشف عن حالة الانحراف في القرار . كما اعتبر مجلس الدولة الفرنسي امتناع الادارة عن تقديم ملف الموضوع او عن ايداع بعض الاوراق المتعلقة بالدعوى ما ينم عن انحراف في السلطة(12). اما في مصر فان الدور الذي يلعبه القاضي الاداري في اثبات الانحراف يختلف كثيرا عن دور القاضي الاداري الفرنسي، حيث لا ينحصر دوره في اثبات الانحراف بملف الدعوى كونه لا يتقيد بالنظرة التقليدية الفرنسية لعلاقة الادارة بالقضاء الاداري، لذلك نجد ان القاضي الاداري المصري يتمتع بصلاحيات اوسع في هذا المجال غير متاحة للقاضي الاداري الفرنسي، حيث يمكن للقاضي استدعاء رجال الادارة لاستجوابهم والتحقيق معهم حول موضوع القرار، كما يمكنه استدعاء الشهود اذا اقتضى الامر ذلك، فقد نصت المادة 32 من قانون مجلس الدولة المصري رقم 47 لسنة 1972 على انه (( اذا رات المحكمة ضرورة اجراء تحقيق باشرته بنفسها في الجلسة او قام به من تنتدبه لذلك من اعضائها او من المفوضين )) اما المادة 37 من القانون فقد نصت على ان (( تتولى هيئة مفوضي الدولة بتحضير الدعوى وتهيئتها للمرافعة والمفوضي الدولة في سبيل تهئية الدعوى الاتصال بالجهات الحكومية ذات الشان للحصول على ما يكون لازما من بيانات واوراق وان يامر باستدعاء ذوي الشان عن الوقائع التي يرى لزوم تحقيقها)) . اضافة الى الصلاحيات المتقدمة فان القاضي الاداري المصري يعتمد ايضا على نفس الوسائل التي اعتمدها مجلس الدولة الفرنسي وهذا ما اكدته في محكمة القضاء الاداري بقولها (( استقر الفقه والقضاء ومجلس الدولة الفرنسي على ان يكون اثبات عيب اساءة استعمال السلطة عن طريق اعتراف الادارة او ملف الخدمة والاوراق والظروف المحيطة بصدور القرار الاداري))(13) اما القضاء الاداري العراقي فيبدو انه اكثر تحررا من نظرية الفرنسي والمصري في اثبات الانحراف بالسلطة، فالمشرع العراقي لم يقيد القاضي الاداري بطرق معينة في اثبات الانحراف على اعتبار انها واقعة مادية يمكن اثباتها بكافة وسائل الاثبات، فهو حر في استخدام أي وسيلة من وسائل الاثبات المعتمدة قانونا والتي يراها مناسبة في اثبات الانحراف بالسلطة(14). ومن هذه الوسائل البينة الشخصية (الشهادة) والخبرة والقرائن القضائية والقانونية وغيرها . ففي قرار لحكم القضاء الاداري استعانت المحكمة بالبينة الشخصية في اثبات حالة الانحراف في السلطة حيث تقول (( وجدان المدعين المذكورين اعلاه يستعملون قطعة الارض المرقمة ... في قضاء بلدروز استعمالا فعليا منذ عام 1985، والى ما بعد صدور قرار مجلس قيادة الثورة المرقم 364 لسنة 1995 وقد تايد ذلك من خلال الكشف الجاري من قبل المحكمة بنفس التاريخ ويكون مؤشراً للمحكمة لاعتبار ذلك التصرف من قبل المدعي اضافة لوظيفته تعسفا في استعمال السلطة(15). ويتمتع القاضي الاداري بسلطة تقديرية واسعة في الاستعانة بأي وسيلة من وسائل الاثبات المشار اليها في اثبات الانحراف بالسلطة. كما ان له حرية تقدير الادلة المستخلصة منها. فقد يقدر القاضي الاداري ان الادلة المتوفرة غير كافية او غير مؤثرة في مصدر القرار لاثبات الانحراف وبالتالي فلا يحكم بالغاء القرار الاداري، فلا يكفي مثلا اثبات وجود خلاف بين المدعي ومدير مكتب الوزير دليلا للانحراف بالسلطة(16). كما قد يجد القاضي الاداري ان الوقائع التي تم اثباتها حدثت بعد اصدار القرار الاداري وبالتالي فهي لا تؤثر مباشرة في مصدر القرار وهذا ما اكدته محكمة القضاء الاداري المصري "ان عيب اساءة استعمال السلطة المبرر لا لغاء القرار الاداري يجب ان ينطوي في القرار ذاته لا على وقائع سابقة او لاحقة له.

____________________

1- ينظر د. عبد الغني بسيوني – المصدر السابق ص674 .

2- ينظر د. سليمان الطماوي – نظرية التعسف، المصدر السابق ص147 .

3- حكم محكمة القضاء الاداري في 19/3/1953، الدعوى رقم 383 لسنة 6 ق 7 ص699 .

4- قرار مجلس الانضباط العام الرقم 45/74 في 15/4/1974 منشور في مجلة التدوين القانوني، العدد الاول السنة الثالثة 1974 ص69 .

5- حكم محكمة القضاء الاداري المصرية في 7/6/1949 في القضية رقم 650 لسنة 2ق مشار اليه في مؤلف د. محسن خليل – المصدر السابق ص511 .

6- حكم محكمة القضاء الاداري العراقية المرقم 4/2004 في 14/1/2004 غير منشور .

7- ينظر د. محمود محمد حافظ – المصدر السابق ص653 .

8- ينظر د. عبد الغني بسيوني – المصدر السابق ص675 .

9- لابد من الاشارة الى ان تحديد سلطة القاضي الاداري الفرنسي بملف الدعوى لا ينحصر في اثبات الانحراف في السلطة فحسب بل يشمل ذلك باقي عيوب الالغاء الاخرى بدون استثناء – ينظر مصطفى د. ابو زيد، المصدر السابق ص567 .

10- المصدر السابق ص567، د. محسن خليل، المصدر السابق ص472 .

11- ينظر د. ماجد راغب الحلو – المصدر السابق ص358 .

12- ينظر د. محسن خليل – المصدر السابق ص472 .

13- حكم محكمة القضاء الاداري المؤرخ في 28/12/1945 مشار اليه في موقف د. سعاد الشرقاوي – مصدر سابق ص128 .

14- ينظر المادة 9 من قانون الاثبات العراقي رقم 107 لسنة 1979 المعدل اما المادة 17 من القانون فقد نصت على ما يلي .

اولا. للمحكمة ان تقرر من تلقاء نفسها او بناء على طلب الخصم اتخاذ اي اجراء من اجراءات الاثبات تراه لازما لكشف الحقيقة . ثانيا للمحكمة ان تعدل عما امرت به من اجراءات الاثبات بشرط ان تبين اسباب ذلك في محضر الجلسة . ثالثا:- للمحكمة ان لا تاخذ بنتيجة أي اجراء من اجراءات الاثبات .

15- حكم محكمة القضاء الاداري المرقم 8/ قضاء اداري /91 في 29/1/1992 غير منشور.

16- حكم المحكمة في 24/2/1960 مشار اليه في مؤلف د. سعاد الشرقاوي مصدر سابق، ص128.