تضمنت قواعد قانون الانضباط تنظيم أهم أركانه، وذلك ضماناً لإسباغ المشروعية على القرارات الانضباطية المتضمنة تقرير مسؤولية الموظف وفرض العقوبة الانضباطية المناسبة بحقه، وتتمثل هذه الأركان (1) بالآتي:

أولاً: المُخالفة الانضباطية.

تُعدّ المخالفة الانضباطية نقطة الارتكاز التي تنطلق منها الإدارة في مسائلة موظفيها، فلا يمكن لها تقرير تلك المسؤولية مالم يثبت لديها وبدليل محدد وقاطع إهمال الموظف لواجباته الوظيفية وتقصيره في أداءها والتي لم تتضمن نصوص التشريعات التي تُعنى بانضباط موظفي الدولة كقانون الانضباط العراقي النافذ والتشريعات المقارنة تعريفاً محدداً لها، وذلك لما يثيره تعريفها تشريعياً من إضفاء الجمود على مضمونها فيفرض ضرورة التقيد بما ورد فيه، ولتجنب القصور في الإحاطة بجميع أنواع المخالفات الانضباطية، لذلك فقد أكتفى المشرع ببيان أهم صور الواجبات الوظيفية والأعمال المحظورة على سبيل المثال والتي يشكل عدم الالتزام بها والخروج على مقتضاها قيام المخالفة قانوناً تاركاً للفقه مهمة تعريفها  (2).

وقد وضع فقهاء وشراح القانون الإداري جملة من التعاريف للمخالفة الانضباطية، لكنهم قد اختلفوا في التسمية التي أطلقوها على ذلك الركن، إذ وردت تسميات عدة من ابرزها (الجريمة التأديبية، المخالفة الانضباطية أو التأديبية الخطأ التأديبي، الذنب الإداري وجميعها تحمل المعنى نفسه والمفهوم الشامل لما تقوم عليه (3)، فيلاحظ اتجاه أغلب فقهاء وشراح القانون والباحثين في العراق إلى استخدام مصطلح (المُخالفة) وذلك اقتداءً بنهج المُشرع العراقي (4) ، إذ عُرفت المخالفة الانضباطية بأنها (كل فعل أو امتناع إرادي يصدر عن الموظف العام من شأنه الإخلال بواجب من واجبات الوظيفة التي ينص عليها القانون)(5)، وهذا التعريف نجده مقارباً لتعريف آخر برز على صعيد الفقه الإداري في مصر وصفها بأنها كل فعل او امتناع يرتكبه الموظف العام ويجافي واجبات منصبه)(6)، وإن كان الفقه المذكور قد اعتمد مصطلح (الجريمة التأديبية) (7) واتجاهه في ذلك مُخالفٌ لما اتبعه المشرع المصري الذي تبنى مصطلح (المخالفة التأديبية) في قانون العاملين المدنيين في الدولة المصري رقم (47) لسنة 1978 الملغي و قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 ، ولعل ذلك يعود إلى تجنب المشرع حصول التشابه بين المخالفة في المجال الانضباطي والجريمة في الجانب الجنائي (8) وذلك لاختلافهما الذي سنتطرق لتوضيحه ضمناً من خلال البحث في عناصر أو أركان المخالفة الانضباطية وبقية أركان النظام الانضباطي.

وتقوم المخالفة الانضباطية على أركان عدة أو عناصر، إلا أن تلك الأركان لم تكن هي الأخرى محلاً لاتفاق فقهاء وشراح القانون إذ يرى جانب منهم إمكانية نهوضها على ركنين أساسيين دون الأركان الأخرى التي تقوم عليها الجريمة بصورة عامة (9)، ووفقاً لرأي آخر فأنه يستوجب استيفائها للأركان اللازمة لقيام أي جريمة (10) والتي تتجسد بالآتي:

1. الركن المادي: ويتمثل (بالخطأ الانضباطي) الذي يتجسد بما يصدر عن الموظف من فعل سواء أكان ايجابياً أم سلبياً، أي قيامه بالأعمال المحظورة قانوناً أو امتناعه عن القيام بواجب من الواجبات التي اللازمة لأداء أعمال وظيفته  (11).

وتجدر الإشارة إلى عدم اشتراط حصول (الضرر) في نطاق المخالفات الانضباطية، أي أنه لا يُعد عنصراً من عناصر الركن المادي لها كونه مُفترض) حتماً، إذ يُقدر وقوع المخالفة لمجرد ثبوت صدور الخطأ من الموظف المتضمن إخلاله بواجباته والخروج على مقتضاها الذي يشكل إخلالاً (بالصالح العام)  (12).

2. الركن المعنوي: إن صدور الخطأ الانضباطي عن الموظف بصورتيه المنوه عنهما آنفاً لابد أن يكون مقترناً بعنصر نفسي يتمثل (بالإرادة (الأئمة) التي لابد منها لقيام المخالفة الانضباطية والجريمة الجنائية على حد سواء (13) ، بيد أن هذه الإرادة التي تمثل الركن المعنوي في المخالفة المذكورة لا تشترط لا تشترط العمد أي (توفر دوافع ذاتية)، إذ يُعد الركن المذكور قائماً بذاته عند عدم مراعاة الموظف لجانبي الدقة والحرص في أداء مهام وظيفته أي عند وقوع الخطأ غير العمدي) مع تمتعه بإرادة مُدركة ومختارة، وذلك بأن يكون عالماً بأن تقصيره وإهماله سيؤدي إلى مساءلته انضباطي )، على أن تكون تلك الإرادة سالمة من جميع العوامل التي تؤثر فيها (14) ، وعليه فوجود الإرادة بالوصف المذكور يُعد كافياً لقيام الركن المعنوي إذ يعتد بتوافر القصد العام لتحققه وفقاً لما ذكر آنفاً.

3. الركن الشرعي: تتميز الجرائم الانضباطية خلافاً للجرائم في الجانب الجنائي بخضوعها جزئياً لمبدأ "قانونية الجرائم والعقوبات" الذي يوجب (تحديد الأفعال غير المشروعة والعقوبات المترتبة على ارتكابها من قبل المشرع بموجب قواعد قانونية مكتوبة ) (15) ، إذ يحكم هذا المبدأ الجرائم الجنائية بشقيه المذكورين (16)، خلافاً للمخالفات الانضباطية التي لم تتضمن التشريعات الانضباطية تحديداً حصرياً لها، الأمر الذي يُتيح للسلطة الإدارية اختصاصاً تقديرياً خاضعاً لرقابة القضاء الإداري في تحديد الأفعال التي تُعد من قبيل المخالفات الانضباطية (17)، وهذا ما اتبعه المشرع العراقي أسوة بالتشريعات المقارنة على امتداد القوانين الانضباطية الصادرة في العراق انتهاءً بقانون الانضباط النافذ (18)، و ، ويرجع ذلك إلى طبيعة تلك الواجبات القابلة للتطور، علاوةً على أن حصرها بموجب نصوص تشريعية سيجعلها محلاً للنقاش واختلاف وجهات النظر ومن تم خروج الكثير من الأفعال التي تحمل في مكنونها أركان المخالفة الانضباطية كافة عن مجال التجريم، الأمر الذي ينعكس سلباً على سير المرفق العام  (19).

4. الركن الشخصي (الصفة): تُعدّ صفة مرتكب الخطأ الانضباطي ركناً اساسياً لقيام المخالفة كونها لا تنهض عند صدور ذلك الخطأ من شخص لا يحمل صفة الموظف العام المرتبط بالإدارة برابطة وظيفية تحكمها القوانين والانظمة وذلك لما تعنيه المخالفة من معنى الإخلال بواجبات الوظيفة العامة (20) ، فضلاً عن كونه من أبرز العناصر التي تميزها عن سواها من الجرائم (المدنية) و(الجنائية) التي لا يتطلب لقيامها ثبوت الصفة المذكورة آنفاً في مرتكبها(21).

ويتضح مما تقدم ذكره ضرورة التدخل تشريعياً لتحديد الفئات التي تكتسب صفة الموظف العام بوضوح لأغراض سريان أحكام قانون الانضباط ضماناً لخضوع كل من يعهد اليه بوظيفة في مرافق الدولة ومؤسساتها للأحكام كافة التي نظمت بموجب قواعد هذا القانون، وذلك تجنباً لما يؤدي إليه إهمال المخالفات التي ترتكبها بعض الفئات من أضرار تنعكس سلباً على سير عمل هذه المرافق، فضلاً عن ضرورة تنظيم الأحكام اللازمة لمواجهة التغييرات التي تشهدها الحياة الوظيفية للموظف ضمن إطار متطلبات العمل والمصلحة العامة، وذلك بضمان حق الجهة الإدارية التي وقعت أمامها المخالفة الانضباطية باتخاذ الإجراءات اللازمة بصددها.

ثانياً: العقوبة الانضباطية.

لقد خلت التشريعات الانضباطية من تعريف العقوبة الانضباطية شأنها في ذلك شأن (المُخالفة الانضباطية)، إذ أوكل المشرع للفقه مهمة وضع التعاريف للأركان المذكورة بغية عدم التقيد بمضمون النص التشريعي، لذا فقد تكفل فقهاء وشراح القانون بوضع تعريفات عدة للعقوبة الانضباطية اتفقت أغلبها حول بيان الآثار المترتبة عليها، ومن أبرز هذه التعاريف ما وصفها بأنها: (مجموعة من الجزاءات ذات التأثير المعنوي والمالي على الموظف العام، التي تفرضها السلطة الإدارية بحقه عند إخلاله بواجباته الوظيفية، وقد تتسبب بإنهاء العلاقة الوظيفية التي تربطه بالمرفق العام)(22)، فضلاً عن تعريفها بأنها: (جزاء منصوص عليه في قائمة الجزاءات، يفرض على موظف أخل بواجبات وظيفته، ويمس مزايا وظيفته فحسب) (23).

ويلاحظ على التعريف الأخير بأنه قد أكد مبدأ مهماً من المبادئ التي تحكم العقوبات الانضباطية وهو (مبدأ الشرعية) الذي يقضي بعدم جواز فرض أي عقوبة انضباطية لم ينص عليها المشرع)(24). مميزاً لها عن سواها من الإجراءات الإدارية التي تُتخذ أحياناً بمنزلة ( عقوبات مقنعة) فتشكل خروجاً على المبدأ المذكور كما سنوضح لاحقاً، ونتيجة لذلك فقد حدد المشرع العراقي العقوبات الانضباطية تحديداً حصرياً بموجب نص المادة (8) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ، إذ بلغ عددها (8) تماني عقوبات تدرجت تبعاً لمدى تأثيرها في المزايا التي ينعم بها الموظف العام، فتبدأ بعقوبة (لفت النظر) وتنتهي بعقوبة (العزل) التي يترتب على فرضها اعدام الحياة الوظيفية وانتهاء العلاقة بين الموظف والدولة (25)، مع وجوب مراعاة مبدأ (وحدة الجزاء الانضباطي) الذي يعد من أهم النتائج المترتبة على تطبيق مبدأ الشرعية، إذ يُحظر بموجبه فرض أكثر من عقوبة انضباطية واحدة عن المخالفة ذاتها(26) ، والذي جسدته أحكام المادة (20) من القانون ، ولكن ينبغي الاشارة إلى أن المبدأ الأخير لا يشمل ما فرض من عقوبات استناداً لقانون آخر كقانون العقوبات، إذ إن الخطأ الصادر عن الموظف قد يثير عند ثبوته (المسؤولية الانضباطية )علاوة على المسؤوليتين (الجنائية والمدنية) في الوقت نفسه (27) ، فضلاً عن النتيجة الأخرى والمتمثلة بمبدأ (عدم رجعية العقوبة الانضباطية) إذ تترتب آثارها من تاريخ توقيعها، وذلك بغية توفير الحماية اللازمة للمراكز القانونية، وضماناً للحقوق المكتسبة، واحتراماً للنطاق الزمني المتعلق بتطبيق كل قانون، مما يفرض عدم جواز الخروج عن المبدأ الأخير إلا في حالة إباحة المشرع لذلك (28) ومثاله ما ورد في المادة (19/ ثانياً) من قانون الانضباط النافذ (29).

ولمبدأ (الشرعية) والمبادئ التي تتفرع عنه أساساً دستورياً يبرز أهميته فقد أكدت على تلك المبادئ المادة (19/ ثانياً، تاسعاً) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ(30) ، إذ يُعد ما ورد فيها أصلاً عاماً لجميع القواعد القانونية ومنها قواعد قانون الانضباط.

كما يستوجب عند فرض تلك العقوبات من السلطة الادارية مراعاة تناسبها . جسامة المخالفة مع وذلك وفقاً للمبدأ الثاني الذي يحكمها (مبدأ) التناسب بين المخالفة والعقوبة) والذي يخضع لرقابة القضاء الإداري رقابة الملاءمة والتي قوامها التناسب بين سبب القرار الانضباطي ومحله (31).

علاوة على مبدأ (شخصية (العقوبة الذي يؤكد ضرورة توجيه تلك العقوبات وسريان آثارها بحق الموظف المخالف وعدم جواز مساسها بحقوق موظف آخر غير المسؤول عن المخالفة، على أن ذلك لا يستبعد وجود بعض العقوبات التي لا يتضمن فرضها تطبيق المبدأ المذكور بصورة كاملة، ومثالها عقوبة (الخصم من المرتب بنسبة معينة في التشريع المصري (32) التي تقابلها عقوبتي (قطع الراتب و أنقاص الراتب) في التشريع العراقي والتي تنصرف آثارها إلى أسرة الموظف كون الراتب المورد الأساسي لها، وبدورنا نرى أن جميع العقوبات الانضباطية الواردة في قانون الانضباط النافذ تؤثر مادياً في الموظف بحكم الآثار التي تترتب على فرضها ومن تم يتعدى أثرها إلى من يُعيلهم شرعاً وقانوناً من أفراد أسرته.

ونستخلص مما تقدم أن الفرق واضح بين ما يترتب على العقوبة في الجانب الانضباطي من أثر يوصف بكونه معنوياً ومالياً، إذ يمس مركز الموظف ويؤدي إلى الحرمان من مزايا الوظيفة) دون شخصه (33)، خلافاً لأثرها في الجانب الجنائي لما ينتج عنها من مساس بحرية الشخص ( كالعقوبات السالبة للحرية والمقيدة لها )، فضلاً عن الأثر المالي المترتب على الغرامة والمصادرة، علاوةً على أثرها الذي قد يمتد لحياته عند فرض عقوبة الإعدام (34).

ثالثاً: السلطة الانضباطية.

تقسم السلطة الانضباطية بكونها أداة الإدارة في تحقيق أهدافها من خلال التصدي لأي تصدع يُصيب سلوك موظفيها عند تأدية واجباتهم الوظيفية، فتُعد في حقيقتها العمود الفقري لكل نظام إداري(35)، ويُقصد بها (الجهة التي يخولها القانون مكنة اعتبار سلوك الموظف مخالفاً للقانون وصلاحية فرض الجزاء المناسب عليه قانوناً لقاء ما أقترفه من ذنب وظيفي) (36).

وقد تضمنت التشريعات الانضباطية جملة من القواعد المنظمة للجهات المختصة بفرض العقوبات الانضباطية، إذ تباينت تبعاً للنظام الذي تتبعه كل دولة، ووفقاً لفلسفتها الاقتصادية والاجتماعية والسياسية التي تكشف عن مدى التقدم الذي شهدته (37) ، ولا تخرج عن ثلاث أنظمة سادت في نطاق النظم الانضباطية المقارنة تتمثل بكلُّ من ( النظام الرئاسي، النظام القضائي والنظام شبه القضائي)، وقد اتجهت بعض الدول إلى الجمع بين نظامين منها أو جميعها في الوقت نفسه، بينما عولت بعض الدول على نظام واحد منها في انضباط موظفيها (38).

فقد عدت السلطة الانضباطية بموجب النظام الرئاسي) أو ما يسمى (النظام الإداري) أحد عناصر السلطة الرئاسية وامتداداً لها، وضمانة لتحقيق ما أُنيط بها من مهام أساسية، إذ تستقل الإدارة باختصاص انضباط موظفيها، دون أن تُشاركها جهة أخرى في إبداء الرأي والمشورة قبـل فـرض الـجـزاء الانضباطي، ويُعلل ذلك بكونها الأقرب للموظف، والأكثر دراية بطبيعة الخطأ الانضباطي الصادر عنه ومن تم تقدير العقوبة المتناسبة معه(39) ، على أن ذلك قد يؤدي بالسلطة الإدارية إلى التعسف في استخدام اختصاصها التقديري في فرض العقوبة، نظراً لكونها تمثل الخصم والحكم في الوقت نفسه مما يجافي جانب الحيدة والعدالة (40) ، ونرى أن المحاذير المذكورة بدأت تتلاشى لاسيما بعد كفالة حق الطعن للموظف العام بالقرارات الانضباطية كافة .

وقد أخذ المشرع العراقي بالنظام الرئاسي، إذ حدد في المواد (11-14) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ (السُلطة المُختصة) بفرض العقوبات الانضباطية بحق موظفي الدولة المشمولين بأحكامه وتتمثل بالآتي:

1.رئيس الدائرة أو الموظف المخول فقد منح اختصاص فرض عقوبة (لفت النظر، الانذار، قطع الراتب لمدة لا تتجاوز خمسة أيام التوبيخ) بحق موظفي دائرته (41).

2. الوزير وقد منح اختصاص فرض العقوبات الواردة في المادة (8) من القانون بحق موظفي وزارته كما يختص بفرض العقوبات الخارجة عن نطاق اختصاص رئيس الدائرة الأعلى وتشمل (قطع الراتب لمدة تتجاوز عن (5) ايام انقاص الراتب تنزيل الدرجة الفصل و العزل) بناءً على توصية من الأخير، علاوة على فرض عقوبة لفت النظر الانذار، قطع الراتب بحق الموظف الذي يشغل منصب (مدير عام فما فوق) ، وكذلك فرض عقوبة انقاص الراتب تنزيل الدرجة، الفصل والعزل بحق موظفي دائرته (42) ، مع منحه اختصاص الغاء عقوبة لفت النظر الانذار ، قطع الراتب و التوبيخ وفقاً لشروط محددة قانوناً  (43)

3. رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة: وقد عُد بموجب المادة (1/ اولاً) من القانون المذكور آنفاً وزيراً لأغراض هذا القانون فخوله المشرع بموجب المادة (14) ثانياً) منه اختصاص فرض عقوبة (انقاص الراتب تنزيل الدرجة الفصل و العزل) بحق موظفي دائرته.

4. رئيس مجلس الوزراء : وقد عُهد اليه بموجب المادة (14 / ثانياً) من القانون المذكور أنفاً اختصاص فرض عقوبة (انقاص الراتب تنزيل الدرجة الفصل والعزل) بحق الموظفين التابعين لدائرته، علاوة على ما يتمتع به مجلس الوزراء من اختصاص فرض العقوبات الانضباطية من (التوبيخ) إلى (العزل) بحق الموظف الذي يشغل منصب مدير عام فما فوق بموجب توصية من الوزير المختص (44) .

5. رئيس الجمهورية أو من يُخوله : وقد مُنح اختصاص (فرض أي عقوبة من العقوبات المنصوص عليها في القانون بحق الموظفين التابعين له ) (45)..

وبدورنا ترجح التنظيم الوارد ذكره أنفاً بصدد تحديد السلطة الانضباطية التي عُهد إليهـا اختصاص فرض العقوبات الانضباطية على ما ورد في أحكام مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة 2015 ، وذلك للقصور البين وعيوب الصياغة الواضحة التي تكتنف قواعد الأخير في تنظيم الاختصاص المذكور، فقد تضمنت المادة ( 1 / سادساً) منه تحديد المقصود بمصطلح الرئيس الاعلى الذي شمل (8) تماني فئات من ضمنها الوزير بالنسبة لموظفي وزارته، كما نصت المادة (87) اولاً ) منه على: (للرئيس الاعلى فرض أياً من العقوبات المنصوص عليها في المادة (83) من هذا القانون على الموظف المخالف لأحكامه)، إذ يؤخذ على ما ورد في نص هذه المادة ما يأتي:

1. أن حكم المادة جاء مطلقاً في منح الرئيس الأعلى فيما يخص (الوزير) اختصاص فرض أي عقوبة من العقوبات الانضباطية مهما بلغت جسامتها وبحق أي موظف، تم يأتي حكم المادة (88) اولاً ) من المشروع متناقضاً . مع المادة المذكورة إذ جعل اختصاص الرئيس الأعلى والمقصود به (الوزير) قاصراً على فرض عقوبة (لفت النظر الانذار، قطع الراتب بحق الموظف الذي يشغل (وظيفة مدير عام فما فوق)، فكان الأجدر أن يحدد المُشرع هذا الاستثناء ضمن بنود المادة السابقة لها.

2. ان البند (ثانياً) من المادة المذكورة قد اجاز للرئيس الأعلى تحويل (شاغلي الوظائف القيادية الخاصة والعليا) اختصاص فرض العقوبات الثلاث المذكورة آنفاً بحق الموظف المخالف، وكان الأجدر منح (رئيس الدائرة) الذي أُطلق عليه المشرع في المشروع المذكور مصطلح (الرئيس المباشر) هذا الاختصاص بموجب المادة المذكورة أسوةً بما منصوص عليه في القانون الحالي بدلاً من التخويل، وذلك تبسيطاً للإجراءات وتجنباً للإرباك الذي يولده إجراء التفويض، ويحكم ممارسته السلطة الرئاسية.

أما في (النظام القضائي) فيقتصر دور السلطة الرئاسية في توجيه الاتهام) إلى الموظف فضلاً عن سلطة فرض العقوبات الانضباطية البسيطة، في حين تختص المحاكم التأديبية) بتقدير ثبوت التهمة الموجهة إلى الموظف من عدمه من خلال إجراء التحقيق ومن تم اتخاذ القرار بفرض العقوبة بحقه، علاوةً على ما تتمتع به من سُلطة في فرض العقوبات الجسيمة (46) ، وهذا ما جرى عليه العمل بمصر (47)، ويلاحظ أن النظام المذكور يعكس تطوراً ملحوظاً في النظم الانضباطية، فيُعد الحل الأوفق في مراعاة حق السلطات الإدارية بمساءلة موظفيها من جهة، ويكفل تحقيق العدالة والحيدة من خلال الحد من مساوئ الاختصاص التقديري للسلطة الرئاسية من جهة أُخرى (48).

ويتمثل آخر تلك الانظمة بـ (النظام شبه القضائي) الذي يتوسط النظامين المذكورين أنفاً، إذ يقتضي قيام السلطة الرئاسية باستحصال مشورة هيئة مشكلة إلى جانبها قبل إصدار القرار الانضباطي بحق الموظف المخالف ضماناً للحيدة وبخلافه يكون قرارها باطلاً، فقد تكون هذه الهيئة عبارة عن لجنة انضباطية أو مجلس يضم قاضياً في عضويته أو محكمة إدارية تتمتع باختصاصات قضائية (49)، علاوة على إمكانية تنظيم هيئة تأديبية يغلب في تكوينها العنصر الإداري فضلاً. عن عناصر قضائية تتولى مهمة إصدار القرارات التأديبية، فتوصف بكونها هيئة شبه قضائية كالمعمول بها في بلجيكيا وايطاليا  (50).

رابعاً: الإجراءات الانضباطية.

تتمثل بسلسلة الخطوات المنظمة والإجراءات التمهيدية التي تمر بها العملية الانضباطية بغية التيقن من وقوع المخالفات الانضباطية (51). وأهمها (التحقيق الإداري) الذي يحيط الموظف العام بجملة ضمانات جوهرية لا غنى عنها في حمايته من التعسف الإداري عند تحريك مسؤوليته الانضباطية، إذ يكفل تقريرها بعد اتباع سياقات محددة قانوناً (52).

ونظراً لخلو التشريعات الانضباطية من تعريف للتحقيق الإداري إذ اكتفى المشرع بإيراد أبرز الضوابط الواجب مراعاتها عند إجرائه، لذا فقد تكفل شراح القانون الإداري والباحثين بوضع جملة من التعاريف له، فقد عُرّف التحقيق الإداري(  بأنه إجراء تمهيدي يهدف إلى كشف حقيقة العلاقة بين المتهم والتهمة المنسوبة إليه) (53) ، كما عُرّف أيضاً بأنه إجراء شكلي يُتخذ بعد وقوع المخالفة بقصد الكشف عن فاعلها، أو التثبت من صحة إسنادها إلى فاعل معين) (54)  ، إذ يُلاحظ على التعريفين المذكورين أنهما قد أكدا أهمية هذا الإجراء بوصفه ضمانة مهمة تؤدي لاستظهار الحقيقة، إذ يُتيح للسلطة الإدارية فرصة التثبت من مسؤولية الموظف عن الخطأ من عدمه.

وقد نظم المشرع العراقي أحكام الإجراء المذكور بموجب المادة (10) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ، إذ خول الرئيس الإداري المتمثل  (بالوزير المختص بالنسبة لموظفي وزارته أو دائرته) و (رئيس الدائرة بالنسبة لموظفي دائرته) (55) اختصاصاً وجوبياً في إحالة الموظف المخالف للتحقيق، ومما لاشك فيه أن إجراء الإحالة) الى (التحقيق الذي يمثل الخطوة الأولى التي تعلن فيها السلطة الإدارية عن بدء اتخاذ الإجراءات الانضباطية يختلف عن طلب الإحالة للتحقيق الذي يتخذ صورة طلب أو شكوى يتضمن الادعاء بوقوع المخالفة من الموظف، إذ قد يقترن هذا الطلب بموافقة السلطة المذكورة على اتخاذ إجراء الإحالة أو رفضه (56)، كما حدد المشرع بموجب البند (ثانياً) من المادة المشار إليها الجهة المختصة بإجراء التحقيق الإداري والتي تتمثل باللجنة التحقيقية، موضحاً آلية تشكيلها، والاختصاصات الممنوحة لها على أن المشرع قد أجاز للرئيس الاداري استثناء إجراء التحقيق (الشفوي ) (57) مُعيناً العقوبات التي تفرض على أثره بكلُّ من(  لفت النظر، الانذار، قطع الراتب )

ولكل ما تقدم ذكره تخلص إلى تبني المشرع العراقي للنظام الانضباطي الرئاسي من الانظمة المذكورة، مما أستدعى خضوع السلطة الإدارية لرقابتي المشروعية والملاءمة عند ممارسة اختصاصها الانضباطي، إذ يتحتم عليها إثبات اتيان الموظف اعمالاً تتعارض مع ما أمرت به القواعد الانضباطية، ومخالفته لما أُنيط به من واجبات اساسية وخروجه على مقتضاها، علاوةً على ضرورة مراعاتها للأركان الأخرى التي يقوم عليها القانون المذكور والموضحة أنفاً، إذ إن تخلف أي ركن منها سيجعل قرارها الانضباطي باطلاً ومعرضاً للإلغاء إذا ما جرى الطعن به أمام القضاء المختص، كفرض العقوبات الانضباطية بصورة مخالفة للمبادئ الاساسية التي تحيطها، أو دون اتخاذ الإجراءات الانضباطية الموضحة أنفاً وعدم سلامتها كأن يجري مباشرتها من جهة غير مختصة قانوناً، وكذلك عند عدم مراعاة ما يحيط بها من ضمانات اساسية تُنسب معظم قواعدها لصنع القضاء، وذلك لما عانته ومازالت تعانيه التشريعات الانضباطية من قصور في تنظيمها.

___________

1- يرى الاستاذ علي خليل ابراهيم في دراسته المقارنة الموسومة (جريمة الموظف العام الخاضعة للتأديب في القانون العراقي)، بأن القانون التأديبي أو قانون انضباط موظفي الدولة يقوم على أركان ثلاثة أساسية هي الجريمة المخالفة . العقوبة المقررة لها، والإجراءات المتبعة بصددهما)، ونختلف معه في أنه يوجد ركُن رابع يُضاف للأركان المذكورة لا يقل أهمية عنها ويتمثل في السلطة الانضباطية التي تولت قواعد القانون المذكور تنظيمها كما سنوضح لاحقاً. أ. علي خليل ابراهيم جريمة الموظف العام الخاضعة للتأديب في القانون العراقي رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون والسياسة - جامعة بغداد، 1981، الناشر: دار واسط لندن بلا سنة طبع، ص 10.

2- د. عدنان عاجل عبيد ضمانات الموظف العام السابقة لفرض العقوبة التأديبية (دراسة مقارنة)، ط1، المركز العربي للنشر والتوزيع، القاهرة، 2018، ص (75,67).

3- د. خالد خليل الظاهر، القضاء الإداري، ط1، مكتبة القانون والاقتصاد الرياض - السعودية، 2009، ص344.

4-  ويلاحظ ذلك من نص المادة (10/ ثانياً، رابعاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل التي استخدم فيها المشرع عبارة الموظف المخالف)، وكذلك المادة (8/ أولاً، ثانياً، ثالثا، رابعا) التي أكد فيها المشرع على ضرورة اشعار الموظف (بالمخالفة) المرتكبة من قبله بموجب القرار الصادر بفرض العقوبة الانضباطية بحقه وهي ، ذات المصطلحات الواردة في المادتين (83) أولاً، ثانياً، ثالثاً، رابعاً) و (85/ أولاً ب، ثانياً) من (مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة (2015).

5-  د. مازن ليلو راضي، القانون الإداري، ط5 ، دار المسلة، بيروت - لبنان، 2019، ص 176.

6- د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الاداري قضاء التأديب دراسة مقارنة – القسم الأول، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987  ، ص 49.

7- إذ وضح الدكتور سليمان محمد (الطماوي بأن مصطلح (الجريمة) التأديبية) هو المصطلح الاكثر شيوعاً ضمن نطاق (القضاء والفتوى واللغة الفقهية، مؤكداً على ما يثيره المصطلح المذكور من التشابه والربط بين (الجرائم التأديبية والجنائية)، د. سليمان محمد الطماوي، المرجع نفسه، ص 45.

8- د. مازن ليلو راضي، النظام التأديبي، مرجع سابق، ص 49.

9-  تجدر الاشارة الى أن الاتجاه الفقهي الذي ذهب الى إمكانية قيام المخالفة الانضباطية) على ركنين لم يتفق بدوره على أركان محددة دون غيرها، إذ يكتفي الدكتور سليمان محمد الطماوي) الذي يطلق على تلك الأركان تسمية (العناصر) بتوافر عنصري (الصفة) وهو العنصر الخاص في تلك المخالفة و الخطأ الاداري) أي (الركن المادي) أساساً لوقوع الجريمة التأديبية، في حين يرى الدكتور ماجد راغب الحلو) أن اساس وقوع الجريمة) التأديبية) يتمثل بالركنين (المادي) و (المعنوي).

د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري، مرجع سابق، ص 48 و د. ماجد راغب الحلو، القانون الاداري، ط1، دار المطبوعات الجامعية الاسكندرية، 1996، ص 345 .

10- د. مازن ليلو راضي القانون الإداري، مرجع سابق، ص 176.

11-  شفيق عبد المجيد الحديثي، النظام الانضباطي لموظفي الدولة في العراق، دراسة مقارنة، رسالة ماجستير مقدمة الى مجلس كلية القانون والسياسة  جامعة بغداد ط1 ، مديرية مطبعة مجلس الادارة الحلية بغداد 1975   ، ص 112.

12- د. مازن ليلو ، راضي المرجع السابق، ص 176.

13- د. محمود عاطف البناء مبادئ القانون الإداري في الأموال العامة والوظيفة العامة، ط1، دار الفكر العربي، القاهرة، القاهرة، بلا سنة نشر، ص (6) د. خالد خليل الظاهر، القضاء الإداري، ط1، مكتبة القانون والاقتصاد الرياض - السعودية، 2009 ، ص 352.

14-  إذ ينتفي قيام المسؤولية الانضباطية عند تحقق عوامل معينة تؤثر في إرادة الموظف فتعدمها أو تفقده قدرة التمييز أو حرية الاختيار ومن ثم تجرد إرادته من قيمتها القانونية مع الاشارة الى أن تلك العوامل لم ترد على سبيل الحصر ومثالها (الإكراه المادي والمعنوي)، حالة الضرورة)، (المرض العقلي أو العصبي)، (القوة القاهرة كظرف الحرب الذي يمنع الموظف من الوصول الى عمله)و (مراعاة واجب الطاعة). للمزيد بنظر د. محمود عاطف البناء المرجع السابق، ص 278 ، و د. أحمد محمود جمعة، منازعات القضاء التأديبي، ط1، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1985، ص 97.

15-  د. علي حسين الخلف و د. سلطان عبد القادر الشاوي المبادئ العامة في قانون العقوبات توزيع المكتبة القانونية، بغداد، 2015، ص  29

16-  وفقاً لنص المادة (1) من قانون العقوبات العراقي رقم (111) لسنة 1999 المعدل التي نصت على الاعقاب على فعل أو امتناع إلا بناءً على قانون ينص على تجريمه وقت اقترافه ولا يجوز توقيع عقوبات أو تدابير احترازية لم ينص عليها القانون).

17- أحمد رزق رياض الجريمة والعقوبة التأديبية، ط1، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2009، ص 11.

18- فقد أورد المشرع العراقي جملة من الواجبات الوظيفية والمحظورات على سبيل المثال في نص المادتين (5,4) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل، وقد اتبع النهج ذاته في مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة 2015 بموجب المادتين (76,75) منه .

19- د. شريف أحمد الطباخ، التحقيق الإداري والدعوى التأديبية ودفوعها في ضوء القضاء والفقه، ط1، دار الفكر والقانون المنصورة - مصر، 2015، ص 73.

20- د. محمد بكر حسين، الوظيفة العامة في النظامين الاسلامي والوضعي، ط1، مؤسسة سعيد للطباعة، طنطا، 1984، ص 224

21- د. عبد القادر عبد الحافظ الشيخلي القانون التأديبي وعلاقته بالقانونين الإداري والجنائي، ط 1، دار الفرقان، عمان، 1983 ، ص 28.

22-  د. محمد رفعت عبد الوهاب النظرية العامة للقانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2012، ص 490

23- د. عبد القادر الشيخلي النظام القانوني للجزاء التأديبي، ط1 ، دار الفكر للنشر والتوزيع، عمان، 1983، ص 133.

24- د. محمد بكر حسين الوجيز في القانون الاداري مكتبة الاندلس طنطا، 2005، ص 439

25- يُنظر: نص المادة (8) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل، وهو ذات التحديد الوارد في مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة 2015 بموجب المادة (83) منه.

26- أحمد رزق رياض الجريمة والعقوبة التأديبية، ط1، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2009 ، ص39.

27- جلال أحمد الأدغم، التأديب في ضوء قضاء محكمتي الطعن النقض الادارية العليا، مرجع سابق، ص 20.

28- د. شريف أحمد الطباخ، التحقيق الإداري والدعوى التأديبية ودفوعها في ضوء القضاء والفقه، ط1، دار الفكر والقانون المنصورة - مصر، 2015 ، ص102.

29- إذ نصت المادة (19 ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام على إذا) عوقب الموظف مسحوب اليد بعقوبة أنقاص الراتب أو تنزيل الدرجة فتنفذ العقوبة من تاريخ سحب يده ويدفع له الباقي من انصاف رواتبه) .

30-  فقد نصت المادة (19 ثانياً) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ على لا جريمة ولا عقوبة الا بنص، ولا عقوبة الا على الفعل الذي يعده القانون وقت اقترافه جريمة ولا يجوز تطبيق عقوبة اشد من العقوبة النافذة وقت ارتكاب الجريمة)، كما نص البند (تاسعاً) منها على ليس للقوانين أثر رجعي مالم ينص على خلاف ذلك ولا يشمل هذا الاستثناء قوانين الضرائب والرسوم .

31- أحمد رياض رزق الجريمة والعقوبة التأديبية، مرجع سابق، ص 35.

32- د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الاداري قضاء التأديب دراسة مقارنة – القسم الأول، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987  ، ص 314.

33- د. عبد القادر عبد الحافظ الشيخلي القانون التأديبي وعلاقته بالقانونين الإداري والجنائي، ط 1، دار الفرقان، عمان، 1983 ، ص 60.

34- د. فخري عبد الرزاق صلبي الحديثي شرح قانون العقوبات القسم العام شركة العائك لصناعة الكتاب، القاهرة، بدون سنة طبع، ص 386

35- د. محمد بكر حسين الوظيفة العامة في النظامين الاسلامي والوضعي، ط1 مؤسسة سعيد للطباعة طنطا 1984 ، ص 202.

36-  د. عدنان عاجل عبيد ضمانات الموظف العام السابقة لفرض العقوبة التأديبية (دراسة مقارنة)، ط1، المركز العربي للنشر والتوزيع، القاهرة، 2018 ، ص 47.

37- د. مازن ليلو ،راضي النظام التأديبي، مرجع سابق، ص 161

38- درنا محمد راضي البياني، السلطة التأديبية في القانون العراقي، بحث منشور في مجلة كلية الحقوق جامعة النهرين العدد 1 ، المجلد 12 ، 2010، ص 336.

39- د. علي جمعة محارب التأديب الإداري في الوظيفة العامة (دراسة مقارنة)، ط1 ، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، عمان، 2004، ص (17,16).

40- د. محمد رفعت عبد الوهاب النظرية العامة للقانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2012 ، ص 493.

41-  المادة (11) (ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

42-  وفقاً لنص المواد (11/ أولاً، ثانياً) و (12 /أولاً) و (14 / ثانيا) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

43- إذ نصت المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل على الوزير أن يلغي آياً من العقوبات المفروضة على الموظف المنصوص عليها في الفقرات (أولاً) وثانياً وثالثاً ورابعاً) من المادة (8) من هذا القانون عند توفر الشروط الآتية: أ. مضي سنة واحدة على فرض العقوبة. ب. قيامه بأعماله بصورة متميزة عن أقرانه ج. عدم مُعاقبته بأي عقوبة خلال المدة المشار اليها في البند (أ) من هذه الفقرة).

44- فقد نصت المادة (12) ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل على: (إذا ظهر للوزير من خلال التحقيق أن الموظف المشمول بأحكام الفقرة (أولاً) من هذه المادة قد أرتكب فعلاً يستدعي عقوبة أشد مما خول ،به فعليه أن يعرض الأمر على مجلس الوزراء متضمناً الاقتراح بفرض أحدى العقوبات المنصوص عليها في هذا القانون) .

45- المادة (14) أولاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

46- شفيق عبد المجيد الحديثي، النظام الانضباطي لموظفي الدولة في العراق، مرجع سابق، ص 186.

47-  د. محمد رفعت عبد الوهاب النظرية العامة للقانون الاداري مرجع سابق، ص 493

48- د. مازن ليلو راضي النظام التأديبي، مرجع سابق، ص 162

49- د. عدنان عاجل عبيد، ضمانات الموظف العام السابقة لفرض العقوبة التأديبية، مرجع سابق، ص126.

50- د. رنا محمد راضي البياني، السلطة التأديبية في القانون العراقي، بحث منشور في مجلة كلية الحقوق جامعة النهرين العدد 1 ، المجلد 12 ، 2010 ، ص 336

51-  د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري - قضاء التأديب، مرجع سابق، ص 539

52- د. د. أحمد محمود جمعة، منازعات القضاء التأديبي، ط1، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1985، ص 84

53- د. أحمد محمود الربيعي، التحقيق الإداري في الوظيفة العامة (دراسة مقارنة) ،ط1 ، دار الكتب القانونية، مصر، 2011، ص 11.

54-  د. علي جمعة محارب التأديب الإداري في الوظيفة العامة (دراسة مقارنة)، مرجع سابق، ص338.

55- وفقاً لنص المادة (10) أولاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل، وقد تضمنت المادة (85 أولاً (أ) من مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة 2015 النص على ذات الاجراءات مع تقييد اختصاص رئيس الدائرة بتفويض من الرئيس الأعلى (الوزير) .

56- د. مازن ليلو ،راضي، النظام التأديبي، مرجع سابق، ص 230  

57-  فقد نصت المادة (10) رابعاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل. استثناء من أحكام الفقرتين (أولاً) وثانياً) من هذه المادة للوزير أو رئيس الدائرة بعد استجواب الموظف المخالف يقرض مباشرة أيا من العقوبات المنصوص عليها في الفقرات (أولاً) وثانياً) وثالثاً) من المادة (8) من هذا القانون .