تعرف النفقة على أنها " مبلغ من النقود يقوم بإنفاقه شخص عام بقصد إشباع حاجات عامة" (1) ، يظهر من هذا التعريف الأركان الثلاثة للنفقة :
أولاً - النفقة العامة مبلغ من النقود :
يتميز إنفاق الدولة في وقتنا الحاضر بأنه مبلغ نقدي، بعد أن كانت الدولة في الماضي تميل الى أداء بعض التزاماتها في صورة عينية، أي مقابلاً عينياً وذلك مقابل حصولها على البضائع والخدمات، أو تقدم للعاملين معها بعض المزايا العينية كمنحهم السكن والمأكل والملبس والخدمات الصحية .
ومع التطور استبعد الأسلوب العيني لعدم ملاءمته لمتطلبات العصر لاعتبارات عملية وفنية وإدارية وحسابية، فأصبح الإنفاق العام يتم في الغالب بشكل نقدي، وهذا لا يحول من لجوء الدولة إلى الحصول على بعض الخدمات والبضائع مجاناً أو عينياً وخاصة في حالات الضرورة .
ثانياً - النفقة من شخص عام (جهة أو هيئة ) .
صدور يشترط في اعتبار أن النفقة عامة أن تصدر من شخص معنوي وإداري، والذي هو إحدى الهيئات العامة الإدارية التي تتمتع بشخصية إدارية وذمة مالية وتمتلك الصفة الأمرة والسيادية (2) .
إن الفقه المالي طرح معيارين للتمييز بين النفقات العامة والنفقات الخاصة وهماء المعيار القانوني والإداري، والمعيار الوظيفي في تحديد الطبيعة القانونية للنفقة .
أ - المعيار القانوني الإداري :
يعتمد أصحاب هذا المعيار في تحديد الطبيعة القانونية للنفقة على أساس صفة القائم بالإنفاق وعلى طبيعة الاختلافات بين نشاط الهيئات العامة والهيئات الخاصة. وتستهدف الأولى تحقيق المصلحة العامة والتي يقوم بها أشخاص القانون العام وهي الدولة والهيئات العامة القومية والمحلية والمؤسسات العامة، أي أن القائم بالإنفاق يمتلك السلطة الآمرة، بينما تستهدف الثانية (الأفراد والهيئات الخاصة من شركات وجمعيات ) المصلحة الخاصة بالاعتماد على التعاقد فيما بينها أو مع الهيئات العامة إن هذا المعيار يستمد جذوره من الفكر المالي التقليدي الذي كان سائداً في ظل الدولة "الحارسة " ذات الوظائف المحدودة، ومع تطور الدولة وانتقالها إلى الدولة المتدخلة والمنتجة امتد نشاط الدولة ليشمل أوجه متعددة اقتصادية واجتماعية، حيث بدأت الدولة تمارس نشاطاً شبيهاً بنشاط الأفراد في الأعمال الاقتصادية تحقيقاً للربح المائي (3)
وأصبح المعـيـار القانوني ـ الإداري غير كاف للتمييز بين النفقات العامة والنفقات الخاصة وذلك لإنهيار الأساس الذي يقوم عليه اختلاف طبيعة نشاط الدولة عن نشاط الأفراد، خاصة وجود بعض الهيئات الخاصة والمختلطة التي بدأت تمارس أعمالاً يستهدف منها النفع العام معتمدة في جانب من نشاطها على ما تفوضه الدولة من سلطات. كل هذه الأسباب دفعت إلى اقتراح معيار ثان وهو المعيار الوظيفي .
ب - المعيار الوظيفي (4).
يستند هذا المعيار على طبيعة الوظيفة التي تصدر النفقة عنها وليس على أساس صفة القائم بالإنفاق .
وقد أطلق الأستاذ دفيرجيه على هذا المعيار إسم المعيار الإجتماعي الاقتصادي للنفقات.
وبناء على ذلك تعتبر النفقة عامة إذا قامت بها الدولة بصفتها الآمرة والسيادية أو قام بها الأشخاص الخاصة الذين تفوضهم الدولة صلاحية إستخدام السلطة الآمرة والسيادية، وفي حالة غياب السلطة الآمرة والمصلحة العامة فإن النفقات التي تقوم بها الدولة أو هيئاتها بما فيها شركات القطاع العام تعتبر نفقات خاصة
يبدو أن هدف المعيار الوظيفي الذي يعتمد على الفكرة الاقتصادية والاجتماعية، هو استبعاد جزء كبير من نفقات الدولة وخاصة نفقات المشروعات الاقتصادية من عداد النفقات العامة من جهة، وإدخال بعض نفقات الهيئات الخاصة والمختلطة التي تنازلت الدولة لها عن بعض سلطاتها الآمرة ضمن إطار النفقات العامة من جهة أخرى .
وخلاصة القول، إذا كان المعيار القانوني جاء متماشياً مع مفهوم الدولة الحارسة في قصر النفقات العامة عن مصروفات الدولة، فإن المعيار الوظيفي توسع في إدخال واستبعاد بعض النفقات العامة بهدف اقتصادي واجتماعي. وعليه فإن مفهوم النفقات العامة يجب أن يتسع ليشمل جميع النفقات التي تصدر عن الدولة سواء كانت هيئات ومرافق الدولة أو شركات القطاع العام والمختلط تحقيقاً للتنمية الاقتصادية وللوصول إلى التوازن الاقتصادي والاجتماعي المطلوب
ج - تحقيق حاجة أو منفعة عامة :
الأصل أن غاية النفقات العامة هي لتحقيق نفع عام يستفيد منه مجموع المواطنين وإشباع حاجاتهم. وإذا كان مفهوم المنفعة العامة في الفكر التقليدي يتم من خلال قيام الدولة بوظائفها التقليدية المحددة (5)، فإن المفهوم الحديث للمالية قد وسع من مضمون المنفعة العامة ليضم النفقة المخصصة للأغراض الاقتصادية والإجتماعية لذلك فإن فكرة المنفعة العامة قد تغيرت فأصبح مفهومها متغير حسب طبيعة النظام السياسي الاقتصادي والاجتماعي لكل بلد، وأدى ذلك إلى وضع عدة معايير لقياس المنفعة العامة، أهمها مفهوم المنفعة القصوى، أي بتساوي التضحية الحدية .
والمتمثلة بالضرائب والرسوم والتي يدفعها الأفراد في سبيل تمويل النفقات العامة مع النفقة الحدية لدخولهم المتبقية لاستخداماتها
ومهما يكن من أمر فإن فكرة المنفعة العامة لا يوجد لها معيار دقيق وشامل لاختلاف مفهومها من دولة إلى دولة، ومن نظام سياسي واقتصادي واجتماعي إلى نظام آخر، ومن مرحلة وفترة زمنية إلى أخرى. لذلك فإن تقرير وتحديد مفهوم المنفعة العامة يرتبط بالنظام السياسي، وعليه فإن تقرير الكثير من الحاجات العامة يعتبر من الأمور السياسية أكثر منها من الأمور المالية (6) .
وتكفل معظم الدساتير أهمية تحديد المنفعة العامة وذلك من خلال السماح لنواب السلطة التشريعية بالتقدم بأسئلة واستجواب للوزراء لتحريك المسؤولية السياسية ضدهم في حالة إنفاقهم لأموال عامة بهدف تحقيق بعض المصالح الخاصة وليس المصالح العامة. وهناك أيضاً رقابات أخرى بالإضافة إلى الرقابة السياسية، كالرقابة الإدارية والقضائية وجميعها تهدف إلى تحقيق الأفضل لضمان سلامة الإنفاق العام بما يتفق والمنفعة العامة .
لذلك فإن تحديد النفقات العامة يتم على أساس معيار المنفعة العامة، فإذا كان الإنفاق هو لإشباع حاجة عامة فهو إنفاق عام، ويتوقف ذلك على فلسفة الدولة السياسية وعلى النظام الاقتصادي الذي يتبعه وعلى حجم تدخل الدولة في المجتمع ووظائفها .
__________
1-L-Trotabas, "Finances Publiques", Dlloz, 1957, P. 241 ct.
2- Duverger, "Finances Publiques", P.U.F., 1956, P. 4.
L-phitip, "Finances Publiques", Les Problemes Generaux, Des.
3 -Finances Le Publiquse Etter Budget, ed - Cujas- 1971, P. 73.
4-Duverger, "Institution Financers", op. cet, P. 30.
5-Barrere, "Science Des Financers, et Legis Lation Financers", 1954, P. 13.
6- للتفصيل أكثر أنظر د. عبد المولى السيد : المالية العامة 1976، ص 62 - 63 .